工作專班：一種中國式新型議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

摘要：依托于現(xiàn)代社會出現(xiàn)的傳統(tǒng)科層制存在著先天設(shè)計(jì)不足和無法及時(shí)回應(yīng)社會發(fā)展等問題，而廣泛設(shè)立在各級黨和政府中的工作專班，正是當(dāng)前我國公共管理實(shí)踐中為促進(jìn)部門間合作、應(yīng)對治理環(huán)境不確定性的新型議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該新型議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過將責(zé)任和治理目標(biāo)分解到人，促進(jìn)政策執(zhí)行，推進(jìn)注意力分配更加聚焦，從而完成各類治理任務(wù)。本文基于對學(xué)術(shù)概念的辨析，對工作專班進(jìn)行了界定，對其歷史發(fā)展過程以及主要類型進(jìn)行了整理；從比較視野分析了工作專班的特征，總結(jié)了其運(yùn)行的主要機(jī)制，并重點(diǎn)探討了關(guān)于工作專班研究的相關(guān)爭論。最后，基于科層制的理論視角，本文分析了工作專班對科層制優(yōu)化方案的功能和作用機(jī)制，對工作專班的研究前景進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：工作專班；注意力分配；科層制；中國式現(xiàn)代化

中圖分類號：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2024）01-0013-010

現(xiàn)代化進(jìn)程中目標(biāo)和價(jià)值的多元化加劇了公共部門之間的協(xié)調(diào)困境，導(dǎo)致部門各自為政、職責(zé)劃分不清、推諉扯皮、本位主義等問題。①為避免不同部門之間貫徹政策內(nèi)涵、理解政策意圖的沖突與偏差，應(yīng)當(dāng)利用結(jié)構(gòu)約束調(diào)節(jié)部門間自主性，增加部門間依賴性，為達(dá)成決策共識創(chuàng)造出新的組織條件。黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》是新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，探索中國式現(xiàn)代化的重要舉措。這輪改革目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，從而破除與實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不完全適應(yīng)的體制機(jī)制，優(yōu)化科層結(jié)構(gòu)，加快實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。事實(shí)上，除了頂層設(shè)計(jì)以外，各地也都在積極探索更具有活力和靈活高效的治理機(jī)制，這其中工作專班以組織產(chǎn)生便捷、運(yùn)作方式簡便、政策執(zhí)行高效等優(yōu)點(diǎn)唐亞林、嵇江夏：《工作專班制：一種基于事務(wù)解決導(dǎo)向與反科層制邏輯的新型治理機(jī)制》，《理論學(xué)刊》，2023年第4期。得到了廣泛使用，取得了良好的治理效果，形成了中國情境下獨(dú)具特色的治理機(jī)制。因此，有必要系統(tǒng)總結(jié)工作專班的運(yùn)行邏輯，系統(tǒng)總結(jié)其治理效果和理論意義，講好與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的公共管理視角的中國故事。（①王禮鑫：《公共政策的知識基礎(chǔ)與決策權(quán)配置》，《中國行政管理》，2018年第4期。）

一、工作專班的定義、歷史發(fā)展和主要類型

如前所述，工作專班是我國政府為適應(yīng)新時(shí)代社會治理需求而創(chuàng)設(shè)的新組織形式，有助于高效完成重大、特殊、緊迫的臨時(shí)性專項(xiàng)治理任務(wù)，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要探索，劉柯、謝新水：《工作專班：應(yīng)對臨時(shí)性任務(wù)的政府組織形式創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2023年第4期。是一種“類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”張文君：《優(yōu)化工作專班機(jī)制的對策建議》，《國家治理》，2023年第6期。。因此，我們認(rèn)為工作專班是一種以完成專項(xiàng)治理任務(wù)為導(dǎo)向，利用本地科層體系的現(xiàn)有資源，從不同單位抽調(diào)人員，通過促進(jìn)組織協(xié)同運(yùn)作進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的臨時(shí)性組織。

最早見諸于公開報(bào)道的是2018年浙江省開化縣成立的基層社會治理等23個(gè)工作專班。2020年起，為應(yīng)對疫情這一突發(fā)事件并推動經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)，工作專班多用于“疫情防控”“穩(wěn)投資”等工作。此外，這期間各地為配合國家大政方針的落實(shí)，紛紛設(shè)立“政法隊(duì)伍教育整頓工作專班”和“安全生產(chǎn)三年專項(xiàng)整治行動計(jì)劃工作專班”等，使得工作專班的數(shù)量大幅上升。2022年末至今，工作專班的設(shè)立更加豐富和具體，更多地涉及到黨和政府的常態(tài)化工作，如四川省紀(jì)委、監(jiān)察委員會設(shè)立的三個(gè)工作專班分別用于“加強(qiáng)縣鄉(xiāng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件質(zhì)效、加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)”。《“三個(gè)工作專班”強(qiáng)基固本提質(zhì)效——守正創(chuàng)新推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展系列報(bào)道之四》，《四川日報(bào)》，2023年1月16日第1版.又如晉城市成立的“大唐晉城風(fēng)光火熱儲一體化綜合能源電力外送基地工作專班”。參見晉城市人民政府：《關(guān)于成立大唐晉城風(fēng)光火熱儲一體化綜合能源電力外送基地工作專班的通知》（晉市政函辦〔2023〕22號），2023年10月13日。總體來說，工作專班因應(yīng)對突發(fā)性事件而大量設(shè)置，又由于能夠處理常態(tài)化工作任務(wù)而穩(wěn)定存在。

工作專班一般都具有周期性會商、現(xiàn)場辦公與處置、信息縱向傳遞和橫向溝通、督導(dǎo)檢查等機(jī)制。劉鵬、劉志鵬：《工作專班：新型議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程與生成邏輯》，《中國行政管理》，2022年第5期。通過整理目前收集到的公開資料，本文基于對工作專班歷史發(fā)展的情況總結(jié)，根據(jù)設(shè)立目的和運(yùn)行機(jī)制將工作專班分為四類：即設(shè)立目的是為應(yīng)對突發(fā)事件還是常態(tài)工作；運(yùn)行機(jī)制是否是實(shí)體化運(yùn)作（見表1）。需要說明的是，突發(fā)事件既包括突發(fā)的公共安全事件，也包括上級新發(fā)起的帶有“運(yùn)動式治理”色彩的工作任務(wù)。常態(tài)工作則是指執(zhí)行政府職能相關(guān)的日常工作，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資等。運(yùn)行機(jī)制實(shí)體化則主要通過該工作專班是否下設(shè)具體工作組來衡量，或者以該工作專班成立時(shí)的通知中是否出現(xiàn)“實(shí)體化運(yùn)作”“集中辦公”等的要求為標(biāo)準(zhǔn)。

1.強(qiáng)力處置型專班。該類型工作專班主要用于應(yīng)對突發(fā)事件，同時(shí)實(shí)體化開展運(yùn)作。應(yīng)對突發(fā)事件和響應(yīng)上級發(fā)起的“治理運(yùn)動”中，需要迅速成立執(zhí)行和應(yīng)對組織，強(qiáng)化政策的執(zhí)行，明確工作部門的責(zé)任，確保各司其職。這一類型的工作專班還下設(shè)各工作組。在處理具體事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，將事件應(yīng)對再根據(jù)階段、區(qū)域或者具體內(nèi)容等進(jìn)一步劃分成各工作組。如福建省仙游縣楓亭鎮(zhèn)進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称贩揽毓ぷ鲗０嘤窒略O(shè)追查控制和綜合小組、防疫工作小組、倉儲管控小組、交通管控組等，爭取在較短時(shí)間內(nèi)完成對突發(fā)事件的處理。參見仙游縣人民政府：《關(guān)于印發(fā)lt;進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称芬咔榉揽毓ぷ鲗０喙ぷ鞣桨竒t;的通知》（仙楓政〔2020〕265號），2020年12月18日。

2.任務(wù)攻堅(jiān)型專班。該類型工作專班雖然同樣實(shí)體化開展運(yùn)作，但是其針對的則是常態(tài)化的政府工作，其特征是在有限時(shí)間內(nèi)攻堅(jiān)克難，完成特定日常工作，并且有明確的目標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)。這些工作是政府日常履行職能的體現(xiàn)，通過工作專班提高各級政府對相關(guān)工作的注意力，集中辦公，集中資源，促進(jìn)政策的執(zhí)行和職能的履行。如黑龍江伊春市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)工作專班，要求在兩個(gè)月內(nèi)提升在線服務(wù)成效度、在線辦理成熟度、服務(wù)方式完備度、服務(wù)事項(xiàng)覆蓋度和辦事指南準(zhǔn)確度。參見伊春日報(bào)：《組建工作專班 提升網(wǎng)服實(shí)效》，2020年11月24日，https：//yichun.dbw.cn/system/2020/11/24/058545398.shtml。

3.協(xié)調(diào)表態(tài)型專班。該類型工作專班主要出現(xiàn)在應(yīng)對上級發(fā)起的相關(guān)“治理運(yùn)動”中或重大事件中，但無法進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作，其主要承擔(dān)信息協(xié)調(diào)和機(jī)構(gòu)聯(lián)系的職能。即通過成立工作專班主要向上級表態(tài)自己對交辦工作的重視，但是專班卻只履行議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的最基本職能——協(xié)調(diào)。如有受訪對象稱：“我主要就是擔(dān)任住建局的聯(lián)絡(luò)員，通俗點(diǎn)就是個(gè)傳聲筒，帶著耳朵來，讓干什么干什么。”訪談資料：20210912FZX（訪談編碼規(guī)則：時(shí)間+部門+人物）。此外，該類專班還主要負(fù)責(zé)“研究”和“督導(dǎo)”各類事項(xiàng)。如安徽省蚌埠市從市政府辦公室、市民政局等7家單位抽調(diào)了11名業(yè)務(wù)骨干組成2021年旁聽市“兩會”工作專班，針對人大代表對本部門工作的議案進(jìn)行及時(shí)回復(fù)和交辦，主要起到溝通協(xié)調(diào)作用。參見蚌埠日報(bào)：《今年“兩會”期間，市政府創(chuàng)新工作方式，首次派出工作專班深入聽取人大代表意見建議——專班跨部門 建議立即辦》，2021年1月20日，http：//www.bengbu.gov.cn/ywdt/bbxw/47548091.html。

4.彌補(bǔ)空白型專班。該類型工作專班也不能進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作，主要出現(xiàn)在政府日常工作的領(lǐng)域，包括一些國家戰(zhàn)略涉及的職能領(lǐng)域，其特征主要以貫徹落實(shí)傳達(dá)上級精神和政府內(nèi)部改造為主。一些政府日常工作通過既有科層制確實(shí)可以推動，但是其政策執(zhí)行存在深層次的體制機(jī)制問題，政策執(zhí)行績效也不能在短時(shí)間內(nèi)快速提升。但為彌補(bǔ)相關(guān)工作領(lǐng)域的空白，工作專班便象征性存在。如江蘇省常州市成立城鄉(xiāng)融合發(fā)展專班，雖然提出了專班的主要目標(biāo)，但也主要在重復(fù)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)宣示，具體如何開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作則沒有明確要求。參見常州日報(bào)：《常州召開城鄉(xiāng)融合發(fā)展專班會議動員布置年度工作》，2020年3月27日，http：//jsnews.jschina.com.cn/cz/a/202003 /t20200327_ 2516547.shtml。

二、工作專班的比較分析、運(yùn)行邏輯與主要的爭論

（一）比較分析與運(yùn)行邏輯

為適應(yīng)環(huán)境的急速變化和突發(fā)事件，必須變革組織以建立一個(gè)“更有適應(yīng)性的反應(yīng)系統(tǒng)”弗里蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.羅森茨韋克：《組織與管理——系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》，李柱流等譯，中國社會科學(xué)出版社1985年版，第161頁。，但環(huán)境快速而復(fù)雜的變化使得組織變革存在很大的困難。因此，加強(qiáng)組織之間的協(xié)調(diào)則成為較為方便的選擇。在西方，在協(xié)同治理理念的指導(dǎo)下，各項(xiàng)協(xié)調(diào)實(shí)踐出現(xiàn)：政府組織內(nèi)部流程方面，無縫隙政府、政府流程再造和“No Wrong Door”運(yùn)動悄然興起，旨在實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)功能的整合來滿足公民需求Donald F. Kettl， “Managing Boundaries in American Administration：The Collaboration Imperative”， Public Administration Review， Vol.66，no.s1（2006），pp.10-19.。政府權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，建立了跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同機(jī)制，設(shè)立“超級部”。Perri 6 et" al.， Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，New York：Palgrave，2002，p.29.政府程序技術(shù)方面，通過合同契約開展行政協(xié)調(diào)Thurid Hustedt and Jan Tiessen， Central Government Coordination in Denmark， Germany， and Sweden—An Institutional Policy Perspective， Potsdam： Universitatsverlag Press，2006，pp.9-19.，并培養(yǎng)具有協(xié)調(diào)技能的高級公務(wù)員。Guy B. Peters，The Search for Coordination and Coherence in Public Policy： Return to the Center？ Berlin： Frei University Press，2005，p.7.但這些實(shí)踐是基于西方權(quán)力分立的政治體制所形成的，過于強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的主觀能動性和自主性，不符合我國議行合一的制度安排，特別是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)與單一制集權(quán)安排的制度底色。

工作專班的設(shè)立已經(jīng)比較普遍，遍及政府常態(tài)化工作和突發(fā)應(yīng)急工作等各個(gè)職能領(lǐng)域，其運(yùn)行離不開對上級政府和本級政府正面注意力的生成、聚焦和穩(wěn)定。

1.彌補(bǔ)正式制度，加快注意力生成

為了進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，改善政務(wù)大廳程序依然復(fù)雜，審批時(shí)間較長、服務(wù)功能不全、人事變動頻繁等問題，處理具體“疑難雜癥”的相關(guān)工作專班成立。如海南省優(yōu)化營商環(huán)境工作專班就是為了進(jìn)一步加快行政審批速度，在現(xiàn)有的政務(wù)服務(wù)大廳這一正式制度的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)更多的政府部門，突破現(xiàn)有行政審批的框架和限制，做到“一事一議”，在較短時(shí)間內(nèi)完成審批流程，成為正式制度的有益補(bǔ)充。參見海南省人民政府：《海南省優(yōu)化營商環(huán)境工作專班關(guān)于印發(fā)〈2021年海南省提升營商環(huán)境重要量化指標(biāo)便利度實(shí)施方案〉的通知》（瓊營商〔2021〕2號），2021年6月15日。通過處理具體的事情，工作專班使得各個(gè)相關(guān)部門加快產(chǎn)生了對該事項(xiàng)的注意力，進(jìn)而推動治理任務(wù)的完成。

2.強(qiáng)化議行協(xié)調(diào)，促使注意力聚焦

工作專班相較于領(lǐng)導(dǎo)小組可以通過吸引不同類型公共部門聚焦于特定治理事務(wù)的注意力，從而有效提高議行協(xié)調(diào)的效率。“專班是針對于具體事的，小而精。領(lǐng)導(dǎo)小組更多的是應(yīng)付檢查的，大而空。有了這個(gè)專班我們就得關(guān)注這件事，就得做好。”訪談資料：20210822BRS。領(lǐng)導(dǎo)小組雖然有助于提高跨部門協(xié)調(diào)的效率，但是其協(xié)調(diào)的部門依然是在原有的分工體系中，且2013年之后設(shè)立程序復(fù)雜，審批要求較高，需要構(gòu)成人員必須為正式編制人員。工作專班則十分靈活，可吸納輔警等非編制人員和事業(yè)單位人員等進(jìn)入。實(shí)踐中，工作專班還打破了原有分工，特別是可以跨行政、立法等公共部門系統(tǒng)，形成更加有效和針對性的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。如一些招商引資專班還吸納人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員加入。

3.分解行政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)注意力穩(wěn)定

作為一級政府，在實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的同時(shí)也需要考慮對應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大小，如果本級政府的組成單位把過多的注意力放在對責(zé)任的承擔(dān)上，不可避免地會降低政策執(zhí)行的效率，因此只有通過分解可能面臨的行政責(zé)任，穩(wěn)定本級政府對治理事務(wù)的正向注意力，才有助于提高部門間合作的可能性。和領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)“機(jī)構(gòu)”相比，工作專班實(shí)現(xiàn)了“定人定崗定責(zé)”，協(xié)調(diào)的是具體的“人”。所有的工作專班在成立的時(shí)候都明確到組成的具體人員，有的則稱作“聯(lián)系人”，這樣使得協(xié)調(diào)工作可以找到具體部門的對接人，明確責(zé)任。這點(diǎn)體現(xiàn)在專班成立的文件通知中強(qiáng)調(diào)“層層壓實(shí)責(zé)任”“明確專責(zé)”等。而在運(yùn)行機(jī)制中也有對工作進(jìn)度較慢的個(gè)人及其派出單位進(jìn)行監(jiān)督和約談，確保責(zé)任到人。此外，工作專班的存在也有助于分解上級的責(zé)任。如陜西省安康市穩(wěn)就業(yè)工作專班，雖然由市長擔(dān)任組長，但同時(shí)在文件中任命了“責(zé)任副組長”，由常務(wù)副市長擔(dān)任。參見安康市人民政府：《安康市人民政府關(guān)于成立穩(wěn)就業(yè)工作專班的通知》（安政函〔2020〕19號），2020年3月22日。

（二）主要的爭論

1.領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班的關(guān)系爭論：替代品還是創(chuàng)新品？

在我國，具有代表性的協(xié)調(diào)機(jī)制便是領(lǐng)導(dǎo)小組等為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。“領(lǐng)導(dǎo)小組”是中國政治生活中一個(gè)獨(dú)特的現(xiàn)象，是開展政府組織協(xié)調(diào)最為常見的措施。在我國政府決策實(shí)施的過程中，通常需要傳達(dá)、試點(diǎn)、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)七個(gè)工作環(huán)節(jié)。而傳達(dá)、組織、指揮、協(xié)調(diào)這幾個(gè)政策過程都涉及部門間關(guān)系，都需要跨部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津人民出版社2008年版，第180頁。在“傳達(dá)”和“組織”環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)小組一般由一位黨和政府的正、副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，相關(guān)業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員，在主要負(fù)責(zé)部門設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。它是廣泛存在于中國各級黨政機(jī)關(guān)、以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名義長期存在的一種特殊政治組織模式，Alice Miller，“The CCP Central Committee’s Leading Small Groups”， China Leadership Monitor，no.26（2008），pp.1-21.起到在各決策主體之間的協(xié)調(diào)和促進(jìn)政策執(zhí)行的作用。周望：《中國“小組”政治模式解析》，《云南社會科學(xué)》，2010年第3期。 領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)質(zhì)上代表著一種黨行使政治權(quán)力的范圍，更加強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成了“小組政治”，是中國政治運(yùn)行的普遍形式和重要節(jié)點(diǎn)，是中國黨政關(guān)系核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一。吳曉林：《“小組政治”研究：內(nèi)涵、功能與研究展望》，《求實(shí)》，2009年第3期。

工作專班的運(yùn)行平衡了上級精簡領(lǐng)導(dǎo)小組的要求和基層實(shí)際工作的需求，有效規(guī)避了上級對領(lǐng)導(dǎo)小組的負(fù)面注意力。作為最為常見的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組曾一度遍及黨和政府的各個(gè)工作領(lǐng)域。為提高辦事協(xié)調(diào)效率，中央高層決定對領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行精簡，并要求各地對新設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行更為嚴(yán)格的審批。如2013年全國一次性減少13萬余個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，參見新華社：《全國一次性減少13萬余個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)》，2014年10月22日，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/22/content_2769045.htm.2014-10-22。這一精簡確實(shí)有利于政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，拔除“文山會海”的根源，給基層松綁減負(fù)。但在響應(yīng)國家要求、規(guī)避上級負(fù)面注意力的同時(shí)也需要解決本地的實(shí)際需求。伴隨著治理問題的愈加復(fù)雜，跨部門之間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍有很強(qiáng)的客觀需求。通過實(shí)證材料分析發(fā)現(xiàn)，除了工作專班下設(shè)作為領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)以外，更多的情況是本領(lǐng)域并未設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，由工作專班作為領(lǐng)導(dǎo)小組的替代品而出現(xiàn)。

但工作專班和領(lǐng)導(dǎo)小組并非完全的等價(jià)替代關(guān)系，除了領(lǐng)導(dǎo)小組外，我國存在著大量的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還有工作組、指揮部，包括正式科層制內(nèi)部的部門——辦公室。他們和工作專班有著明顯的區(qū)別。

領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是決策，針對臨時(shí)性或者常態(tài)化的工作任務(wù)做出重大決定，如中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。領(lǐng)導(dǎo)小組的組成結(jié)構(gòu)一般包括領(lǐng)導(dǎo)成員、組成部門、辦事機(jī)構(gòu)這3個(gè)部分。領(lǐng)導(dǎo)小組一般進(jìn)行集體決策，因此承擔(dān)集體責(zé)任。

辦公室或工作組。辦公室的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)和執(zhí)行，是各級黨委政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，幾乎所有的一級公共組織都會設(shè)有辦公室負(fù)責(zé)各個(gè)職能部門之間的協(xié)調(diào)和信息溝通。作為科層制內(nèi)部的具有協(xié)調(diào)職能的正式部門，其遵循科層制的責(zé)任原則，即通過一系列的規(guī)章制度規(guī)避個(gè)人責(zé)任，因此其承擔(dān)集體責(zé)任。與此類似的還有工作組（隊(duì)），作為一級公共組織針對特定工作任務(wù)的派出組織，其主要職責(zé)也是促進(jìn)上級政策的執(zhí)行。

指揮部。指揮部往往出現(xiàn)于“急、難、險(xiǎn)、重”工作任務(wù)之中，主要的職責(zé)是決策。由于需要處理的事務(wù)性質(zhì)，需要決策者快速做出決斷，因此指揮部的權(quán)力集中于上而決策的責(zé)任則自然集中于個(gè)人，如指揮長。訪談資料：20210822BRS。

工作專班。根據(jù)前述工作專班的基本運(yùn)行機(jī)制可知，工作專班的主要職責(zé)是執(zhí)行，針對某項(xiàng)具體工作而設(shè)立，責(zé)任到人，專職負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)和推動工作執(zhí)行。可以將與該項(xiàng)工作相關(guān)的各類人員都囊括進(jìn)來，將責(zé)任壓實(shí)到個(gè)人（見表2）。

從上表中，我們發(fā)現(xiàn)了工作專班的兩個(gè)區(qū)別于其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的最主要特征：一是促進(jìn)具體工作的執(zhí)行；二是將責(zé)任分解到個(gè)人。不可否認(rèn)的是，以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改善了科層制固有的弊端，但是，過多的領(lǐng)導(dǎo)小組也導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和官員注意力難以集中，出現(xiàn)治理疲勞等弊端，劉軍強(qiáng)、鄧延會：《非常規(guī)任務(wù)、官員注意力與中國地方議事協(xié)調(diào)小組治理機(jī)制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治學(xué)研究》，2015年第4期。而為了促進(jìn)合作開展傷筋動骨式的機(jī)構(gòu)改革更不可能成為政府的常態(tài)選擇。Frederick E. Emrty and E. L. Trist，“The Causal Texture of Organizational Environments”， Human Relations，vol.18，no.1（1965），pp. 21-31.因此，為了持續(xù)優(yōu)化組織之間的協(xié)同合作，采用常態(tài)化和便捷化的部門合作機(jī)制，工作專班便設(shè)立了。

2.工作專班的效果是利大于弊還是弊大于利？

現(xiàn)代化導(dǎo)致的組織系統(tǒng)外部環(huán)境不確定性增強(qiáng)，而組織必須對此作出反應(yīng)，率先發(fā)展出特定的信息檢索和處理功能來降低或消除這種不確定性。Robert B. Duncan，“Characteristics of Organizational Environments and Perceived Environmental Uncertainty”，Administrative Science Quarterly，vol.17，no.3（1972），pp. 313-327.而檢索和處理的過程就是注意力分配的過程。即組織不是被動無差別地接受環(huán)境信息輸入，而是通過主動識別與篩選，讓某些環(huán)境信息比另外一些環(huán)境信息更優(yōu)先、更大程度地得到組織的關(guān)注赫伯特·A.西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機(jī)械工業(yè)出版社2013年版，第98頁.。因此，注意力分配便是組織應(yīng)對外部環(huán)境變化最直接也是最常態(tài)化和便捷的手段， 注意力作為公共組織運(yùn)行一項(xiàng)稀缺資源成為了當(dāng)下影響跨部門合作的關(guān)鍵因素。信息收集、加工部門的設(shè)置和它們在決策過程中的參與方式以及時(shí)間性，都可以影響決策者的注意力進(jìn)而影響決策過程和結(jié)果。周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)出版社2003年版，第169頁。由于工作專班涉及領(lǐng)域的廣泛性，用政策評價(jià)指標(biāo)評估工作專班的政策執(zhí)行效果難以操作。因此，注意力轉(zhuǎn)換為深化對工作專班的認(rèn)識提供了新的視角，從而增進(jìn)對工作專班這一機(jī)制在中國式科層制建設(shè)中有效性的認(rèn)識。

正如前文分析運(yùn)行邏輯部分所示，我們通過實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，工作專班設(shè)立能夠彌補(bǔ)正式制度，加快注意力生成，同時(shí)強(qiáng)化議行協(xié)調(diào)，促使注意力聚焦，并有助于分解行政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)注意力穩(wěn)定。此外，工作專班設(shè)立在客觀上還達(dá)到了精簡領(lǐng)導(dǎo)小組，規(guī)避負(fù)面注意力的效果。在精簡領(lǐng)導(dǎo)小組的要求和壓力下，各級政府需要在實(shí)現(xiàn)本地治理目標(biāo)和完成國家“減負(fù)”任務(wù)中尋找平衡，防止治理任務(wù)復(fù)雜導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組的“死灰復(fù)燃”，減少上級政府對本地政府的負(fù)面注意力，有助于提升治理自主性。

與此同時(shí)，工作專班也存在一定的負(fù)面效果和弊端：一是設(shè)立的隨意性較大，分散了執(zhí)行注意力。工作專班的設(shè)立缺乏必要的法律與政策依據(jù)，有些專班是正式發(fā)文設(shè)立的，也有通過會議紀(jì)要形成設(shè)立的，甚至有口頭成立的。紛繁復(fù)雜的專班不但沒有促使基層生成對特殊事務(wù)的注意力，反而加重了基層負(fù)擔(dān)，分散了注意力。“工作專班就好像是實(shí)體的微信群，我本來就很多事情了，又不斷被加到各種新的‘群’里，最后還是疲于應(yīng)付，啥也推不動”。訪談資料：20231201ZOJ。二是運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性不強(qiáng)，存在注意力失焦。工作專班的運(yùn)行目標(biāo)是通過相關(guān)人員的集聚，強(qiáng)化議行協(xié)調(diào)，但在實(shí)際運(yùn)行中，由于工作專班的設(shè)立數(shù)量大幅增加，部分工作專班人員難以完全到位，加之抽調(diào)人員和原單位的關(guān)系沒有明確界定，出現(xiàn)了“排異”和“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，相關(guān)事項(xiàng)的議行協(xié)調(diào)并未落實(shí)，各被抽調(diào)單位的注意力并未有效聚焦到需要議行協(xié)調(diào)的治理任務(wù)上。三是配套管理制度缺乏，導(dǎo)致注意力難以穩(wěn)定。目前缺乏工作專班財(cái)政經(jīng)費(fèi)、物資采購等配套管理辦法，存在財(cái)政經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)和違規(guī)購買辦公用品的風(fēng)險(xiǎn)隱患，這給參與工作專班的抽調(diào)人員增添了業(yè)務(wù)工作以外的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，影響了參與人員對工作專班主責(zé)業(yè)務(wù)工作的注意力穩(wěn)定。

基于上述的效果評估，形成了對工作專班實(shí)踐和推廣的不同聲音。但結(jié)合工作專班的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，在工作專班的運(yùn)行初期，工作專班通過抽調(diào)人員促使各單位生成、聚焦、穩(wěn)定對相關(guān)治理任務(wù)的注意力的效果是積極正面的；但隨著工作專班的普及化，越來越多的抽調(diào)任務(wù)反而使各單位分散了注意力，也沒能有效分配和穩(wěn)定注意力，其效果變得較為負(fù)面，似乎又陷入了之前議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)僵化協(xié)調(diào)無力的困境。

三、理論探討：工作專班是一種“反科層制”治理實(shí)踐嗎？

（一）科層制的弊端

韋伯式科層制因其以分部-分層、集權(quán)-統(tǒng)一、指揮-服從等為特征，能夠帶來現(xiàn)代社會所需的高效率，是與現(xiàn)代社會特征相匹配的組織形態(tài)最佳的組織形式。Max Weber and Gesammelte Politische Schriften， In Legitimitt und Legalitt in Max Webers Herrschaftssoziologie， edited by Johannes Winckelmann. Tübingen：J. C. B. Mohr （Paul Siebeck），1972，pp.321-323.但是正因?yàn)楝F(xiàn)代化的深入發(fā)展，政府治理的外部環(huán)境發(fā)生了劇烈變化，動蕩不安和問題的相互連通是大多數(shù)公共組織環(huán)境的共同特點(diǎn)。海爾·瑞尼：《理解和管理公共組織》，王蘇禺、達(dá)飛譯，清華大學(xué)出版社2002年版，第90頁。具有不確定性、非經(jīng)常性、跨部門性、任務(wù)繁復(fù)性的治理任務(wù)持續(xù)增加，韋伯式的科層制不可避免地存在一定的不完備性和治理困境。

一方面，有限理性限制了組織設(shè)計(jì)的藍(lán)圖。韋伯式科層制再具有效率，也是人為設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，但人們不可能預(yù)見到所有問題并相應(yīng)提出處理辦法，更無法對身后的世界做出完美的預(yù)測，Herbert A. Simon，Administrative Behavior： A Study of Decision-making Processes in Administrative Organization，New York：The Free Press;London ： Collier-Macmillan Publishers，1965.因此韋伯式科層制組織設(shè)計(jì)者的認(rèn)識是有局限性的，也自然無法應(yīng)對當(dāng)前的治理任務(wù)。另一方面，過于強(qiáng)調(diào)規(guī)則令組織難以適應(yīng)社會變革要求。一旦突發(fā)事件發(fā)生，必然會沖擊正常循規(guī)蹈矩運(yùn)作的科層制，而習(xí)慣于墨守成規(guī)的行政人員便會反應(yīng)遲鈍，展現(xiàn)出“訓(xùn)練有素的無能”。羅伯特·默頓：《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心譯，譯林出版社2006年版，第349頁。這種刻板會導(dǎo)致組織無力響應(yīng)外界發(fā)生的變化和組織的成長，無力滿足完成基本任務(wù)的需求。彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，馬戎、時(shí)憲明、邱澤奇譯，學(xué)林出版社2001年版，第139頁。西方的新公共管理運(yùn)動旨在通過分權(quán)和非層級化以解決這些問題，Michael McGuire，“Collaborative Public Management：Assessing What We Know and How We Know It”， Public Administration Review，vol.66，no.SI（2006），pp.33-42.但卻帶來了機(jī)構(gòu)裂化和服務(wù)碎片化，加劇了科層制的低效率問題。R. A. W. Rhodes， “The New Governance：Governing without Government” ，Political Studies，vol.44，no.4（1996），pp.625-667.因此，對于科層制的反思開始出現(xiàn)，中西方都希望找到對科層制優(yōu)化的理論方向，扁平化組織和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等成為一時(shí)的熱點(diǎn)。

（二）工作專班和科層制的優(yōu)化

如前所述，工作專班的主要目的在于超越傳統(tǒng)科層制的局限，為優(yōu)先性、緊迫性和綜合性較強(qiáng)的治理決策任務(wù)提供一個(gè)制度化的協(xié)同平臺，有學(xué)者將這一實(shí)踐總結(jié)為“反科層制治理”。所謂的“反科層制治理”，就是一種不同于、甚至對立于科層制治理的治理機(jī)制，它往往以科層制組織及其資源為基礎(chǔ)和依托，“但是這些治理機(jī)制表現(xiàn)出非常規(guī)化、非正式化、非制度化的反科層治理色彩”，李有學(xué)：《反科層治理： 機(jī)制、效用及其演變》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2014年第1期。而良性違憲、信訪制度和運(yùn)動式治理為代表的治理工具，能夠有效緩解決策一統(tǒng)性與治理有效性、信息反饋與信息控制、常規(guī)運(yùn)行與緊急動員間的矛盾和張力，被歸納為“反科層制治理”。丁軼：《反科層制治理： 國家治理的中國經(jīng)驗(yàn)》，《學(xué)術(shù)界》，2016年第11期。

但是，不能把所有針對科層制弊端的優(yōu)化實(shí)踐都認(rèn)為是“反科層制治理”。工作專班雖然是對科層制缺陷的優(yōu)化，但其依然遵循科層制的基本原理，即工作專班的設(shè)立是和權(quán)威的分配緊密相關(guān)的，人們對權(quán)威的服從是基于依法建立的等級體系，是對組織規(guī)則的服從。丁煌：《西方行政學(xué)說史》，武漢大學(xué)出版社2004年版，第75頁。工作專班的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)符合在科層制組織中，等級、權(quán)力和責(zé)任具有一致性的要求，明確命令指揮的關(guān)系，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對上級任務(wù)發(fā)布主體負(fù)責(zé)。Max Weber，Wirtschaft und Gesellschaft： Grundriss der verstehenden Soziologie，Tübingen： J. C. B. Mohr （Paul Siebeck），1980，pp.124-130.工作專班的運(yùn)行是基于正式規(guī)則和非人格化的，強(qiáng)調(diào)分工和組織成員的專業(yè)性，明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以規(guī)章制度的形式嚴(yán)格固定這種分工，即將組織中的全部工作逐步分解，直至分解到每個(gè)職位所應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)。開展各類專業(yè)培訓(xùn)，吸收專業(yè)技術(shù)人員參與組織事務(wù)和治理任務(wù)。Fritz Ringer and Max Weber， An Intellectual Biography，Chicago： University of Chicago Press，2004，pp.182-184.因此，工作專班絕不是要代替科層制，而是在新時(shí)代新實(shí)踐下對科層制的優(yōu)化調(diào)整，其通過嵌入科層組織推動非常規(guī)的任務(wù)落實(shí)。李娉、楊宏山：《工作專班如何落實(shí)非常規(guī)任務(wù)？——重構(gòu)科層制治理的一個(gè)分析框架》，《政治學(xué)研究》，2023年第4期。

四、結(jié)論與研究展望

工作專班的主要目的在于超越傳統(tǒng)科層制的局限，為優(yōu)先性、緊迫性和綜合性較強(qiáng)的治理決策任務(wù)提供一個(gè)制度化的協(xié)同平臺。面對工作專班存在的爭論，應(yīng)當(dāng)首先從規(guī)范工作專班實(shí)踐運(yùn)行入手。一是建立健全工作專班的設(shè)立依據(jù)和撤銷條件，明確其設(shè)立的條件和基本程序，規(guī)定原則上的規(guī)則規(guī)范，本著“事畢人歸”的原則制定工作專班的撤銷流程，防止工作專班的“泛濫”和“異化”；二是出臺工作專班運(yùn)行的實(shí)施細(xì)則，區(qū)分日常治理任務(wù)和重大緊急任務(wù)工作專班的運(yùn)行方式，堅(jiān)持以任務(wù)為中心，列出工作專班的負(fù)面清單，將其成員表現(xiàn)和工作專班績效納入地方黨委和政府考核體系，對不同類型的抽調(diào)人員分別考核其表現(xiàn)；三是提升工作專班管理的制度化，壓縮財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用、政府采購等領(lǐng)域的模糊地帶，規(guī)范工作專班辦公用地、用品的使用，通過制度讓抽調(diào)人員在工作專班中專心業(yè)務(wù)工作。

本研究嘗試梳理了目前存在于理論和實(shí)務(wù)界針對工作專班的爭論，明晰了工作專班和其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的差別，從注意力這一長期被忽略的要素角度評估了工作專班對行政體系的影響，辨析了工作專班實(shí)踐對科層制理論的中國貢獻(xiàn)，從更加積極的角度來探究工作專班這一出現(xiàn)在我國治理實(shí)踐中的新型治理工具的運(yùn)行邏輯，以解決韋伯式科層制難以適應(yīng)規(guī)模巨大的國家和中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中治理復(fù)雜任務(wù)所帶來的弊端，從而豐富對中國公共管理的認(rèn)識。

（責(zé)任編輯：王承禹）

收稿日期：2023-12-15

作者簡介：劉鵬，哲學(xué)博士，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；劉志鵬，哲學(xué)博士，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“中國風(fēng)險(xiǎn)治理體系及能力建設(shè)：歷史演進(jìn)、實(shí)證分析與理論闡釋”（編號：22XNL005）。