責任共擔和認知同構：信訪社會工作的作用機理探索

摘要：信訪中的供需異位困境折射出公共服務的有限供給和民眾多元需求之間的矛盾，根源于公共部門追求秩序和民眾爭取權益兩者之間的張力。然而，現有主流化解思路側重于改善供給側或需求側，著力于改變民眾的信訪行為，不僅無法化解供需兩側之間的張力，反而使社工機構陷入專業化困境。田野調查顯示，社工機構的功能需要被定位于供需兩側之間的張力上，發揮責任共擔和認知同構的雙重作用，找到信訪部門和民眾兩者的契合點，才能從根本上緩和供需兩側的張力，化解信訪困境。本文力圖闡釋社會組織化解公共服務供給和需求之間矛盾的可行性及作用機理，為探索利用各類社會資源助力健全共建共治共享的社會治理制度、提升社會治理效能提供參考。

關鍵詞：信訪社會工作；社會治理；公共服務供給；責任共擔；認知同構

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）01-0126-015

一、問題起源

如何提高社會治理效能以滿足民眾日益增長的多元需求，是國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要議題，也是公共管理的經典議題。其中，作為供給側的信訪部門面對人民日益增長的情緒表達、權益保障和糾紛化解需求時，出現了服務供給和民眾需求之間的異位困境難題。對此，現有研究主要從政治建設和治理技術層面來回應。政治建設層面包括信訪制度的功能定位應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》，2004年第3期；童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，《現代法學》，2011年第1期。、機構設置于建嶸：《中國信訪制度批判》，《中國改革》，2005年第2期。、權責劃分鄒東升：《信訪屬地管理偏誤下基層政府的困惑與解惑——自利與避責的分析框架》，《行政論壇》，2020年第6期。、思想文化周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇》，《暨南學報》（哲學社會科學版），2006年第1期。，與司法關系楊小軍：《信訪法制化改革與完善研究》，《中國法學》，2013年第5期。等分析，這類學者試圖通過國家政治體制改革化解信訪困境，體現出較為宏大、長遠的政治圖景。近年來，隨著治理話語的興起和數字化等新技術的應用，學界開始從治理技術層面，著眼于現行的信訪制度實踐，從流程設計卜令全、王凱：《“一網四通六保障”信訪矛盾糾紛預防化解機制創新實踐研究——對北京市石景山區“石時解紛”信訪工作平臺的研究思考》，《中國行政管理》，2023年第3期。、技術賦能李強彬、支廣東：《向“技術”借勢：數字技術驅動信訪協同治理何以實現？——以M市“數智信訪平臺”為例》，《行政論壇》，2023年第4期。、能力認知袁迎春：《共識與分歧：矛盾沖突化解方式的干群認知及其比較——基于X省的調查》，《治理研究》，2018年第2期。等方面提出化解舉措。黨的二十大報告關于健全共建共治共享的社會治理制度的相關論述，體現了從治理技術層面動員多元主體的專業能力、社會資本、管理經驗等提高制度成效的方向。因此，從治理技術層面探索信訪供需異位困境是可行且符合時代需求的路徑。

在治理技術層面，擴大信訪供給和引流信訪需求是解決供需異位困境的兩種主要思路。擴大信訪供給的方式包括提高信訪部門地位，出臺《信訪法》以增強信訪部門的職權，從而提高其資源整合和服務供給能力。這一說法遭到了質疑：從國家長遠治理和法治建設角度看，此思路扭曲了信訪作為輔助政制的憲法地位，增強其權力有可能危害核心政制的權力配置格局童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，《現代法學》，2011年第1期。；從實際運作角度看，擴權可能提高民眾對信訪部門的期待，誘發需求而加重供給負荷張紅、李棟：《中國信訪制度：困境與改革》，《華中科技大學學報》（社會科學版），2012年第6期。，也可能誘發因權力過大而出現人治凌駕法治的傾向周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇》，《暨南學報》（哲學社會科學版），2006年第1期。。基于此，部分學者提出“限權賦能”，即在限制行政權力失范的基礎上，通過建設標準化流程等方式增強信訪部門聯動事權部門的合法性，并提高信訪部門的應對能力劉開君：《限權與賦能：現代科層制組織規范功能再審視—浙江紹興信訪矛盾化解標準化建設案例分析》，《浙江社會科學》，2022年第3期。。但是，這些舉措局限在行政框架內增能，信訪的供給方式依然會受到科層行政架構內的避責邏輯的影響，如本本主義等程序性服務供給現象依舊存在。引流信訪需求的典型代表是訴訪分離改革，即將涉及訴訟權利救濟的事項從信訪部門分流到司法機構，從而在需求側減少信訪量李大勇：《“訴訪分離”司法政策的表達與實踐》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2021年第4期。。但是，涉訴信訪和行政司法訴訟案件數量的對比數據顯示，相較于訴訟途徑，民眾更傾向采用信訪渠道表達訴求楊小軍：《信訪法制化改革與完善研究》，《中國法學》，2013年第5期。。而且由于基層甄別涉訴案件的能力隨著層級下降而遞減初程程、句華：《訴訪分離為什么越到基層越難？——基于對X市1501名信訪工作者調查的研究》，《中國行政管理》，2021年第4期。，訴訪分離在基層難以實現。如果只是簡單通過引流的方式減少信訪部門需求側的壓力，民眾需求的壓力依然存在于社會治理的整體系統內，只是發生了轉移，并沒有消減。因此，擴大供給和引流需求都是治標不治本的方法。

信訪供需異位難題本質上源于供需兩側不同行為邏輯之間巨大的張力：表現為信訪部門一般化的服務供給和民眾多元的需求之間的張力；根源于行政主體和行政相對人行為動機上的差異，即信訪部門追求秩序和民眾爭取權益之間的張力。在表現上，信訪部門處于科層化、專職化的制度內，其提供的服務具有規范、標準、統一化的特點宋協娜：《再制度化與格局建構：信訪治理的創新路徑——基于〈信訪工作條例〉的考察》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2023年第1期。，優點在于精確性、高效性、連續性和可評估性，但也存在“目標置換”默頓·K·羅伯特：《科層機構與個性》，杰伊·M·沙夫里茨、艾伯特·C·海德編：《公共行政學經典》（第七版·中國版），中國人民大學出版社2019年版，第105頁。問題。出于對信訪條例的嚴格遵守，信訪部門無差別化地按照是否符合信訪職能范圍將信訪事項和民眾進行分類，容易忽略部分民眾和事項的特殊性。因此，信訪部門的服務供給是無差別一般化的，然而，民眾追求的利益是多元化個性化的，信訪事項也各具特殊性王中汝：《利益表達與當代中國的政治發展》，《科學社會主義》，2004年第5期。。這些行為表現上的張力根源于信訪部門追求秩序和民眾爭取權益之間的張力應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》，2004年第3期。。基于政治責任和問責壓力，基層信訪部門以規范公共秩序為行為導向，通過多種方式減少信訪登記量、勸阻民眾停止信訪行為。然而，民眾以追求個人利益而非公共利益為信訪行為導向。如果民眾和政府將信訪事件理解為利益糾紛，對于解決的方式和結果容易發生分歧，更有甚者，如果民眾運用“依法抗爭”“以法抗爭”等方式將事項政治化，民眾爭取權益和政府去政治化意愿之間的張力愈發凸顯馮仕政：《國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學研究》，2012年第4期。。

由此可見，現有的擴大供給和分流需求措施將供給和需求兩側看成獨立分離的兩端，僅著力于供給側或需求側，因此信訪困境難以化解。然而，信訪供需異位困境的本質源于供給側和需求側不同行為邏輯之間的巨大張力，因此不僅需要改善某一側，或者分別改善兩側，更加需要的是改善兩側之間的關系。如果只是分離地采取改善措施，反而容易增大兩側之間的張力，如通過增加政治和行政資源以增強信訪部門的權力，反而可能增加信訪部門的考核要求，進一步強化基層信訪部門的避責行為，加重服務供給流程化和一般化的特征。又例如引導民眾通過司法途徑化解糾紛，由于民眾更傾向選擇進入門檻較低、時間成本較小、辦理方式更靈活的信訪而非司法途徑爭取個人權益，此舉成效甚微；而且也存在由于對司法最終判決不服，轉入信訪途徑的案例，更強化了信訪不信法的慣性。因此，化解供需異位困境，需要將信訪行政主體、行政相對人以及兩者之間的互動看成一個彼此關聯的、牽一發而動全身的整體，將化解的著力點放置在供需兩側的互動關系上。具體而言，就是在信訪部門和民眾之間尋找相互契合的行為動機，從根源上緩解兩側之間張力，從而改善一般化無差別化的供給行為和多元的個性化需求之間的張力。

二、 信訪社會工作功能再定位

（一）政策導向下的信訪社會工作

面對信訪供需異位困境，黨的二十大報告指出，需要通過在基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，以提高和改進信訪質量。“楓橋經驗”強調基層政府依靠和發動社會資源，從而彌補治理需求與資源總量之間的差距文宏、郝郁青：《運動式治理中資源調配的要素組合與實現邏輯——以武漢市創建“全國文明城市”活動為例》，《吉首大學學報》（社會科學版），2017年第6期。。聚焦信訪部門，2023年3月的《黨和國家改革方案》提出組建中央社會工作部負責統籌指導人民信訪工作的方案，正是遵循此理論舉措。社會工作部通過統籌各類社會資源，為信訪服務供給提供足夠支撐，從而及時就地化解信訪糾紛并回應民眾需求，體現出我國社會治理體系現代化的改革方向蔣敏娟：《組建中央社會工作部與社會治理現代化》，《人民論壇》，2023年第7期。。雖然該社會工作部中的“社會工作”并不局限指代社會工作專業，而是指“大社會”的工作，即社會中各部分構成所涉及的方方面面的職責徐勇：《以“大治理觀”看社會工作部》，《北京日報》，2023年3月27日，https：//wap.bjd.com.cn/news/2023/03/27/10377900.shtml。，但是，在各種社會資源中，社會工作機構（簡稱社工機構）是近年來基層政府購買服務項目中最主要的、數量增長最快的承接方魏娜、陳俊杰：《政府購買服務視角下的政社關系再審視——基于A市“市級社會建設專項資金”（2013-2016）的實證研究》，《北京行政學院學報》，2020年第2期。。我國部分地區也零星開展了信訪社會工作項目（簡稱信訪社工），如廣東省和上海市，引入社工機構進駐信訪局大廳，或者將特定的信訪個案外包給社工機構介入化解黃文斌、閔慧：《民政系統信訪領域專業社會工作介入》，《中國社會工作》，2013年第12期。。

因此，本文以信訪社工為研究對象，將社工機構放置在信訪部門和民眾兩者的張力之間，以此為研究視角，剖析社工機構何以緩和信訪供需兩側的張力，從而化解供需異位困境。本文以信訪社工的作用機理研究為小切口，在理論層面上，探索如何通過引入社會組織，解決政府有限的公共服務供給與民眾日益增長的多元需求間的矛盾，回應如何統籌各類社會資源，以健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能這一重大議題；在政策層面上，為新組建的社會工作部統籌指導人民信訪工作提供理論和實證參考。

本文基于2017年至2022年在H和L兩地信訪社工的田野調研，包括參與式觀察的日常筆記、深度訪談的記錄、信訪部門和社工機構的文檔記錄，三類材料相互補充。在田野調研期間，作者在3個時間段分別進行了持續1個月，共計3個月的參與式觀察，全程參與H和L的社工機構與民眾、政府部門互動的各種場合，包括接訪、探訪、個案處理、社工機構內部會議、社工機構與政府部門討論方案現場。深度訪談的對象主要為社工機構的督導、項目主管、一線社工以及政府部門的相關負責人。文檔記錄中可以獲得某些信訪個案歷史性的資料，以及一些作者未能親身參與的信訪個案記錄。

（二）實踐視野中的信訪社會工作

大部分實證研究認為社工機構在信訪中具備兩種功能：以柔性治理為代表的情感動員功能王山、蘭慶慶：《社會心理服務體系嵌入基層社會矛盾化解：效應及其限度——基于西縣信訪治理實踐的思考》，《寧夏社會科學》，2020年第1期。和以共同體治理為代表的資源聯結功能王山、黃洪凱：《基層信訪治理的治域轉換與共同體構建》，《華南農業大學學報》（社會科學版），2022年第4期；張帆、田毅鵬：《社會性治理技術：社會組織對社會矛盾的化解之道——以J市信訪法律事務服務中心為例》，《河北學刊》，2021年第4期。。情感動員功能表現為社工機構運用傾聽、鼓勵支持、澄清、建議、教育等技巧疏導民眾的負面情緒，通過情感動員和民眾建立信任關系，達到非強制性勸說目的，減少民眾表達負面情緒的激進行為吳同、胡潔人：《柔性治理：基層權力的非正式關系運作及其實現機制——以S市信訪社工實踐為例》，《華東師范大學學報》（哲學社會科學版），2021年第2期。。社工機構還能通過分析信訪民眾的家庭結構和社會支持系統，找出其個體或家庭的需求，力圖從源頭上消除民眾的信訪念頭范明林：《信訪社會工作：社會管理創新的一種嘗試》，《中國社會工作》，2012年第10期。。資源聯結功能表現為社工機構聯結政府、專家、企業、慈善會等多方資源，幫助民眾解決需求，將其生活重心從信訪轉移至別處丁友明：《對“信訪婦女”開展專業社會工作的探索——以閔行區白玉蘭社工服務站為例》，《檢察風云——創新社會管理理論專刊》，2013年第4期。。這些文獻肯定了社工機構運用個案等專業方法提供的特殊性服務，緩和了一般化無差別化的信訪服務供給和個性化多元化需求之間的張力。正如王紹光指出，社會組織可以通過滿足民眾對公共物品的多元化需求，包括超常需求和特殊品味，從而補充政府公共服務供給的缺位王紹光：《中國·政道》，中國人民大學出版社2014年版，第172頁。。但是，大部分文獻也同時指出了社工機構在信訪項目中存在著以專業角色參與社會治理的發展困境。在信訪社工試驗之始，信訪部門將社工機構定位為專業資源，期待其能增強其糾紛化解能力，因此將項目考核指標設定為“停止民眾的信訪行為”“降低民眾心理預期”“簽訂息訪協議”等，與其行政化績效考核指標較吻合。然而，社工機構的專業擅長是情緒疏導、個案輔導、心理支持和資源鏈接，社工機構結合自身的專業特長和對信訪制度的初步理解，設定工作目標為“協助民眾表達和解決需求”“調適民眾的家庭和社會功能”“促進民眾和政府的協商對話”等。對比而言，信訪部門以結果為導向，強調糾紛被化解的成效；而社工機構以過程為導向，強調民眾個人成長、家庭關系和社會融入的改變。由于追求的目標不同，雖然部分社工機構在項目初期投入較多資源，包括督導、資深社工的人力成本、前期調研、與政府部門溝通的時間成本、為民眾提供的專業服務等，但是產出結果并不符合信訪部門的全部預期。較多的社工機構能夠實現與民眾建立關系、疏導民眾情緒、減少民眾信訪頻次的目標，但是只有少數案例可達至民眾停止信訪、簽訂息訪協議的目標。由于項目的成效不及預期，只滿足了糾紛化解的階段性目標，未能達至案結事了的結果，部分信訪部門降低對社工機構專業成效的預期，將其功能定位降維為單純的人力資源補充而非專業能力的支撐，如協助輸入數據、整理文檔、接待民眾時進行情緒疏導、入戶探訪等。因此，由于社工機構施展的成效未達政府預期，其能力被外界質疑，同時，社工機構也對自身在信訪制度中的專業角色定位和專業價值產生了自我懷疑。

實質上，信訪社工的困境源于信訪部門糾紛調停和社工機構賦能民眾兩者目的之間的沖突。在現行的信訪社工里，信訪部門與社工機構的關系屬于委托-代理關系，社工機構作為代理人，在合同簽訂和績效考核的約束下，其成效的產出需要符合信訪部門這一委托者的行為目的。但是，社工機構追求“服務、社會正義、個人尊嚴與價值、人際關系的重要性、廉正和能力”的專業價值Reamer G. F. ， Social Work Values and Ethics， 3rd edition， NY：Columbia University Press， 2006， pp.26-27.，促使社工在實際服務過程中，以尊重民眾個體價值、增強民眾個體能力、加強民眾個體與家庭和社會的聯系，幫助有需要的民眾解決其現實問題為行為導向。社工機構與生俱來的群眾性和民間性蔡鑫、朱若晗：《鏈接與賦權：現代性反思視角下鄉村文化資本治理與社會工作實踐》，《晉陽學刊》，2021年第2期。使其與民眾爭取權益的行為動機相一致。由此，當信訪部門追求秩序的行為動機通過委托-代理關系轉移為社工機構的績效考核指向時，社工機構內化的專業價值追求也在潛移默化地促使社工機構選擇賦能民眾爭取權益的服務方向。因此，將社工機構作為政府的代理人，將其角色功能定位于民眾上，試圖改變甚至停止民眾的信訪行為的舉措無法從根本上緩和信訪供需兩側的張力，反而使信訪社工陷入困境。

（三）有機協作框架內的信訪社會工作

由此，本文將引入超越委托-代理的理論指導：有機協作。有機協作包含兩層含義，強調責任共擔的協同合作；強調認知同構的有機結合。

第一， 強調責任共擔的協同合作，超越了委托人對代理人的隱晦授權和組織目標傳遞，強調“兩個自主實體互相期望，共同努力，并共同承擔，致力于解決由單一組織難以解決的問題”鄧穗欣、丹尼爾·馬子曼尼安（Daniel A. Mazmanian）、湛學勇：《協同治理》，鄧穗欣著：《制度分析與公共治理》，復旦大學出版社2019年版，第230-231頁。。“互相期望，共同努力”指信訪部門和社工機構能夠共同參與在信訪調解的方案制定和實施中，社工機構可以對信訪事項辦理的方式和調解方案提出專業意見，并且該意見能夠被聽見和采納。“共同承擔”指社工機構的介入能夠幫助信訪部門分擔被問責的風險，增強了信訪部門規避風險的能力，消減了信訪部門處理信訪事項的顧慮。對于基層信訪部門而言，其追求秩序的行為動機來源于避責邏輯定明捷、卜方宇：《壓力情境下街頭官僚應對策略選擇的邏輯分析》，《公共管理與政策評論》，2018年第4期。。作為壓力型體制中壓力的最終承接者，基層信訪部門更傾向于規避風險以保證個人和部門利益不受損田先紅：《屬地管理與基層避責：一種理論解釋——基于理性選擇制度主義的分析》，《廣西大學學報》（哲學社會科學版），2021年第2期。，因此盡可能回避信訪糾紛，而非積極處理訴求。因此，當社工機構的介入能夠降低信訪部門被問責的風險，減少信訪部門處理信訪訴求的顧慮，有利于促進信訪部門從張力的供給側往供需兩側的中間靠近，緩和兩側之間的張力。

第二， 強調認知同構的有機結合，指在尊重和認可自主實體在協作過程中可以保留各自資源和獨特屬性的基礎上，引入了開放性、動態循環、可持續的有機生態邏輯，強調政府與社會組織多個獨立主體間存在信息共享和認知同構的有機結合的可能性。這種有機結合有利于促進彼此的認同和信任，產生以共識為基礎的問題解決方案Ansell C. and Gash A.， “Collaborative Governance in Theory and Practice”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol. 18， no. 4 （October 2008）， pp.543-571.。構建關于民眾訴求的共同認知對于緩和供需兩側的張力至關重要，由于缺乏對民眾訴求的深入理解，信訪部門出于追求秩序的動機，將部分民眾爭取權益的行為“妖魔化”。不可否認，部分民眾確實存在自發的“纏訪鬧訪”的“刁民”行為趙陽：《“制造形象”：上訪事件中的故事言說》，《社會》，2021年第4期。。但是，也存在民眾的心態和行為在長年累月信訪經驗中被動轉化的過程，如從維權型上訪轉化為謀利型上訪田先紅：《從維權到謀利—農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，《開放時代》，2010年第6期。。民眾利用的謀利空間正是由基層信訪部門的避責策略生成，源于信訪屬地責任制中上級政府的激勵邏輯和基層政府的應付邏輯鄭永君：《屬地責任制下的謀利型上訪：生成機制與治理邏輯》，《公共管理學報》，2019年第2期。。而且，根據應星“以氣抗爭”的觀點，被冷漠對待、被打壓的經歷使民眾對信訪部門產生怨氣，強化民眾堅持信訪的念頭，驅使民眾采取更激進的信訪行為，衍生出表達攻擊性情緒和非實質性的訴求應星：《“氣”與中國鄉村集體行動的再生產》，《開放時代》，2007年第6期。。民眾的“被妖魔化”的非正常信訪行為將進一步強化基層信訪部門的避責行為，擴大供需兩側的張力。因此，當社工機構的介入能夠促使信訪部門和民眾在信訪訴求上構建共同認知，信訪部門積極回應民眾需求時，民眾將減少采取信訪這一方式爭取權益，甚至停止信訪，有利于促進信訪民眾從張力的需求側往供需兩側的中間靠近，緩和兩側之間的張力。

相較于委托-代理理論，在有機協作理論框架中，社工機構從合同承接方轉變為可以與信訪部門共同分擔責任和風險的自主實體；角色定位從目標傳遞的代理人轉變為可以保留自身獨特價值的專業主體；功能發揮從局限于需求側擴展至同時作用于供給和需求兩側之間的張力上。通過強調責任共擔的協同合作，社工機構促使信訪部門超越了一般化無差別化的服務供給；通過強調認知同構的有機結合，社工機構促使民眾深層次、個性化和多元化的需求被滿足，同時也滿足了信訪部門追求秩序的目的。

三、 信訪社會工作緩解張力的作用機理

基于服務研究目的和研究材料可獲性的考量，本研究采用正面樣本的實證研究方法：首先，成功案例的實踐經驗是探索社會工作化解信訪供需異位困境可行性和作用機理的基礎材料。通過詳細回溯這些案例的辦理進程，深入剖析社工機構和信訪部門、民眾的互動過程，更重要的是信訪部門和民眾的關系在社工機構介入后發生的改變，可以揭示出正面成效案例中的重要影響因素和作用機理。第二，作為處于試行階段的信訪社工項目，目前的文檔大部分是關于正面成效案例的記錄，包括社工機構介入前信訪案件的基本情況、社工機構介入的過程、案例辦理進程和最終成效。需要指出的是，正面樣本指的是最終的化解結果是正面的，但是這些案例的辦理過程同樣存在限制、挑戰與困難，社工機構與信訪部門的互動是復雜、多線條的。參與式觀察和深度訪談所呈現出社工機構與信訪部門之間反復磨合的互動過程，為探索如何塑造有利于社工機構作用發揮的制度環境的進一步研究提供了材料。正面案例的選擇標準以結果為導向，為社工機構介入后，民眾的信訪行為趨于理性，如縮短信訪時長、緩和消極情緒、在社工機構服務期間暫停信訪行為、減少信訪頻次、完全停止信訪行為五種正向的成效。同時，為了避免由正面樣本產生的選擇偏見，擴大案例的多樣性，41個案例涵蓋了多種信訪訴求，如拆遷補償、產權、人事、醫療、勞資、家庭鄰里、行政行為投訴等常見的糾紛訴求；41個案例分布在H和L兩地不同的街道辦事處或村（居）委會，并由不同的一線社會工作者介入，盡可能涵蓋更多的具體實踐情況和影響因素。其中，L地的S案例在社工機構介入前后的成效對比最為明顯，在社工機構介入前，S一家信訪超過十年，是地方政府認為最難處理的信訪積案之一，社工機構介入后最終達到了簽訂息訪協議，完全停止信訪行為的成效，因此是值得深入探討的典型案例。基于以上的案例分析，本文挖掘出信訪社工緩解張力的兩條作用路徑：首先，社工機構與信訪部門共同分擔糾紛調停的責任，降低了處理信訪事項時可能被問責和權威性流失的風險，減少了信訪部門處理訴求的顧慮；接著，社工機構在信訪部門和民眾之間構建關于信訪訴求的共同認知，促使民眾的深層次需求被信訪部門認同，增加了信訪部門回應訴求的積極性。

（一）責任共擔

責任共擔指社工機構與信訪部門共同承擔提高信訪效能的責任和其中的風險，具體分為兩部分：一是社工機構通過提供專業服務，減少民眾的非正常信訪行為，提高信訪糾紛調停成效，消減信訪部門的壓力和顧慮；二是社工機構通過其非行政機構的社會組織身份幫助信訪部門規避在處理信訪事項時可能產生的風險，降低信訪部門被問責和地方政府權威性流失的可能性。在社工介入前，信訪部門應對著來自縱向和橫向兩維度的風險。一是來自行政體制內自上而下的問責風險。基于問責壓力，信訪部門需要阻止非正常信訪行為的發生，如鬧訪或越級上訪。但是，如果采用柔性方式，短暫的勸說往往難以奏效，長期的安撫陪伴不僅需要耗費大量的人力物力，過多的財政支出也難以獲得上級支持，而且可能使民眾對地方政府產生長期依賴，使案例的辦理時間無限延長，成為難以化解的積案；如果采用剛性方式，強行的壓制手段欠缺法律依據和社會情理基礎，容易遭到上級問責和產生負面輿論，若由此引發更大范圍的反抗，可能要承擔更大的責任Chen Xi， “Origins of Informal Coercion in China”， Politics amp; Society， vol. 45， no. 1 （February 2017）， pp.67-89. "。二是來自政社互動中自外向內的權威性流失風險。某些民眾的信訪行為愈趨策略化，例如，通過“哭、鬧”“以死相逼”或“裝瘋賣傻”方式表達訴求的表演型信訪尹利民：《“表演型”上訪：作為弱者的上訪人的“武器”》，《南昌大學學報》（人文社會科學版），2012年第1期。；通過持續不斷信訪，從中獲得生活照顧、救助等個人利益的謀利型信訪田先紅：《從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，《開放時代》，2010年第6期。；通過將個人訴求摻雜法律、權利、爭議、道德等信息，使其信訪事項復雜化、道義合理化的依法抗爭型信訪O’Brien J. K. and Li L.，Rightful Resistance in Rural China， Cambridge University Press， 2006， pp.xii.。如果信訪部門對這幾類民眾過多勸阻或者講道理，可能激發其更多的策略化行為；如果采用利益交換的讓步方式則可能誘發其變成“要挾型上訪”，降低地方政府權力行使的正當性和合法性，即權威性流失饒靜、葉敬忠、譚思：《“要挾型上訪”——底層政治邏輯下的農民上訪分析框架》，《中國農村觀察》，2011年第3期。。

L地的S一家信訪超過10年，曾經到北京信訪。地方政府剛柔并濟的方式都沒能使其停止信訪，反而使得其信訪訴求從最初的提高動遷補償金額單一訴求，增加至13條訴求。當地的老村支書多次解釋道：“S一家很老實的，原本是一張白紙啊，只是想多要點動遷補償，（各種訴求內容）是到北京之后學回來的。”因此，在社工機構介入時，L地政府反復強調：“不能產生負面模仿效應，不能讓其他村民覺得S只要‘鬧’，政府就會讓步，那么自己也可以通過‘鬧’獲益。”

那么，社工機構如何降低以上的風險呢？

第一， 社工機構通過為民眾提供專業服務，減少了民眾非正常的信訪行為，降低由于非正常信訪行為被上級記錄而帶來的問責風險。L地一份報告顯示，社工介入78個信訪個案后，24位（31%）民眾停止了信訪，事項得到調停，34位（44%）民眾信訪頻次下降，能理性表達訴求（2014年L地信訪社工項目總結會議材料）。

社工機構的專業服務包括建立彼此信任的專業關系、識別和疏導民眾的負面情緒、陪伴和重建民眾的家庭社會支持系統，主要通過個案輔導、小組活動等專業手法實現。其實，在社工機構介入前，信訪部門也有努力與民眾建立社交層面的友好關系，既是為了減少沖突的發生，也是為了勸說民眾停止信訪。但是社工機構介入后與民眾建立的專業關系與此存在差異，雖然也存在勸說民眾停止信訪的目的，但并不是唯一的目的。社工機構最重要的目的是通過重建民眾的家庭和社會系統，滿足其深層次的需求，從根本上緩和供需兩側行為動機之間的張力。當民眾的深層次需求被滿足，達到了爭取權益的目的后，將停止以信訪為渠道謀求個人權益的行為。社工機構的介入切實減少了民眾非正常信訪的次數或者降低頻率，避免了由此帶來的問責風險，給予了信訪部門一定的安全感，讓信訪部門看到了剛性和柔性之外的調停信訪行為的方式，也避免了使用傳統的強行壓制、長期陪伴勸說或利益交換等方式可能帶來的風險。

社工機構介入S案例后，分析出除了動遷補償，其信訪實質是為了確保養老保障、妻子精神疾病的醫療保障、孩子的工作保障。這些深層次需求被社工李某稱為“痛點”，是共情和提出調停方案的關鍵點。基于此，社工李某向S解釋農村養老保險、最低生活保障等政策，陪同其進行申請；請心理咨詢師為其妻子做咨詢，緩解精神疾病問題；鼓勵其兒子參加社工機構舉辦的社區活動，重新融入社會，并答應幫助其推薦合適的工作崗位。社工李某也開始與S一家暢想未來，尤其是動遷補償協議簽訂后的家庭生活規劃，試圖將其生活重心從信訪轉移至未來發展。在社工服務期間，S一家大幅減少了信訪行為。

第二，社工機構作為行政體制外的社會組織，直接協助處理信訪事項，幫助信訪部門避開法律和規章制度對行政部門的約束，規避因突破現行法律法規或者財政制度而被問責和因讓步方式導致權威性流失的風險Chen Xi， “Origins of Informal Coercion in China”， Politics amp; Society， vol.45， no.1 （February 2017）， pp.67-89." 。隨著依法治國理念的加深，地方政府以解決具體問題為目的，突破既定的法律或者規章制度，通過試驗創新解決問題的動力越來越小梁雨晴、李芝蘭：《依法治國與改革：如何并行不悖？——基于〈行政許可法〉對地方政府審批創新的影響》，《公共行政評論》，2017年第4期。。行政體制外的社工機構可以突破這些約束，運用更靈活的方式與民眾互動，達成糾紛調停協定。例如，L地購買信訪社工服務的金額不僅包含了社工機構的專業服務費用，而且包含了社工機構和民眾簽訂的糾紛調停協定中的補償金額。這種被L地稱為“通過第三方社會組織轉移支付”的創新方式，一方面可以以購買第三方服務的名義進行合法合規的財務申請；另一方面可以增強補償金額中的慈善性質。相較于傳統的一次性支付，社工機構以慈善救助的方式，在個案服務期限內分期給予民眾，服務期限通常是3-5年，服務期限內同樣包含情緒疏導、重建家庭社會支持系統、陪伴輔導的專業服務（2019年L地參與式觀察）。由于補償金額是由社工機構通過專業服務的方式，而非信訪部門以利益交換的方式給予民眾，可以一定程度上消減民眾的謀利動機，并減少其負面模仿效應。社工機構利用非正式體制的方式提供弱穩控和“情理之治”，可以盡可能減少利益交換方式的運用樊紅敏：《縣域維穩運作的行動框架及其邏輯》，香港中文大學中國研究服務中心講座，香港，2017年12月。，減少了地方政府被“要挾”的可能，降低了權威性流失的風險。

H地一位執法工作者表示：“我們要守很多規章制度，政策規定我們怎么做就怎么做，還要績效考核被評分、被評比。但是，將工作外包給第三方，第三方的處理方式比我們多樣，他們有其他的手法是我們做不到的。”（2017年8月H地訪談記錄）

（二） 認知同構

認知同構指社工機構圍繞民眾的深層次需求，構建出信訪部門和民眾可以相互理解，共同認可的信訪訴求。認知同構的過程實質上是重新編譯民眾訴求的過程：社工機構介入后，通過收集更全面的信息，將民眾的訴求編譯為信訪部門熟悉的、容易產生共情的行政話語，改變信訪部門關于民眾和事項的認知，認為民眾是值得幫助的，從而愿意更積極回應其訴求。

第一，社工機構介入后，通過增加信息收集時間、拓寬信息收集渠道，不斷補充信息，使信訪部門掌握的信息愈趨全面。相較于信訪部門，社工機構有更多時間收集信息。信訪社工服務合同時長通常為1-2年，負責的個案數量有限，分配至每個個案的時間較為寬裕，可以投入更多的時間和精力收集信息。例如，H地的服務合同要求社工機構1年內需要參與不少于8個信訪個案。L地的服務合同要求社工機構1年內化解1個信訪個案，正面改變民眾的信訪行為。由于時間較為寬裕，社工機構介入后，不急于馬上運用勸說和解釋的方式勸阻民眾的信訪行為，而是發揮情緒識別、情感聯系、心理疏導的專業優勢，專注傾聽民眾的敘說，平靜接納和疏導其焦慮、苦惱、痛苦、煩躁的負面情緒，鼓勵其說出自己的深層次需求。其次，相對于信訪部門，社工機構有更多渠道收集信息。社工機構不僅在信訪大廳接待，而且主動打電話或者上門探望民眾。社工機構每周探訪民眾3-5次，先逐步降低民眾的警惕心，建立專業關系，然后收集民眾心理精神狀況、思維方式、生活習慣、興趣愛好、生活目標、人生規劃等重要信息。結合這些信息，社工機構與民眾反復確認信訪訴求內容，仔細梳理每一項訴求，了解民眾提出訴求的前因后果、詳細的信訪經歷等。除了向民眾、信訪部門和相關職能部門收集信息外，社工機構還通過民眾所屬的村居委會、鄰居、親人、工作單位、當年信訪事件發生的知情人等渠道收集信息，如民眾的個人成長歷程、性格特點、興趣特長、身體狀況、財產狀況、家庭結構和社會關系網絡等。

第二，從各渠道收集更多的信息后，社工機構重新編譯民眾的訴求，著重體現民眾的家庭和社會系統中深層次的需求，并且將需求與信訪部門的法定職能范圍相匹配。在實證材料中可以發現，民眾、信訪部門和社工機構對同一件信訪事件存在三種不同的描述。通過分析歸納H和L地的41個案例，民眾對信訪事件描述體現在其填寫的信訪登記表、提交的材料和口頭表述中的信訪訴求中，可以分為四類：20個案例中的信訪訴求是“賠償因拆遷、信訪等矛盾導致家庭破碎、經濟和精神損失”個案編號1、2、3、4、5、7、8、11、18、19、20、23、24、25、26、27、28、30、31、33。；10個訴求是“產權、人事、醫療、勞資糾紛”個案編號14、29、32、34、35、36、37、38、39、40。；7個是“無特定訴求”個案編號9、10、12、13、17、21、22。；6個是“追究公職人員不作為和行為不當”個案編號6、15、16、38、39、41。。在社工機構介入前，信訪部門對信訪事件的分析判斷體現在信訪系統錄入的內容、提交給上級部門的案件報告文書，包括“個人事務，不屬于部門法定職能范圍”“已經完成法定程序，事項處理終結，不再受理”“無事實依據、無法律政策依據”“跟風不正常上訪”和“政策執行不被理解”，與以上民眾的四類訴求一一對應。從中可以看出，信訪部門將41個案例都劃分為無理狡辯類或壓抑發泄類訴求，否認訴求的合理性和合法性。社工機構介入后，將民眾訴求結合其深層次需求，重新編譯，書寫成個案檔案轉交給信訪部門，再上傳至行政系統，并抄送給上級領導，從而改變信訪部門對民眾及其事項的認識。在41個案例中，社工將訴求編譯為“扶危濟困（經濟、就業或孩子就學困難）”“信息公開”“家庭、鄰里矛盾”“精神困擾、精神疾病治療和看護需要”或“老年生活孤寂”。從社工機構重新編譯的信訪訴求中，信訪部門了解到民眾的非正常行為存在合情合理的因素，受到傳統幫扶弱勢的倫理文化影響，更容易同情該民眾，認為其是值得幫助的。王雨磊：《技術何以失準？——國家精準扶貧與基層施政倫理》，《政治學研究》，2017年第5期。當民眾被認為是值得幫助者，信訪部門回應其訴求的積極性增加。Winter S. C.， “Explaining Street-level Bureaucratic Behavior in Social and Regulatory Policies”，Annual Meeting of the American Political Science Association，Boston， August 2002.

同時，社工機構致力于將編譯后的訴求與信訪部門的法定職能范圍、運作模式、行為規范、辦事邏輯、思維方式高度契合，如此，信訪部門能夠快速理解民眾的利益訴求，并且迅速、有針對性地提出舉措，有效化解信訪糾紛。如在41個案例中，針對“扶危濟困”的訴求為民眾及其家庭成員提供“就業培訓、推薦就業、助學補助、大病補助、低保”等服務；針對“信息公開”訴求提供“公開拆遷檔案和政策”服務；將存在“家庭、鄰里矛盾”“精神困擾、精神疾病治療和看護需要”“老年生活孤寂”訴求的案例轉介給社工機構繼續服務，由社工機構陪伴其重建家庭社會支持系統，為其提供專業的心理輔導，鏈接醫療機構精神疾病排查和治療的資源，提供持續性的關懷和為其恒常舉辦娛樂性、增長技能的活動。當民眾的深層次需求得到滿足，其信訪行為也趨于理性，逐漸減少甚至停止。因此，社工機構通過重新編譯訴求，既滿足了信訪部門追求秩序的行為目的，同時滿足了民眾爭取權益的需求，從根本上緩和了供需兩側的張力。

如此，信訪部門超越了一般化無差別化的服務供給，更積極地回應民眾個性化多元化的深層次需求。當民眾的深層次需求得到滿足，將會逐漸減少甚至停止信訪行為，反過來滿足信訪部門追求秩序的目的。民眾爭取權益和信訪部門追求秩序的行為動機被同時滿足，信訪供給和需求兩側的張力從根本上被緩和，信訪供需異位困境得以解決。

四、公共服務供給與政社有機協作

實質上，信訪供需異位困境折射出政府有限的公共服務供給和民眾日益增長的多元需求之間的矛盾。不僅在信訪，而且在其他治理領域，如何化解這對矛盾既是我國提高社會治理效能的重要議題，也是學術界的永恒課題。對此，學界提出從統治到治理、從善政到善治的變革，其背后的含義是“國家現在已經不可能通過自己的行動解決所有問題”俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現實》，2002年第1期。。因此治理概念的提出表明公共服務的供給主體不僅包括政府，也包括非政府機構的社會組織；供給方式不僅依靠政府的強制力和管控，也依靠社會組織的各種靈活、專業化方式；供給質量也不僅取決于法規命令是否被切實執行，也取決于供給的服務是否獲得民眾的認可。這也意味著在公共服務供給的過程中，政府和社會組織需要合作，包括責任共擔、認知同構、資源交換、信任共建、機制互通、權力共享各維度的互動才可以實現公共服務的高質量供給，滿足民眾日益多元的需求。然而，聚焦具體的治理領域，現有化解供需異位困境的舉措大多分別著重于供給或需求某一側，以信訪社工為例，社工機構的功能被定位于改變需求側民眾的行為。因此，在治理概念基礎上，有機協作框架強調需要將社工機構的著力點擴展至供需兩側之間的張力上，通過責任共擔和認知同構的兩個作用路徑，找到信訪部門和民眾行為動機上的契合點，才能從根本上化解治理困境。

雖然本文的實證材料主要來源于H和L兩地的田野調查和案例分析，但是在我國以點帶線、以線帶面的“摸著石頭過河”的實驗性推廣模式的傳統中，這些案例雖然是碎片化的，但是也可以成為以后在全國推廣新治理模式的堅實基礎Heilmann S.，“From Local Experiments to National Policy： The Origins of China’s Distinctive Policy Process”，The China Journal， no. 59 （January 2008）， pp.1-30.。這些成功的地方模式中包含的治理思維也會被其他地方學習或者模仿，從而影響全國治理模式的逐步轉變Teets J. C.，“Let Many Civil Societies Bloom： The Rise of Consultative Authoritarianism in China”，The China Quarterly， no. 213 （March 2013）， pp.19-38.。本文以信訪社工為切口展現出社會組織對體制內行政組織產生影響的可能性，提高社會治理效能的可行性。

這些影響和可行性之所以可以實現，除了社會組織的專業能力和投入以外，更重要的是有機協作框架為社會組織分享信息和表達意見提供了足夠的空間和順暢的渠道，而且政府部門愿意聽取和采納其提供的信息和意見。相較于委托-代理關系，有機協作的優勢在于其公共服務供給的方案是經過政府部門和社會組織共同商議，達成共識而成的。商議的過程包括了雙方資訊的交換、認知視角的碰撞和相互的勸說Doberstein C.， “Designing Collaborative Governance Decision-Making in Search of a ‘Collaborative Advantage’”， Public Management Review，vol. 18， no. 6 （2016）， pp. 819-841.。需要強調的是，有機協作的優勢得以發揮有賴于制度環境的設計，其中最根本的是權力分享，權力分享并不代表政府部門將提供公共服務和社會治理的權力下放給社會組織，而是指在相互信任的基礎上，為社會組織參與信訪化解方案制定提供足夠空間，為社會組織表達看法構建順暢的渠道，并認真聽取社會組織轉達的來自民眾的意愿，和適當采納社會組織的專業意見Ran B. and Qi H.， “Contingencies of Power Sharing in Collaborative Governance”， American Review of Public Administration，vol. 48， no. 8 （2017）， pp. 836-851.。從H和L兩地的案例中可以發現，政府部門和社會組織之間存在各種促進彼此信任的機制，如恒常的溝通會議、定期的信息交換、相互的專業培訓。這些機制為權力分享打下堅實的基礎，從而更好發揮有機協作的優勢。

關于政府和社會組織合作的制度環境研究，較多的研究已經充分討論如何設計培育、賦能社會組織參與治理的相關制度郁建興、任澤濤：《當代中國社會建設中的協同治理——一個分析框架》，《學術月刊》，2012年第8期。。這一類研究極大地推動了社會組織的初期發展，社會組織具備了較完整的專業培訓體系和專業能力。時至今日，社會組織已經參與到各領域的社會治理中，參與的范圍也越來越廣、程度也越來越深入，從參與公共服務供給轉向參與社會管理魏娜、陳俊杰：《政府購買服務視角下的政社關系再審視——基于A市“市級社會建設專項資金”（2013-2016）的實證研究》，《北京行政學院學報》，2020年第3期。。因此，新時代我國治理體系現代化進程的下一步，需要思考如何形塑良性的、促進社會組織作用發揮的制度環境，制度環境的設計既要保持政府和社會組織兩者的獨特屬性，又要構建兩者權力分享、責任共擔、認知同構的渠道和平臺。

五、結語

立足于如何統籌利用社會資源以健全共建共治共享的社會治理制度，提高社會治理效能的現實大議題，本文以信訪社工項目為小切口，通過實證案例研究，剖析了社工機構通過責任共擔和認知同構兩條作用路徑化解信訪供需異位困境的機理。立足于如何解決政府有限的公共服務供給和民眾日益增長的多元需求之間的矛盾的學科大課題，本文以社工機構與信訪部門有機協作的正面案例為小切口，強調了形塑權力分享的制度環境的重要性，為社會組織介入公共服務供給何以緩解供需矛盾作出了探索性研究。

本文創新了研究視角，將化解公共服務供需異位困境的著力點擴展至供需兩側之間的張力上，相較于傳統的分別擴大供給或者引流需求的方式，著力尋找供需兩側行為動機的契合點，更能從根源上緩和張力。由于社會組織具備民間屬性，可以理解民眾的需求。同時，社會組織在與政府部門協作時，也能夠理解政府部門服務供給的行為邏輯。因此，社會組織能夠在理解供需兩側行為邏輯的基礎上，尋找出雙方的契合點。這正是多元主體共同治理的意義所在：社會組織參與社會治理并最終產出符合共同利益的成果王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新》，《中國行政管理》，2014年第12期。。

雖然本文的出發點是從治理技術層面探索社會組織的作用機理，實際上，在社會組織發揮責任共擔和認知同構作用的過程中，也在政治建設層面產生了影響。以信訪社工為例，社工機構的介入使信訪治理重新回歸信訪制度在政治建設層面上的雙重目標：權益救濟和秩序安定應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》，2004年第3期。。《國家信訪條例》的第一條指出信訪制度的目的是“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序”。黨的二十大報告更加細化闡釋加強和改進信訪工作的目的在于“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道”。由此可見，我國信訪系統同時追求秩序安定和民意表達、權益保障兩個目的。這一對目的既同等重要又相互具有微妙張力馮仕政：《國家政權建設與新中國信訪制度的形成與演變》，《社會學研究》，2012年第4期。，片面強調秩序安定會壓縮民意表達和權益保障的空間，或者產生消極影響，例如強行壓制的方式雖然可以短期內規范信訪秩序，卻可能壓縮民意表達的空間，甚至誘發更激烈的信訪行為應星：《“氣場”與群體性事件的發生機制——兩個個案的比較》，《社會學研究》，2009年第6期。。由于我國的壓力型體制，這種微妙張力在基層信訪治理中被放大。自上而下層層傳遞的問責壓力使基層信訪部門更偏重信訪秩序的維護。社工機構介入后，在秩序安定和民意表達、權益保障張力之間找到相互的契合點，使基層信訪的服務供給符合秩序安定和民意表達、權益維護的雙重目標。由此可見，從宏觀角度看，社工機構的介入促使信訪制度的產出符合民眾意愿表達和權益保障的需求，增強了政府的合法性，而且，社會組織的民間性、服務性促使政府職能回歸公民本位和強調公共責任鄭巧、肖文濤：《協同治理：服務型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》，2008年第7期。，不僅有利于化解有限的供給與日益增長的多元需求之間的矛盾，而且調和了國家與社會之間國家意志和社會自主性之間的矛盾馮仕政：《國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學研究》，2012年第4期。，體現了社會主義制度的優越性于江、魏崇輝：《多元主體協同治理：國家治理現代化之邏輯理路》，《求實》，2015年第4期。，也是我國治理體系現代化的方向。

那么如何更好地發揮社會組織在治理中的作用？關鍵在于權力分享的制度環境設計。正如我國新組建的社會工作部統籌領導人民信訪工作，其領導作用不是要對信訪部門或者類似社工機構的社會組織的行為本身進行直接控制，而是對公共部門服務的行為環境進行形塑Peters B. G.：《元治理與公共管理》，Osborne S. P. 編著：《新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點》，包國憲等譯，科學出版社2016年版，第34-35頁。，包括政府與社會組織有機協作的規則、流程和激勵設置等。中國當下其他治理領域也存在公共服務供給與需求的矛盾，如何構建順暢的、友好的制度環境，促進政府和社會組織以有機協作為導向，結合各自所長化解各治理領域的供需異位問題，是值得學術界和實務界認真研究的、有利于促進我國治理體系現代化進程的重要議題。

（責任編輯：王承禹）

收稿日期：2023-07-24

作者簡介：林寶儀，政治與行政學哲學博士，香港中文大學（深圳）人文社會科學院講師。