掛牌督辦：中國式行政督查制度

摘要：為有效應對日趨復雜的安全治理形勢，發軔于社會治安治理而后被推廣至生態環保、安全生產等領域的掛牌督辦制度，將中國特色的督查機制創造性融入復雜的治理場景之中，取得了顯著的治理成效，成為近年來被頻繁使用和研究的中國公共管理關鍵詞。掛牌督辦所蘊含的政治壓力、社會壓力和時間壓力形成了強大的政治勢能，促使地方政府及其職能部門等督辦客體迅即強化其政治執行力、組織協同力和社會回應力，進而在較短的時間內完成中央政策目標、提升安全治理效能。同時，我們應秉持理性科學的態度客觀評估掛牌督辦的治理績效，在厘清其效能邊界的基礎上，以更高質量的研究工作清晰識別其運行的底層邏輯，為確保掛牌督辦制度始終發揮正向功能提供對策參考。

關鍵詞：掛牌督辦；“壓力三角”；運作機理；中國式督查體制；底層邏輯

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）02-0044-013

黨的二十大報告明確提出“提高公共安全治理水平”的要求。在推進中國式現代化的歷史進程中，“秩序”與“活力”、“安全”與“發展”等關鍵詞構成了高質量建成現代化強國的價值底色。而在人口規模與經濟體量巨大的現實背景下，隨著社會流動性的日益加劇，海量涌現的市場主體所帶來的技術與商業模式創新，在激發經濟增長潛力與增強社會活力的同時，也為政府的安全治理形勢帶來更多的不確定性。面對漸趨復雜的安全治理形勢，在保障經濟社會高質量發展的意義上，如何通過創新安全治理機制將國家治理的制度優勢轉化為安全治理效能成為迫切需要回應的理論和實踐課題。

近年來，發軔于社會治安治理而后廣泛應用于生態環保（主要面向重大污染與環境危害等涉及生態安全的事件）、安全生產等多元領域的“掛牌督辦”制度，將獨具中國特色的行政督查機制創新性地嵌入地方安全治理的復雜場景之中，促使地方政府在較短的時間內聚合優質治理資源，集中力量解決最為突出的社會矛盾與安全問題，形成了從“制度壓力”到“制度效能”高效轉化的獨特治理現象，成為我國公共管理領域頻繁使用的“關鍵詞”。實際上，幾乎是與此同時，掛牌督辦制度也廣泛地拓展應用于生態環保、社會治安、腐敗治理等各領域。但與后者諸領域的部分環節采用相比，安全治理領域的掛牌督辦制度應用得更為廣泛，相關制度規定更加成熟，更具有開展學術研究的典型意義。因此，除特別說明外，本文所討論的掛牌督辦制度主要地聚焦于安全治理領域。為了進一步揭示掛牌督辦的形成背景、治理績效、運作機理及其理論價值，本文的主要工作將圍繞以下三個方面展開：一是描述掛牌督辦的實踐歷程，整體勾勒出其成為“中國公共管理關鍵詞”的演化進路并對其內涵進行學理辨析；二是在與相關研究開展理論對話的基礎上，進一步打開掛牌督辦轉化為安全治理效能的“黑箱”并揭示其運行機理；三是在深化研究的意義上，將掛牌督辦放置于更加廣闊的理論題域中加以審視，客觀評估當前學界的掛牌督辦研究所存在的缺憾并提出初步的研究建議。

一、掛牌督辦的內涵辨析與實踐歷程

（一）內涵辨析：何謂“掛牌督辦”

雖然掛牌督辦在實踐層面儼然成為中國公共管理場域中廣受矚目的“關鍵詞”，但在理論研究層面卻并沒有十分明確且廣為認可的學術定義。根據《現代漢語詞典》的釋義，“掛牌”原指商鋪對外懸掛牌匾，表示正式開門營業。后引申為將事務公之于眾，常用于企業、學校、政府等部門向外界展示某種信息或宣布某項決定；“督辦”由“督”和“辦”兩個詞語組成，表示對工作、事務進行監督并督促完成，其源頭可追溯至古代中國的官僚政治實踐，特指為確保政務的順利推行，上級對下屬實施的監督管理行為。而作為一項現代的督查制度，掛牌督辦的內涵可以根據《重大事故查處掛牌督辦辦法》中所規定的具體程序加以界定：所謂掛牌督辦是指中央安全生產主管部門在中央主流媒體、中央政府網站、中國安全生產報、（原）安全監管總局網站公布其向省級人民政府下達的包括“事故名稱、督辦事項、辦理期限、督辦解除方式和程序”等內容在內的督辦信息，主動接受社會輿論監督，督促地方政府限時完成重大事故的調查處理、責任追究、事故預防與整改等系列任務的制度安排。

從制度的實施過程來看，“掛牌督辦”包括了“掛牌”“督促辦理”“監督”等主要內容。其中，“掛牌”是“督辦”的前提，主要規定“由誰掛牌”“對誰掛牌”“如何掛牌”等程序，具體包括掛牌的領導主體、實施要件、承載平臺等；“督促辦理”主要涉及對辦理主體、辦理事項、辦理流程等具體工作的部署，是掛牌督辦制度的核心要件；“監督”貫穿于制度實施的全過程，既是制度的主體內容，也是確保制度落實的重要保障。當然，在具體運作過程中，上述三項主要內容都是掛牌督辦制度得以發揮治理效能的有機組成部分，不可或缺。

從制度溯源的角度來看，掛牌督辦是行政督查制度的繼承和發展，是中國式督查體制在安全治理領域的創新表現形式。所謂督查即督促、檢查之義。而行政督查即是通過宣傳、監督、督促、檢查等方式對上級決策部署的執行情況進行督導、促進的行為過程，具有權威性、內生性、綜合性、實效性、時效性、目的性等特征。高小平：《行政督查的國際經驗借鑒》，《行政論壇》，2010年第4期。作為政府治理的重要環節，我國的行政督查體制由來已久。歷史經驗證明，由于受到央地之間復雜的博弈關系以及不完全信息等因素的影響，中央決策在地方層面執行不力已成為阻滯國家治理體系與治理能力現代化進程的重要障礙。國曉光：《中國國家能力的政策困境與應對——基于政策執行的分析》，《內蒙古社會科學》（漢文版），2016年第2期。在此意義上，行政督查在一定程度上成為影響中央決策能否得到有效實施、政府治理效能能否得以提升的關鍵性輔助力量。陳家建：《督查機制：科層運動化的實踐渠道》，《公共行政評論》，2015年第2期。然而，在具體的實踐過程中，對督查機制的過度依賴也造成了督查名目過繁、檢查泛濫、留痕主義、形式化考核、基層負擔加重等負面影響。徐湘林：《新時期我國督查制度與運行機制的再認識》，《中國行政管理》，2019年第12期。

作為對傳統督查體制的有益補充，掛牌督辦在監督目標、實施主體、制度化程度等層面迭代了督查體制，使得中國式督查體制更加適應國家安全治理的現實需求。一是在管理目標上，掛牌督辦更加關注重大決策、重大項目、人大代表提案、主要信訪問題以及紀委辦案等非常規事項的落實情況，注重圍繞管理目標開展戰略性、前瞻性的督查工作。陳水生：《從壓力型體制到督辦責任體制：中國國家現代化導向下政府運作模式的轉型與機制創新》，《行政論壇》，2017年第5期。不同于傳統督查體制的結果主義，掛牌督辦既強調對督查結果的綜合運用，也注重督辦的過程管理，在摒棄“一刀切”“一票否決”的督查激勵模式的同時，形成了過程督辦與結果獎懲相結合的激勵機制。易言之，掛牌督辦始終將督查作為實現政府治理目標的“工具”（Method）而非“目的”（Target）。二是在實施主體的選擇及其互動關系上，內生于科層體制的掛牌督辦制度并非簡單遵循行政督查中上下級之間命令-服從式或指示-執行式的權力運作邏輯，而是更加強調下級政府的反饋以及上級政府的回應。王凡凡：《掛牌督辦改善地方安全生產治理效果了嗎？——基于雙重差分法的實證檢驗》，《公共行政評論》，2021年第1期。同時，掛牌督辦的實施主體或督查權力呈現出從中央向省級乃至市級轉移的演進趨勢，在為中央“松綁減負”的同時，適度增加了省市級地方政府自主督查的空間。在國家治理重心整體下移的宏觀背景下，掛牌督辦實施主體發生的變化有利于改善地方政府一味被動執行的狀態以及減少政治壓力下地方政府采取“敷衍了事”等機會主義行為的可能性。三是在制度化建設上，雖然其具體實施過程帶有一定的隨機性特征，但作為一項正式的制度安排，掛牌督辦從其確立之日起即擺脫了制度建構的“非正式”“臨時性”等標簽，意即掛牌督辦的過程往往呈現出正式制度的非常規化運作特征。毋庸諱言，督查體制作為政府治理系統的重要組成部分，具有堅實的法理基礎。然而，作為實現上級決策目的的工具性手段，其在不同職能領域的具體運作過程卻始終帶有揮之不去的運動式色彩。而從掛牌督辦制度的演進過程來看，無論是從單一領域向多領域拓展，還是從督查單一對象向督查多元對象延伸，制度的制定主體均以政策法規的形式將掛牌督辦的職責分配、具體程序、詳盡步驟一一固定下來。可以說，掛牌督辦自帶“制度化”的基因在很大程度上提升了行政督查的制度化、規范化水平。

（二）實踐歷程：“掛牌督辦”如何成為中國公共管理“關鍵詞”

作為一項行政督查制度的創新機制，掛牌督辦的衍生過程根植于我國長久以來頑固存在的地方安全治理績效合法性難題。武永超：《掛牌督辦何以有效？——基于38起安全生產事故的fsQCA研究》，《中國行政管理》，2021年第11期。改革開放尤其是進入新世紀以來，與經濟高速發展相伴而生的安全生產事故頻頻出現，對人民群眾生命財產安全以及經濟社會可持續發展帶來嚴重威脅。對此，國務院在2004年出臺的《關于進一步加強安全生產工作的決定》初步建立了以“事故起數”“事故死亡人數”為核心指標的安全生產治理績效評價制度。同時，自當年起，國務院開始每年向各省級政府下達年度安全生產控制指標并對其實施情況開展考核監督。此后，《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》《生產安全事故報告和調查處理條例》等法規和政策文件相繼出臺。這些具體規定旨在規范生產安全事故的預防處置措施及其責任追究程序，為掛牌督辦制度的正式出臺做了有益的鋪墊。

2010年9月，國務院安全生產委員會“為認真貫徹落實《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》（國發〔2010〕23號），加強重大生產安全事故的查處，嚴肅追究事故責任者，有效防范和堅決遏制重特大事故發生”，制定出臺《重大事故查處掛牌督辦辦法》（以下簡稱《辦法》），從制度建構的層面對掛牌督辦的組織領導關系、督辦事項、操作規程、責任追究以及時間安排等內容作了詳盡的規定，標志著“掛牌督辦”作為一項安全治理制度被正式確立起來。同年，原國家安全生產監督管理總局（現國家應急管理部）首次公布對47起重大安全生產事故進行掛牌督辦的名單，在實操層面開啟了掛牌督辦的大幕。

黨的十八大以來，中國的行政督查體制發生了從單純“督企”向兼顧“督企”與“督政”并以“督政”為主的制度變遷過程。與監管執法瞄準企業、督促其遵守相關制度法規顯著不同，“督政”則重點轉向中央機關強化對地方黨政機關履職情況的監督。迄今，生態環境部門、安全生產監管部門、鐵路部門、住建部門、交通運輸部門以及自然資源管理部門等國家部、委、辦已相繼出臺直面地方各級政府職能部門履職情況進行掛牌督辦的若干規定，建構了內容更加全面、領域更加寬泛的掛牌督辦制度集合（表1）。

作為具有鮮明中國特色的督查工具，掛牌督辦在其萌芽、拓展與完善的演進過程中不斷走向成熟，取得了積極的治理實效。比如，2022年，全國應急管理系統對33起較大和典型事故進行掛牌督辦、督促提級調查，對安全事故多發的省份和行業主管單位嚴肅約談。據統計，2022年“全國生產安全事故、較大事故、重特大事故起數和死亡人數實現‘三個雙下降’，事故總量和死亡人數同比分別下降27%、23.6%”新浪網：“2022年應急管理系統對33起較大和典型事故掛牌督辦督促提級調查”，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2023-01-20/doc-imyauwyn8560950.shtml。。有學者利用2001-2018年中國31個省份的平衡面板數據，采用系統廣義矩陣模型實證檢驗掛牌督辦對地方安全治理效果的影響。結果顯示，掛牌督辦顯著降低了事故死亡人數與億元GDP生產安全事故死亡率。王郅強、王凡凡：《掛牌督辦對地方安全生產治理效果的影響機制研究》，《管理學刊》，2020年第3期。可見，無論是實踐觀察還是學術研究，掛牌督辦制度的正向治理效應都得以驗證。這在很大程度上為其“大行其道”提供了績效意義上的合法性支持。

二、掛牌督辦何以有效：基于“壓力—效能”的一個解釋框架

（一）“壓力三角”、政治勢能與行為轉換：簡易的分析模型

在實現國家治理體系與治理能力的現代化轉型過程中，作為廣土巨族的超大型國家將無可避免地遭遇不完備信息條件下的政策執行悖論，即在多重委托代理關系中，當目標不一致時（這是常規狀態），下級政府將充分利用自身的信息優勢開展機會主義的政策執行策略，使得上級的政策意圖難以得到徹底的貫徹落實，從而在整體上影響國家制度優勢向治理效能的轉化進程。與其他中國式政府治理的內控機制類似，掛牌督辦亦是國家為化解政策執行悖論所打造的機制創新鏈條上的重要一環。除此之外，在行政資源愈加緊張、府際競爭漸趨激烈的約束條件下，常規的督查體制愈加難以應對快速發展的變革形勢以及日益復雜的外部環境，掛牌督辦制度的應運而生可謂恰逢其時。

那么，誠如前述，掛牌督辦是如何產生治理效能的呢？在戴維·伊斯頓的政治系統論看來，這一過程可以投射為“輸入（掛牌督辦）-轉化（運行機理）-輸出（治理效能）”的動態運作模型。其中，處于輸入端到輸出端之間的“黑箱”部分成為學界開展相關研究的重心。綜合既有研究的解釋模型，借助政治系統、政治勢能等學理概念，本文初步建構出從“壓力三角”到“行為轉換”的解釋框架（圖1）。

新制度主義理論認為，制度通過改變組織的約束條件而影響組織的行為選擇。既有研究表明，強有力的監管督查可以影響地方政府的安全治理行為，進而提升其安全治理績效。肖興志、陳長石、齊鷹飛：《安全規制波動對煤炭生產的非對稱影響研究》，《經濟研究》，2011年第9期。掛牌督辦的運行過程本身至少可以產生三種制度壓力，即科層邏輯下的政治壓力、輿論監督下的社會壓力以及效能導向下的時間壓力。這些壓力借助行政鏈條與信息載體，在中國式督查體制的政治場域里實現快速傳導，形成彼此強化、交互賦能的強大政治勢能。政治勢能作為具有中國風格的學術分析工具，可用以解釋掛牌督辦促使地方政府政策執行力突然增強的因果機制。關于“政治勢能”的研究，賀東航教授團隊較具代表性。其近年來相關代表性成果有：賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》，2019年第4期；賀東航：《“政治勢能”：中國共產黨治理之道的內在圖式》，《行政論壇》，2021年第3期；賈秀飛、賀東航：《融通、同構與轉型：運動式環境治理與政治勢能的聯動邏輯》，《哈爾濱工業大學學報》（社會科學版），2021年第3期；賀東航、孔繁斌：《重大公共政策“政治勢能”優劣利弊分析—兼論“政治勢能”研究的拓展》，《公共管理與政策評論》，2020年第4期；等等。在此情境下，作為督辦客體的地方政府極易產生快速響應、積極配合以盡快“摘牌”的行為動機，從而不斷強化堅決貫徹中央決策的政治執行力、集中優勢資源快速行動的組織協同力以及主動接受大眾監督及時整改的社會回應力。接下來，我們將詳細闡述從“壓力”到“效能”的轉換過程。

（二）從“壓力三角”到強政治勢能

按照掛牌督辦的運行邏輯，其制度壓力形成了相對穩固的“壓力三角”。在廣闊的政治場域下，這三種壓力類型雖然源自各異的組織運作邏輯，但在掛牌督辦這一制度載體上實現了高度的耦合，成為衍生出強政治勢能的邏輯起點。當然，在具體的治理情境中，這三種壓力并非簡單的邏輯遞進的關系，而是在多重因素的綜合作用下彼此互嵌、交互作用的關系。為了便于揭示掛牌督辦的運作機理，本文依據壓力產生的決定性要素對此作了簡單的分類處理。

1.政治壓力。掛牌督辦制度在創設伊始就是中央層面推動建立和實施的高規格督查工具。對于督辦客體而言，一旦被“掛牌”即體現了中央快速解決問題、實現政策目標的強烈意志，也意味著屬地內的安全生產、環境保護等重大案件受到高層領導的關注和重視。進而，隨之而來的高密度的督查動作及其附屬的高壓問責機制都會對被掛牌的地方政府形成強大的督辦政治壓力。唐雲、王英、李瑞昌：《掛牌督辦與安全生產治理：基于“壓力—回應”框架的實證研究》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版），2022年第2期。與此同時，對于地方尤其是被具體督辦的市級層面而言，這種政治壓力還將沿著中央到省級等行政鏈條被逐級放大，使其時刻面臨“壓力加碼”的威脅。

2.社會壓力。行政督查一般在行政體系內進行運作，具有一定的封閉性特征。比較而言，掛牌督辦則具有明顯的開放性特征。前文已述，它不僅允許督辦客體與主體開展互動，而且通過建立相對完備的信息公開與公眾參與機制以增強督辦過程的公開性、透明性。如《辦法》明確要求，有關掛牌督辦信息需在中央等權威媒體、政府網站上全程公開，接受輿論的監督。在互聯網時代，媒體秉持著國家的“第四權力”，而信息的生產與傳播過程也深度嵌入在政策網絡之中，對政府的議程設置、政策執行等具有監督和糾偏功能。潘雅婷、楊永恒：《中國新媒體時代下的政策議程設置——以天津“8·12”爆炸事件為例》，《中國行政管理》，2017年第9期。同時，掛牌督辦還運用了組織的聲譽機制所形成的“放大鏡效應”倒逼地方政府遵守其做出的公開承諾，維護政府公信力。上述要素基本構成了督辦客體所面臨的社會壓力。

3.時間壓力。這是容易被理論界忽視的壓力類型。誠然，時間內嵌于政治壓力之中，隱藏在“特定時期”“任務緊迫”“限時整改”等督辦事項或流程的細節里。可以說，時間要素貫穿于國家治理的諸多場景，起著緩沖器或壓力閥的作用。韓志明、賀晶晶：《尋求加速與減速的動態平衡——理解基層治理的節奏及其變化》，《學術界》，2024年第1期。然而，在壓力型體制中，治理客體面臨的時間壓力及其產生的行為后果不容被忽視。眾所周知，政治領導的注意力是稀缺資源，但在非常規治理情境下，時間資源則顯得尤為稀缺。顯而易見，掛牌督辦規定的時間節點與時限要求對督辦客體發揮的并非緩沖器而是緊壓閥的作用。這種作用在很大程度上強化了政治壓力產生的督促效應。

簡而言之，掛牌督辦為地方政府催化的制度壓力在激勵機制、聲譽機制、注意力機制等組織要素的耦合作用下，在較短的時間內實現了“黨領導一切”的制度化運作以及地方自主權與剩余控制權的適度壓縮，在提升行政督查政治勢能的同時將其嵌入科層的政策執行系統之中，以非常規的制度運作實現常規政策目標的達成。其內在的生成機理集中表現為嵌套式遞進的四個層面：

第一，高位推動激活政治勢能。“高位推動”是中國公共政策執行比較優勢的本土化經驗總結與學理化表達。賀東航、孔繁斌：《重大公共政策“政治勢能”優劣利弊分析—兼論“政治勢能”研究的拓展》，《公共管理與政策評論》，2020年第4期。掛牌督辦過程一般由最高行政機關——中央人民政府的組成部門直接主導推動實施，將最高權威的政治信念和意圖通過一統體制的政治鏈條推向“在場化”，進而在集中統一的政治結構內觸發政治勢能生成的“開關”。第二，體制動員匯聚政治勢能。開展體制性動員是黨領導國家治理的傳統政治優勢。在治理資源日趨緊張的現實背景下，掛牌督辦可以促使督辦客體在特定時間內快速開展體制內動員，一方面集中優勢資源進行政策執行攻堅，另一方面則“借勢”突破部門主義的職能壁壘，形成特定場景下的治理合力。誠如經驗證明，在常規治理狀態下，專業主義邏輯主導下的政府職責分工體系較難向“整體主義”的治理邏輯轉型。但在掛牌督辦這一非常規治理狀態下，地方政府將會搭乘“運動式治理便車”，將常規的治理目標“嵌入”非常規治理過程。有學者將這一過程稱之為“借勢賦能”。具體請參見：文宏、杜菲菲：《借勢賦能：“常規”嵌入“運動”的一個解釋性框架——基于A市“創文”與營商環境優化工作的考察》，《中國行政管理》，2021年第3期。第三，聚焦機制傳導政治勢能。在科層制組織內，主要領導人的注意力分配是組織目標實現程度的重要解釋變量，意即在政策執行過程中，政策效果成為地方黨政主要領導人注意力分配的函數。一旦被“掛牌”，則被督辦對象將極大吸引地方黨政主要負責人的注意力，進而督辦客體所面臨的來自上級的政治壓力將被時刻傳導。第四，劇場效應穩定政治勢能。為了確保運動式治理的機制創新能夠實現既定治理目標，政治勢能的持續在場將十分必要。除了在科層內部實現政治勢能的穩定性傳遞，更為重要的是，掛牌督辦通過引入公眾參與以及開放社會監督的方式在科層體制外形成劇場效應，借助非法權主體的監督力量為體制內政治勢能的生產、傳導與存續提供“養分”。

需要說明的是，政治勢能本身具有高低之分。掛牌督辦所隱含的“壓力三角”之所以能夠取得預期的成效，重要前提之一就是其形成的強政治勢能。但前文的分析亦可發現，政治勢能需與激勵機制高度耦合，意即強政治勢能要與強激勵機制配合作用才能發揮出最大效應。賀東航、高佳紅：《政治勢能：黨的全面領導提升社會治理效能的一個分析框架》，《治理研究》，2021年第5期。

（三）強政治勢能下被督辦地方政府的行為轉換

不同于一般的監督檢查，掛牌督辦是以地方政府及其職能部門作為主要督辦對象的“靶向督政”的硬性措施。在常規情形下，受到既有權責分配格局、監督考核機制以及屬地管理原則的共同約束，地方政府在安全治理領域與其監管對象之間容易形成較為隱蔽的“地區增長聯盟”或“政商綜合體”，周黎安：《地區增長聯盟與中國特色的政商關系》，《社會》，2021年第6期。在GDP排名的政治激勵下，針對企業安全生產行為的地方庇護主義盛行。當出現安全生產事件而尚未被掛牌督辦時，地方政府則慣常以屬地負責之名行避責之實，對安全事故采取拖延、隱瞞、“擺平”、“大事化小小事化了”等機會主義策略，再現特色鮮明的“督查悖論”。田先紅：《督查悖論：監督下鄉中的基層避責行為》，《求索》，2023年第5期。當被掛牌督辦后，地方政府在“雷霆萬鈞”的政治壓力、“鋪天蓋地”的社會壓力以及“如影隨形”的時間壓力之下，其面臨的治理形勢已然超出了常規治理方式所能承載的范疇，進入了非常規治理階段。在這一階段，地方政府將發生與常規治理狀態下截然不同的行為變化。

第一，地方政府將抑制庇護主義動機，進一步強化責任型政府建設，增強政治執行力。從責任政治的角度看，政府治理過程在一定程度上可以視作政策主體的履責過程，而掛牌督辦的主要目的即是促使被督辦者履行上級賦予的政治責任、法律法規賦予的行政責任以及人民主權賦予的倫理責任。被掛牌督辦后，屬地政府將會嚴格履行自身的監管職責，對轄區內的被監管對象采取諸如停產整頓、吊銷營業執照、限定審批等手段強化規制力度，迫使后者為了避免遭受更為嚴厲的規制而積極作為，采取強有力措施滿足監管主體對安全生產的要求，履行自身安全生產的義務。武永超：《掛牌督辦何以有效？——基于38起安全生產事故的fsQCA研究》，《中國行政管理》，2021年第11期。更何況，對掛牌督辦的敷衍或執行不力，有可能導致行業發展受損、減少審批指標等懲罰性措施，從而使當地只顧經濟增長不顧安全的發展模式遭受沉重打擊，甚至出現短期內的經濟下行壓力，對主政者的政治聲譽、晉升機會等帶來嚴重挑戰。

第二，地方政府將減少機會主義行為，進一步強化回應型政府建設，增強社會回應力。掛牌督辦過程中，科層體制下的督查壓力與媒體監督客觀上擠壓了地方政府出于自利動機而策略性利用信息優勢謀求私利的空間。在主觀層面，隨著公眾力量與網絡等新型媒體的介入，關于公共安全議題的討論與輿情不斷涌現并在現實和虛擬空間迅速發酵，由此聚合的澎湃民意也將進一步激發其采取行動、回應訴求的原始動力。李華君、王臻榮：《行政問責力度的測量與分析：基于2003-2017年重大特大礦難的數據》，《中南大學學報》（社會科學版），2020年第2期。換言之，被掛牌督辦后，屬地政府無論其主觀意愿如何，都不得不采取“成立調查工作組、開展專項整治和啟動問責程序”等有力行動，向外界傳遞其變得“更加負責、更具回應力”的信號。

第三，地方政府將摒棄策略主義思維，進一步強化效能型政府建設，增強組織協同力。在掛牌督辦的非常規狀態下，按部就班的科層化運作模式將略顯僵化，無以回應外部環境變化與時間壓力對組織變革提出的新要求。為此，地方政府將摒棄對“拆東墻補西墻”“頭痛醫頭腳痛醫腳”等碎片化、模式化思維的依賴，以行政效能為價值依歸，重塑政府組織結構關系及其運作形式。被掛牌督辦后，屬地政府將重新調整科層組織關系以實現督查目標：一方面是通過黨委政府主要負責人牽頭領導成立指揮部或領導小組的方式以實現對督辦事項治理的縱向權力整合，另一方面則是通過組建工作專班的形式以實現對督辦事項治理的橫向職能整合，形成整體性、系統性、集成性治理新模式。薛秋童、羅敏、王惠娜：《環保督察如何實現長效治理？——以K縣Y流域治污為例》，《湖南農業大學學報》（社會科學版），2022年第2期。

三、掛牌督辦的治理價值、功能限度與底層邏輯

毋庸諱言，當前直接研究掛牌督辦的學術成果仍較為稀少。筆者在中國知網（https：//www.cnki.net/）上以“掛牌督辦”為主題詞進行檢索，共檢索到CSSCI期刊（包括CSSCI來源期刊和擴展版期刊）論文29篇，剔除廣告、新聞報道等無效結果后，共獲得以“掛牌督辦”為研究主題的學術論文16篇。其中，“掛牌督辦”出現在標題中的論文僅有7篇。最后檢索時間為：2024年2月10日。既有的少量成果也多從實證檢驗的意義上回答“掛牌督辦是否提升安全治理績效”以及“掛牌督辦何以提升安全治理績效”等諸如此類的問題，而對其根本價值、運行機理或著墨較少或淺嘗輒止，深入內里尤其是揭示其底層運行邏輯的研究仍暫付闕如。同時，部分實證檢驗的研究乃至探索因果機制的規范研究也存在著“掛牌督辦必然產生治理效能”的理論預設，對掛牌督辦內生的制度缺陷及其引致的負面效應則缺少有思想深度且論證有力的反思性研究。上述各方面均存在需要理論界加以彌補的缺憾。在我們看來，當前及未來的相關研究至少應在掛牌督辦的價值定位、功能限度和底層邏輯等三個方面的問題上持續耕耘，以更成體系更加豐富的研究成果充分挖掘這座“理論富礦”。

（一）掛牌督辦在科層治理中的價值如何定位

傳統公共行政是建立在理性基礎之上的以科層制為基本組織形態的公共行政。科層制組織具有形式上的合理性，通過專業化、科學化的組織設計，其可以滿足管理活動中對效率和責任的追求。但是，這套看起來十分科學、十分嚴密的組織，在實踐中卻產生了眾多的矛盾。每個人、每個部門都以效率為中心，嚴格按照規章制度和既定程序辦事，導致管理日益僵化，形式主義、官僚主義日益受到詬病。每個人都固守自己的職責，凡是涉及到其他部門、其他領域的事務，總是相互推諉、視而不見，從而使原本完整的責任制在很多時候無法落實。權力和責任原本是對等的，但“權力與責任往往出現相分離的情況，一些行政官員僅僅擁有權力而回避責任，他們往往把權力掌握在自己手中而把責任推給制度體制甚至別人”。張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學出版社2002年版，第252頁。這就是我們常說的科層制在實際運行中產生的“效率悖論”和“責任悖論”。陳宏彩、易龍飛、張鳴等：《數字化改革與整體智治：浙江治理現代化轉型》，中共中央黨校出版社2021年版，第60頁。

“效率悖論”和“責任悖論”的長期演進，將導致官僚主義和形式主義泛濫。特別是在工業化和城鎮化迅速推進、公共事務成倍增加、社會風險無所不在的情況下，科層治理的按部就班節奏顯然無法適應經濟社會的需要。“科層組織一旦遇有政治勢能強大的公共政策，各級執行主體可以突破惰性和部門割裂，具有高化的效能和執行力。”賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》，2019年第4期。掛牌督辦通過政治勢能的快速積聚有效地打破了官僚體制的層級、部門壁壘，克服了官僚主義、形式主義等對社會治理的潛在威脅。可以說，掛牌督辦有效彌補了科層治理的不足，是突破科層治理“效率悖論”和“責任悖論”的中國智慧、中國方案。而這一點，學界尚未給予足夠的關注。同時，掛牌督辦如何在經典科層制研究譜系中準確錨定自身的位置，以及與后者的結構化關系尚待更具解釋力的研究進行無可爭辯的界定。

（二）掛牌督辦的功能限度研究尚未引起重視

結合中國政府治理的實踐經驗，相關研究將掛牌督辦的功能定位為緩釋壓力型體制下科層秩序與有效治理之間長期存在的官僚體制張力。王蓉娟、吳建祖：《環保約談制度何以有效？——基于29個案例的模糊集定性比較分析》，《中國人口·資源與環境》，2019年第12期。有鑒于這種張力通常表現為中央集權與地方自主之間的緊張關系，而作為一種運動式治理工具，掛牌督辦以政治邏輯代替行政邏輯的準正式運作方式緩和了這種緊張關系，從而有效緩解了“治理需求與國家治理規模之間的結構性矛盾”。李輝：《“運動式治理”緣何長期存在？——一個本源性分析》，《行政論壇》，2017年第5期。因此，上述功能定位是相對恰當的。

前文關于掛牌督辦運行機理的分析即是從正向效應的角度解釋了掛牌督辦產生治理效能的機制，但需要注意的是，與其他制度工具相類似，掛牌督辦也并不必然轉化為治理效能，其執行本身也將遭遇諸多梗阻因素。誠如前述，如果掛牌督辦缺少激勵機制等必要的配套制度或無法實現彼此耦合，治理效果將大打折扣。更為重要的是，在強大的壓力下，地方政府極有可能再次采用一律關停、頂格處罰、“拉閘限電”等“一刀切”的懶政措施，從而從根本上曲解和違背中央政府創設和實施掛牌督辦制度的初衷。龐明禮、陳念平：《科層運作中的督查機制：慣性、悖論與合理限度》，《理論月刊》，2021年第2期。因此，從規范的意義上來看，為了確保掛牌督辦制度更多發揮正向治理效應，我們有必要完整而客觀地評估掛牌督辦制度在中國特色制度體系尤其是督查制度體系中的功能定位與效能邊界。

為此，為了更加深入地揭示掛牌督辦何以存續的底層密碼，后續研究或應跳出其對治理效能較為淺層的利弊之辯，而是將其放置在中國廣泛存在的非常規治理的宏觀場景下加以考察，既要從實然的角度識別其是否發揮治理效能及其影響機制，也要從應然的角度提出完善相關制度的優化措施，以“良制”換取“善治”。

（三）掛牌督辦的底層運行邏輯仍然亟待揭示

對于掛牌督辦的制度屬性，學界慣常將其歸于非常規治理或運動式治理工具之列（本文也沿用了這一分類方式）。然而，在我們看來，近年來掛牌督辦之所以被國家治理主體所青睞并得以廣泛運用、躋身“中國公共管理關鍵詞”序列，肯定有其超越運動式治理或非常規治理一般性解釋框架的獨特運行邏輯。較為遺憾的是，當前針對掛牌督辦運行機理的研究（包括本文）始終難以擺脫“壓力-回應”這一源于壓力型體制的分析模型的窠臼。細言之，當前圍繞掛牌督辦的理論研究或因過于注重解釋模型的覆蓋度而顯得“顆粒度”過大，使得“掛牌督辦”研究在整個運動式治理乃至中國式國家治理現代化的研究譜系上缺少清晰的辨識度，意即當前的研究尚未從理論上清楚地闡明掛牌督辦與“專項整改”“巡視督察”等類似做法之間的本質性區別。因此，在面對這一極為生動、富有特色的中國式督查體制時，相關研究應當在建構具有自主知識體系的意義上作出實質性的邊際貢獻。

為此，我們以當前在公共管理領域也廣為使用且易與掛牌督辦產生混淆的另一個概念“專項整治”為例，以展示如何更加清晰地理解掛牌督辦與其他運動式治理工具相比所具有的獨特性。誠然，掛牌督辦與專項整治在制度設計與運作過程具有某種相似性或共通性，意即在某一特定時期，以國家的動員能力為依托，迅速集中包括地方政府注意力在內的治理資源，以促使政策實施主體快速完成某些關鍵目標或重大任務。唐雲、王英、李瑞昌：《掛牌督辦與安全生產治理：基于“壓力—回應”框架的實證研究》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版），2022年第2期。然而，專項整治作為結果導向的政策工具，深度嵌入政策過程，強調在短期內集中配置治理資源以實現政策目標，在很大程度上發揮著強化政策執行效果的功能。與之顯著不同的是，掛牌督辦聚焦于集合諸多控制性工具以發揮政策糾偏、監督問責的調適性功能而并不直接干預具體的政策制定和執行過程。陳水生：《從壓力型體制到督辦責任體制：中國國家現代化導向下政府運作模式的轉型與機制創新》，《行政論壇》，2017年第5期。在實際運用中，二者又是緊密聯系的關系：專項整治往往成為掛牌督辦所引致的地方政府的主要回應策略或行為變化。

實際上，與一般意義上的運動式治理不同，掛牌督辦整合與吸收了常規科層治理與運動式治理各自的優勢，即以運動式治理所形成的政治勢能沖破科層治理過程中的政策執行梗阻，又以制度化建設杜絕運動式治理偏離國家治理體系現代化的正常軌道。這一過程的理想狀態應是實現制度實施的適度均衡：一方面要警惕行政督查的形式主義圈套，避免“掛牌督辦”落入“掛而不辦”的窘境；張怡：《“掛牌督辦”=“掛而不辦”？——掛牌督辦如何走出尷尬困境》，《環境保護》，2011年第23期。另一方面則要減少掛牌督辦對地方科層治理的過度沖擊而產生負面影響。我們認為，實現這一理想圖景的根本路徑在于將掛牌督辦這一中國式督查體制的創新機制鑲嵌于旨在優化央地關系的縱向府際治理網絡之中并不斷進行調適，以適應政府變革需求以及飛速變化的外部環境。那么，為了達致此目的，掛牌督辦制度的優化方向或應是如下“邏輯”的融合疊加，即高段位推動的政治勢能邏輯、注意力集中的行政效能邏輯、跨部門協作的合作治理邏輯以及清晰化治理的精準匹配邏輯。至于這些邏輯在實踐層面如何互動及融合，則需專文論析。

四、結論與展望

作為中國特色的督查制度，掛牌督辦有效彌補了科層制內常規督查的弊端與不足，為中國式行政督查體制衍生出強大的政治勢能搭建必要的制度載體。掛牌督辦在安全治理領域的應用實踐表明，其制度壓力所形成的強政治勢能可以優化督辦客體的行為模式，增強其政治執行力、組織協同力與社會回應力，進而將其轉化為高質量的治理效果。然而，掛牌督辦有清晰的工作規程、特定的應用場景和約束條件，我們應當結合制度實施的具體時空背景，客觀看待和評價掛牌督辦面臨的組織環境及其功能邊界，而非一味迷信其治理效能。

正確對待掛牌督辦的理性和科學態度應是：一方面，要防止其被督辦對象的形式主義策略虛化掏空，淪為聚光燈下的政治表演秀，進而嚴重損害黨和政府的形象和威信，挫傷公眾參與監督的積極性，加劇安全治理的績效合法性危機；另一方面，也要警惕其被督辦主體不當使用和泛化濫用，張冠李戴必然適得其反，過猶不及也必將喪失其獨特價值。對此，既要重視權威引領機制與動員機制對掛牌督辦發揮相應效力的助推作用，也要充分利用組織聲譽機制和信息傳播機制實現督辦壓力的無縫傳導，還要建構政府部門的協同聯動機制以暢通治理效能的轉化渠道。未來的研究應當在秉持上述科學態度的基礎上，進一步找準掛牌督辦在中國式督查體制中的科學定位及其“中國特色”，進一步厘清掛牌督辦在中國公共管理領域的功能邊界及其因果關系，進一步識別出更具解釋效力的運行機理及其底層邏輯。有理由相信，透過“掛牌督辦”這一匯聚多重制度邏輯的絕佳“視窗”，我們將對中國國家治理現代化轉型的復雜性和創造性有更加深入的理解和把握。

（責任編輯：張震）

收稿日期：2024-01-20

作者簡介：陳宏彩，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理教研部主任、教授，浙江省新型重點智庫全面從嚴治黨研究中心研究員；張則行，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理教研部副教授，浙江省新型重點智庫全面從嚴治黨研究中心研究人員。

基金項目：國家社科基金重點課題“自我革命的生成邏輯與推進路徑研究”（編號：23ADJ012）；國家社科基金青年項目“農村環境治理結構的脆弱性及其韌性治理機制研究”（編號：22CZZ016）。