生活垃圾分類全過程考核評估體系研究

杜昕睿?周穎君?胡濤?羅鋒?閆術

一、引言

習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調：要普遍推行垃圾分類制度。2017年，國務院辦公廳發布《生活垃圾分類制度實施方案》（國辦發〔2017〕26號），對推進我國生活垃圾分類制度具有里程碑意義。深圳市響應國家普遍推行生活垃圾分類制度戰略，作為經濟發達、人口密集、土地稀缺的新興超大城市之一，以及國家可持續發展議程創新示范區、中國特色社會主義先行示范區，目前已基本建立起生活垃圾分類處理體系，實現了垃圾處理從“基于混合”向“基于分類”、從主要設施效能提升到全鏈條集成優化、從人工監管到智能高效監管、從傳統粗放管理到精細化量化管理的轉變。生活垃圾從混合收運處理向分類收運處理轉變，加大了垃圾收集、運輸和處理環節的復雜性，全鏈條處理系統中責任主體、技術類型、數據信息的劇增，使得管理難度加大，政府的精細化管理理念也對生活垃圾分類考核評估工作提出了更高的要求。垃圾分類相關的研究，目前重點集中在分類管理體系、分類處理技術及居民分類行為等方面，而從政府管理角度，針對如何對生活垃圾分類投放、收運、處理全過程進行考核評估的研究較少。本研究主要通過調研梳理我國部分城市的垃圾分類考核評估體系，提出生活垃圾分類全過程考核評估體系構建思路及建議，以期為進一步建立規范化、程序化、標準化、定量化的考核評估體系，提升生活垃圾分類管理政策的有效性和生活垃圾分類全過程管理質量奠定基礎。

二、生活垃圾分類考核評估體系研究進展

針對生活垃圾分類考核評估體系的研究，在分類指標評估方面，曲曉燕等人根據《城市生活垃圾分類及其評價標準》（CJJ/T 102—2004），以垃圾分類知曉率與參與率、垃圾分類收集容器配置率、垃圾運輸車配置率等效果指標和各環節資金投入情況為重點，構建了北京垃圾分類處理評價指標體系，采用層次分析法確定各指標權重，以此分析北京市垃圾分類存在問題；在分類績效評估方面，張媛等人認為，在垃圾分類工作“成熟期”，垃圾分類績效評價應由考核政府推動工作的有效性向分類主體的投放行為進行直接性評價轉變，進而構建了包含前端分類投放、垃圾物化分析、垃圾處置情況、社會協同和政府監管等一級指標的績效評價體系；李樂蘭對我國部分城市垃圾分類績效評估指標體系進行了比較分析，并借鑒績效評估模型中的績效棱柱模型，構建了包含利益相關者、分類流程、分類能力和分類成效四個維度為一級指標的垃圾分類績效評估指標體系，并進行了實證研究；在關鍵環節評估方面，王震以上海市垃圾分類監督體系為基礎，提出源頭分類評估指標體系需在檢查硬件配置規范性基礎上，將居住區、單位收運的各類垃圾量和分類純凈度作為評估重點，通過量化評估推進源頭分類投放和收集等工作；張矢宇等人以武漢市楊園街道為研究對象，建立包含運行評價、環境評價、經濟評價等三方面共20個指標的垃圾收運系統指標體系，并通過層次分析法和模糊綜合評價法進行系統評價。

以上研究或是側重于政府績效評估，或是針對垃圾分類各環節的綜合評估，但均以考核評估指標體系的構建為核心，包含了系統運行、成效及經濟等多方面的關鍵指標，綜合了生活垃圾分類投放、收運及處理等各個主要環節。然而，近年來，由于垃圾分類工作推進速度快、分類要求不斷提高、以及多部門參與等原因，生活垃圾分類考核評估的范圍和關鍵指標也在不斷變化。

2021年，住房和城鄉建設部發布《城市生活垃圾分類工作評估細則》（建城〔2021〕58號），明確從體制機制建設、推動源頭減量、分類投放、分類收集和分類運輸、分類處理、組織動員和宣傳教育、基層組織建設和社區治理、文明習慣養成等方面進行垃圾分類工作考核評估。與2018年發布的《城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法》相比，這一政策側重點由分類處理體系建立和分類覆蓋率提升轉變為對體系優化完善、分類成效和習慣養成等方面，同時加強了對考核指標的量化程度，包括居民小區生活垃圾分類覆蓋率、居民垃圾分類知曉率、垃圾分類參與度、完成升級改造的分類投放收集點（站）比例、生活垃圾回收利用率、廚余垃圾分類率、生活垃圾無害化處理率、垃圾分類納入國民教育體系的學校占比等指標。

三、國內部分城市生活垃圾分類考核評估體系分析

（一）北京市

2020年5月，修訂后的《北京市生活垃圾管理條例》正式實施，垃圾分類執法檢查和考核力度隨之提升。執法檢查覆蓋居民小區、餐飲行業、商場等十類責任主體，通過暗查暗訪、核實舉報曝光、調取監控探頭等多種方式展開。同時，進行生活垃圾分類日常考核評價，開展垃圾分類日常檢查、農村生活垃圾治理檢查、居民現場問卷調查等具體工作。并將各區垃圾分類工作納入市級綜合考評，逐步建立起綜合考核評價體系。2022年，北京市生活垃圾分類推進工作指揮部辦公室發布新版《生活垃圾分類考評指標方案（試行）》，其中明確了家庭廚余垃圾分出率、生活垃圾減量率、分類體系建設管理達標率、居民自主分類投放準確率、問題處置及清運不及時管理、數據信息報送管理等關鍵指標及主要考察內容。

（二）上海市

《上海市生活垃圾管理條例》要求，建立垃圾分類實效考評機制，考核對象包括街鎮、區、重點公共機構和公共場所等。在2022年度的考核細則中，區級綜合考評由街鎮垃圾分類實效綜合考評（80分）和分類體系建設運行達標考評（20分）兩部分組成。第一部分街鎮考評包括對居住區、單位、沿街商鋪、公共場所的投放管理情況及可回收物中轉站建設管理情況的第三方測評、社會評價、區分減聯辦考核及聯席會議成員單位考核；第二部分考評包括各區生活垃圾回收利用率、分類收運處體系建設進度和作業規范執行情況等方面。從評分細則上看，上海市垃圾分類實效測評中，除了對設施設備配置、分類宣傳等內容進行考評，還對可回收物服務點管理、長效管理機制、居民參與及分類實效等內容進行考評。分類體系建設運行達標考評中，重點考核清運車輛、轉運及處理設施設備、管理規范等內容，重點對場地及車輛沖洗廢水規范排放，以及設施煙氣、污水、臭氣等污染物監測和達標排放等情況進行考核。

（三）廣州市

2020年，廣州市生活垃圾分類管理聯席會議辦公室印發《廣州市生活垃圾分類處理工作考核暫行辦法》明確：廣州市采用四級考核制度開展垃圾分類處理工作考核，即市對區，區對鎮街，鎮街對村居，村居對區域內居住小區、機團單位、經營區域、公共場所的生活垃圾分類管理責任人，分別進行考核排名。下一級考核結果列入上一級考核組成部分，相同指標的分值在不同的層級設置不同的權重。市在區對鎮街考核成果的基礎上，結合實地復核和評估情況，對全市鎮街的考核等次進行綜合評定和排名。考核方式主要包括審核自評、實地抽查和調查訪問，定期匯總考核資料，按季度開展對區、鎮街、村居的考核排名。考核內容側重考核對象開展生活垃圾分類工作的進步程度和成效增量，主要包括組織動員、示范創建、設施配置、工作效果、考核執法、加減分項等方面。其中，在關鍵指標控制方面，對其他垃圾減量率、城市生活垃圾回收利用率、餐廚垃圾分類準確率、居民習慣養成（知曉率、參與率、滿意度）等指標進行考核。

（四）深圳市

深圳市初步建立起市、區兩級生活垃圾分類管理模式。考評方面，在住房和城鄉建設部發布的評估細則基礎上，進一步制定考評細則，對部分指標進行了細化量化，具體考核指標方面的特色見表1。

（五）總結

各城市普遍推行多級考評制度，以區、街鎮、村居等為考核對象，通過逐級自查、抽查、匯總及報送等方式，對各區域的垃圾分類工作進行整體評估考核。考核內容主要包括分類設施設備配置及管理、分類收運體系、分類處理體系、垃圾分類實效、源頭減量、組織動員和宣傳教育、示范創建、信息報送管理等，考核覆蓋范圍逐步從居住區、事業單位拓展到公共機構、公共場所、經營區域等，對分類實效、規范收運處理等方面的考核力度也進一步加大。為響應精細化管理要求，考核指標中量化指標增多，如生活垃圾回收利用率、家庭廚余垃圾分出率、玻璃分類率、生活垃圾減量率、餐廚垃圾分類準確率、居民垃圾分類知曉率、參與率等，評估考核內容和結果更加科學、客觀，更能反映垃圾分類工作實效。另外，垃圾分類考評也更注重社會和民意調查，多城市在考評內容中加入市民垃圾分類滿意度調查，例如，上海市在考評中加入社會評價內容，由各級代表、社會監督員和市民通過填寫問卷方式表達對垃圾分類工作的滿意度。

同時，也能看出，現階段各城市的垃圾分類工作考評體系較為側重源頭分類行為、源頭分類效果、宣傳與習慣養成等方面的考評，而收運、處理環節尤其是關于其他垃圾的考核，主要通過傳統的環衛工作考核開展。因此，由于主管單位和考核體系的差異，導致對生活垃圾分類投放、分類收運及分類處理等全鏈條的考核評價難以實現。

四、考核評估體系優化建議

（一）建立綜合考核評估體系

以生活垃圾分類為核心，構建城市生活垃圾治理全過程考核評估體系，是提升生活垃圾分類管理能力和實效的必要手段。本研究根據國家層面和各城市垃圾分類管理現狀，以考核評估和提升垃圾分類實效為目標，制定了垃圾分類處理全過程考核評估體系架構。

其中，考核評估指標體系是整個考核評估體系的核心，制定考核細則的關鍵在于關鍵指標的確定。指標體系建立應通過政策研究、指標篩選、指標優化等方法，覆蓋生活垃圾分類管理各環節，以及基礎工作指標、技術經濟指標、成果效益指標等多方面。進一步，依托考評指標體系和考核數據，圍繞經濟、技術等方面定期開展綜合評估，可實現對生活垃圾分類管理政策的優化。結果運用是實現考核評估目標的關鍵環節，堅持問題導向、以評促改、激勵約束的原則，通過考核評估發現當前階段垃圾分類處理工作主要問題并推進整改和完善，通過獎罰政策加強對各相關責任人的激勵和約束。此外，應對應建立科學的組織保障、人才保障、技術保障、質量保障機制，保障垃圾分類處理考核評估體系科學、規范、與時俱進（圖1）。

（二）加強量化考核評估指標

考核評估過程中，涉及的考核人員眾多，為保證評分標準一致、評分公平公正，在細化明確評分標準的同時，也應盡量保證考核指標的客觀性，增加定量化指標的數量、明確指標計算方式，減少主觀評判指標（表2）。

（三）運用信息化手段實現數據共享

綜合運用物聯網、大數據等新一代信息化技術手段，以垃圾分類為基礎和核心，構建涵蓋生活垃圾分類投放、收運、處理等全鏈條的數據庫，將相關各環節及要素的管理串聯起來，實現各相關部門、單位生活垃圾全鏈條監管及考核數據的共享，滿足生活垃圾分類全過程考核及綜合評估需求。

參考文獻

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（責任編輯：榮榮）