互聯網行政許可事項設定的邏輯與進路

摘要：我國互聯網行政許可事項的設定面臨著法律規范層級與許可事項重要性不匹配、法律規范穩定性與互聯網高速發展不相容、許可事項碎片化與互聯網有效治理不和諧等多重困境。互聯網行政許可事項的設定需回應“因何設定”的實質邏輯和“如何設定”的形式邏輯。在實質邏輯面向上，立法者需要區分互聯網基礎服務領域的許可事項和“互聯網+”領域的許可事項，進行功能分析的二階判斷。在形式邏輯面向上，互聯網行政許可事項存在“特有型”和“交叉型”兩類方式。在“輔助性原則”和回應型法的指引下，互聯網基礎服務領域的許可事項和“互聯網+”領域的許可事項需要分別匹配“特有型”和“交叉型”的設定方式，保證許可設定權限合法和事項重要性程度匹配，遵循“同一性原則”合理選擇法條類型，以實現實體領域行政許可事項與互聯網行政許可事項的體系銜接。

關鍵詞：互聯網行政許可；行政許可事項；行政許可設定；互聯網法

中圖分類號：D922.11文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）01-0141-016

在互聯網時代，互聯網與經濟社會各領域深度融合，掀起新一輪科技革命。“信息革命則增強了人類腦力，帶來生產力又一次質的飛躍，對國際政治、經濟、文化、社會、生態、軍事等領域發展產生了深刻影響。”①在網絡社會，人們通常穿梭于自然、社會和虛擬“三個世界”之間。②在此背景下，互聯網技術和數字經濟的快速發展對政府治理能力提出嚴峻挑戰。行政許可作為政府直接管理經濟活動和社會事務的重要方式，也是政府規制互聯網的重要手段。這種傳統的適用于實體領域的行政規制工具如何與新興的互聯網社會實現有機融合，仍需要深入研究。實踐中，政府運用行政許可去規制互聯網仍然遵循著實體領域行政許可設定的制度慣性，缺少對互聯網行業特質、互聯網運行規律、數字經濟屬性的充分關注，于是作為傳統規制工具的行政許可與作為新興規制對象的互聯網之間就容易存在結構和功能上的匹配不良。一方面，互聯網的虛擬性、跨地域性等特征可能導致傳統上以實體領域活動為規制對象的行政許可喪失“控制力”，難以有效實現行政許可的規制目的；另一方面，政府若將傳統上針對實體領域的行政許可設定規則直接運用到新興的互聯網領域，則可能忽視互聯網發展規律，進而遏制互聯網技術的創新和數字經濟的發展。在今天深入推進數字經濟、數字社會、數字政府的建設過程中，互聯網行政許可事項設定的內在邏輯及其優化進路是具有較高現實意義和學術價值的討論話題。（①習近平：《在網絡安全和信息化工作座談會上的講話》，人民出版社2016年版，第2-3頁。②張康之、向玉瓊：《網絡空間中的政策問題建構》，《中國社會科學》，2015年第2期。）

當前，學界對于互聯網行政許可的研究聚焦于三個方面：其一，互聯網背景下的行政審批制度改革。該議題將互聯網作為時代背景，意在討論互聯網技術對于行政許可制度運行的工具性價值。倪楠：《“互聯網+”背景下行政審批制度改革的優化路徑》，《探索》，2019年第5期；彭濤：《“互聯網+”時代的行政權力新形態——以T市行政許可清理為例》，《浙江學刊》，2016年第6期。其二，網絡空間的法律規制。該類研究側重于從宏觀層面研究網絡空間的規制理念，介紹適用于網絡空間的包括行政許可在內的不同規制工具，相關論述較為抽象。周漢華：《論互聯網法》，《中國法學》，2015年第3期；李洪雷：《論互聯網的規制體制——在政府規制與自我規制之間》，《環球法律評論》，2014年第1期。其三，對某個互聯網具體領域的行政許可進行分析與檢討，諸如對網約車陳越峰：《“互聯網+”的規制結構——以“網約車”規制為例》，《法學家》，2017年第1期；白云鋒：《“互聯網+”時代的行政規制圖景——基于237份網約車規范的分析》，《湖北社會科學》，2019年第6期。、網絡出版魏永征：《互聯網新聞業務許可與新聞自由》，《新聞愛好者》，2018年第2期；李婷婷：《“非法出版”犯罪從線下到線上——出版二元許可制度沖突及司法判決爭議》，《新聞與傳播研究》，2021年第1期。、網絡游戲常青：《“行政許可重復設定”怎么辦？——以“網絡游戲”監管權之爭為例》，《出版發行研究》，2006年第4期。等具體領域的互聯網行政許可事項展開研究。總體而言，此三類研究深化了互聯網行政許可的理念和制度建構，推進了我國網絡法研究深度，但以上研究主要側重于宏觀層面的理念探討和微觀具體事項的個別論證，缺少在中觀層面對互聯網行政許可進行針對性研究和全景式觀察，疏于建構互聯網行政許可設定的一般法律規則和基礎理論。在行政許可制度中，行政許可事項設定是最基礎的學術議題，也是一個“世界性難題”。許安標等：《〈中華人民共和國行政許可法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2013年版，第62頁。新興的互聯網領域更是如此。當前互聯網行政許可事項的設定面臨哪些現實困境，有何內在邏輯，哪些互聯網事項可以設定行政許可，設定標準是什么？這些問題至今尚未有清晰的理論分析與表達。本文擬從互聯網行政許可的基礎性問題入手，分析互聯網行政許可事項設定的現實困境與內在邏輯，揭示互聯網行政許可事項“因何設定”和“如何設定”，闡述互聯網行政許可事項設定的優化進路。

一、互聯網行政許可事項設定的內在困境

我國已制定一系列網絡法律規范，行政許可是其中常見的規制手段。林華：《行政許可條件設定模式及其反思》，《中國法學》，2022年第4期。通過梳理北大法寶數據庫中涉及互聯網行政許可的法律規范可發現，我國互聯網行政許可的事項設定存在法律規范層級與互聯網行政許可事項重要性程度的不匹配、法律規范穩定性與互聯網高速發展的不相容、許可事項碎片化與互聯網有效治理的不和諧等問題。

（一）法律規范層級與許可事項重要性程度的不匹配

互聯網行政許可事項設定需要符合《行政許可法》確立的行政許可設定體制，并符合法律規范位階的基本法理。在法律規范層級問題上，存在兩個層面的要求：其一，設定行政許可本質上是一項立法活動，因此設定互聯網行政許可事項也需要符合《行政許可法》規定的立法權限。涉及“重要事項”的立法需要符合法律保留原則。王貴松：《行政活動法律保留的結構變遷》，《中國法學》，2021年第1期。《行政許可法》第14、15條規定，法律、行政法規和地方性法規可以設定常設性行政許可，國務院決定和地方政府規章可以設定臨時性行政許可。設定互聯網行政許可必須具有相應的立法權限，這是依法行政原則的基本要求。其二，互聯網行政許可事項的重要性應當與法律規范的層級呈正相關關系，即許可事項越重要，法律規范層級越高。換言之，法律規范與許可事項之間的匹配應當符合“重要性標準”。重要程度最高的事務應當是法律專屬立法事項，重要程度相對較低的事務則是行政法規等其他中央立法事項。王克穩：《論中央與地方立法機關立法事項的劃分》，《行政法學研究》，2022年第3期。在中央立法層面，規制重要事項的互聯網行政許可應當由法律設定，其他相對不重要的事項可以由行政法規設定，臨時性的事項則可以由國務院決定設定。

當前我國互聯網行政許可事項的設定在依法行政原則和“重要性標準”兩個層面都存在著瑕疵。一方面，相當一部分互聯網行政許可的事項設定不符合立法權限。我國互聯網管理立法層級普遍較低，謝永江、紀凡凱：《論我國互聯網管理立法的完善》，《國家行政學院學報》，2010年第5期。當前，我國仍有相當一部分互聯網行政許可事項是由部門規章設定。例如，國家食品藥品監督管理總局制定的《互聯網藥品信息服務管理辦法》第6條設定了“互聯網藥品信息服務許可”，部門規章設定互聯網行政許可事項的現象并不少見。另一方面，法律規范層級與互聯網行政許可事項之間存在明顯的重要性不匹配，存在“重要性倒置”現象。在法律層面，僅有三部法律設定了互聯網行政許可事項。《中華人民共和國電子簽名法》設定了電子認證服務許可、電子認證服務使用密碼許可；《中華人民共和國保守國家秘密法》設定了涉密信息系統集成資質認定；《中華人民共和國密碼法》設定了電子政務電子認證服務資質認定。大多數互聯網行政許可事項都是由行政法規、國務院決定或部門規章設定，其中不乏影響全國乃至國際的重要事項。例如，域名系統關涉互聯網的正常運轉乃至全球網絡“爭霸”，劉晗：《域名系統、網絡主權與互聯網治理——歷史反思及其當代啟示》，《中外法學》，2016年第2期。但卻是通過《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》和部門規章《互聯網域名管理辦法》共同設定。可見，我國互聯網行政許可事項在規范層級與事項重要性之間存在明顯的張力。

（二）法律規范穩定性與互聯網高速發展的不相容

現代國家大多已轉型為行政權主導的“行政國家”。“實證法律需要量之大，也使國會喘不過氣。”陳新民：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年版，第28頁。傳統上壟斷立法權的代議機關難以承擔日益繁重且逐漸專業化的立法任務，不得不將精力集中于制定框架性或抽象性的法律規范，而將制定具體規則的任務交由行政機關。但是，信息技術的飛速發展使得國家權力結構中最具能動性和專業性的行政機關都難以跟上互聯網的前進步伐。法律規范滯后與互聯網高速發展的不相容主要表現在以下兩個方面。

第一，互聯網相關法律規范的內容陳舊，制定時間較早且長期未進行修改，難以適應互聯網行業的快速發展。例如，1997年修訂的《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》第7條新建互聯網許可和管理中規定的“郵電部、電子工業部、國家教育委員會和中國科學院”。《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》第7條規定：“已經建立的互聯網絡，根據國務院有關規定調整后，分別由郵電部、電子工業部、國家教育委員會和中國科學院管理。新建互聯網絡，必須報經國務院批準。”而在《法律、行政法規、國務院決定設定的行政許可事項清單（2023年版）》中，都不存在國務院作為批準機關的行政許可。再如，1999年《計算機信息系統國際聯網保密管理規定》第8條規定凡向國際聯網的站點提供或發布信息必須經過保密審查批準。《計算機信息系統國際聯網保密管理規定》（國保發〔1999〕10號）第8條規定：“上網信息的保密管理堅持‘誰上網誰負責’的原則。凡向國際聯網的站點提供或發布信息，必須經過保密審查批準。保密審批實行部門管理，有關單位應當根據國家保密法規，建立健全上網信息保密審批領導責任制。提供信息的單位應當按照一定的工作程序，健全信息保密審批制度。”顯然，上述規范在形式和實質上均不符合互聯網的發展趨勢，實踐中的可操作性也不強。

第二，互聯網行政許可事項設定存在“解釋性設定”現象。所謂“解釋性設定”是指行政機關制定規范對原有的行政許可事項進行擴大解釋，將新興業務納入原許可事項范圍。例如，2005年《互聯網新聞信息服務管理規定》《互聯網新聞信息服務管理規定》（中華人民共和國國務院新聞辦公室、中華人民共和國信息產業部第37號令）。該規定已于2017年修改。規定了互聯網新聞信息服務的許可制度。隨后，行政機關又先后制定一系列規范，規定通過即時通信工具、公眾賬號、微博客發布新聞信息也要取得互聯網新聞信息服務許可證。在2017年修改的《互聯網新聞信息服務管理規定》將互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、通信工具、網絡直播等逐一列舉規定后，行政機關又制定了《互聯網信息服務算法推薦管理規定》將算法推薦提供、合成新聞信息也納入互聯網新聞信息服務許可制度的范圍之內，以應對“Web3.0”Sareh Aghaei， Mohammad Ali Nematbakhsh and Hadi Khosravi Farsani， “Evolution of The World Wide Web： From Web 1.0 to Web 4.0”， International journal of Web amp; Semantic Technology， vol. 3， no. 1（January 2012）， pp.1-10.時代的技術變化。顯然，層出不窮的互聯網新興業務不斷挑戰傳統法律規范的穩定性，行政機關不得不盡快頒布新規范，明確新興業務的性質和市場準入條件。

（三）許可事項碎片化與互聯網有效治理的不和諧

互聯網行政許可事項設定存在較為嚴重的碎片化問題，具體表現為跨領域性、“多重許可”、實體領域和互聯網領域的復雜關系三個方面。

第一，互聯網行政許可事項涉及領域眾多，相關規定較為分散。相較于醫療行政許可、鐵路行政許可等傳統領域的行政許可事項，互聯網行政許可事項具有更為復雜的現實指向，即醫療、鐵路等領域的行政許可事項是針對某一特定行業設置的事前準入，而互聯網行政許可事項則多是對互聯網“賦能”后的各個行業設置的事前準入。“互聯網+”的許可事項呈現出互聯網應用普遍性與各行業特殊性的深度結合。互聯網行政許可的跨領域性導致其分布在各個領域，由不同的機關制定和實施，難以統一，進而形成電信、網信和具體行業主管部門的“九龍治水”格局。

第二，互聯網行政許可事項存在“多重許可”問題。“多重許可”是互聯網行政許可跨領域性的邏輯延伸與必然結果。假設某單位試圖從事互聯網視聽節目服務，其需要先后取得電信管制下的《電信與信息服務業務經營許可證》（又稱ICP許可證）、廣播電視管制下的《信息網絡傳播視聽節目許可證》，如果涉及出版、新聞等業務，則還要分別取得《出版物經營許可證》（申報網絡發行）、《互聯網新聞信息服務許可證》，如果涉及法律、財經金融、醫療衛生等專業內容則更加復雜。可見，在最少的情況下也需要取得兩個許可。實際情況會比文中舉例的“理想情況”更加復雜，很難想象某個單位會以“單一形式”制作“沒有內容”或者“單一內容”的視聽節目，這就意味著其需要取得一系列互聯網行政許可。顯然，“多重許可”使得互聯網行業的準入門檻不斷拔高，而很多許可的審查內容實質上存在重復審查。

第三，實體領域許可事項與互聯網許可事項之間的復雜關系。絕大多數的互聯網行政許可都是由實體領域行政許可移植或演變而來，這導致兩者之間存在復雜關系。試舉兩例說明：其一，前置關系。《互聯網醫院管理辦法（試行）》第2條規定的互聯網醫院需要依托相應的實體醫療機構，表明互聯網醫院準入許可需要以實體醫療機構準入許可為前置許可。其二，引用關系。《電子商務法》中規定的電子商務經營者市場主體登記便直接引用實體領域的市場主體登記，僅在材料提交和具體內容上存在些許差異。

二、互聯網行政許可事項設定的雙重邏輯

互聯網行政許可事項設定取決于立法者欲實現的規制目的。互聯網行政許可作為一種市場準入制度，其核心目的應當是實現維護互聯網秩序與促進互聯網市場競爭之間的平衡。一方面，互聯網行政許可事項應當是有效的。有效的互聯網行政許可事項意味著應當具有規制功能，能夠維護互聯網秩序。另一方面，互聯網行政許可事項應當是必要的。在市場競爭能夠有效調節或者其他規制方式能夠更好實現目的時，就不應設定互聯網行政許可事項。因此，互聯網行政許可的事項設定需要評估其是否具有實現核心目的的功能以及功能的實現效果。但互聯網行政許可事項的功能分析存在兩個難點：其一，互聯網行政許可事項紛繁復雜，既有專門規制互聯網技術自身的行政許可事項（特有型互聯網行政許可），也有跨領域的“互聯網+”行政許可事項（交叉型互聯網行政許可），需要同時把握互聯網規制的普遍功能和特定領域規制的特殊功能，這無疑增大了功能分析的難度。其二，互聯網行政許可與實體領域行政許可的關系錯綜復雜，既有“全新”的特有型互聯網行政許可事項，也有在傳統行政許可事項基礎上移植或演變而來的互聯網行政許可事項，需要關注到傳統與互聯網之間法律規范的變遷情況。這兩個難點既是功能分析必須克服的困難，也是功能分析的出發點。因此，互聯網行政許可事項設定需同時回應雙重邏輯，以期為互聯網行政許可事項設定的功能分析提供切入視角。

（一）互聯網行政許可事項設定的實質邏輯

互聯網行政許可事項設定的實質邏輯是指立法者判斷對哪些事項應設定行政許可所采取的方法，即互聯網行政許可事項“因何設定”問題。在討論國家可以對哪些互聯網事項設定行政許可時，本質上是在以下兩個邏輯預設下分析問題。

其一，互聯網行政許可事項設定的普遍性與特殊性。普遍性與特殊性是一對辯證關系，從不同的起點出發可能導向問題分析的“殊途”。如果將對互聯網的分析作為邏輯起點，各領域的業務變化視作互聯網與各領域的結合點，就需要歸納出互聯網行政許可的一般功能，再延展出教育、衛生等具體領域的特殊功能，這可稱為“一般化研究”。如果將對行政許可的分析作為邏輯起點，各項互聯網行政許可的移植與變化視為結合點，就需要討論各領域行政許可的一般功能，再結合互聯網分析各領域互聯網行政許可的特殊功能，這可稱為“個別化研究”。雖然兩條路徑的結論可能是“同歸”的，但宜采取前一種分析邏輯。一方面，一般化研究可以避免研究的碎片化。逐項分析互聯網“賦能”后各領域行政許可的變化仍然是個別化的研究，難以在整體上對互聯網行政許可進行理解把握，而聚焦于互聯網特性和規制功能的方法則可以避免這個問題。另一方面，一般化研究可以簡化問題。在對互聯網行政許可的功能有一個整體把握后，再分析特殊領域許可事項時就有了研究的前提和基礎，可以化繁就簡，避免陷入無窮無盡的個別化分析。

其二，互聯網行政許可事項設定的有效性與必要性。在有效性層面上，互聯網時代采取事前許可加事后處罰的管理方式存在有效性困境。“既不能滿足有效預防和及時處置網絡安全風險的需要，也難以承擔推動電子商務發展以及經濟社會轉型的責任。”周漢華：《論互聯網法》，《中國法學》，2015年第3期。因此，互聯網行政許可的有效性是研究許可事項設定的重要方面，倘若事先準入難以實現規制目的，政府就必須考慮變更或尋求其他規制替代措施。在必要性層面上，互聯網行政許可的事項設定需通過輔助性原則的檢驗。立法者在設定行政許可前，必須考慮其他能夠達到相同目的的替代性措施。Colin Scott：《作為規制與治理工具的行政許可》，石肖雪譯，《法學研究》，2014年第2期。在事前準入的成本過高且替代性措施能夠實現規制目的時，政府不宜設定事前準入措施。

（二）互聯網行政許可事項設定的形式邏輯

互聯網行政許可事項設定的形式邏輯是指立法者針對某一事項設定互聯網行政許可時所采取的規范方式，即互聯網行政許可事項“如何設定”問題。形式邏輯的核心是互聯網行政許可事項的立法技術和方法，主要解決三個方面的問題：其一，法律規范的位階與層級問題。互聯網行政許可的事項設定需要符合《行政許可法》規定的立法權限，只有法律、行政法規和地方性法規才可以設定常設性行政許可。此外，互聯網行政許可的事項設定還需通過“重要性標準”的檢驗，確保事項重要性與法律規范層級之間的配置合理。其二，法律規范的關系與體系問題。融貫的法律體系中的各個規范必須盡可能地不相沖突且相互支持，在規范間發生沖突時能夠形成有序的優先關系。雷磊：《融貫性與法律體系的建構——兼論當代中國法律體系的融貫化》，《法學家》，2012年第2期。互聯網行政許可事項設定的碎片化致使法律體系內部的不連續和不融貫，不僅導致許可與許可之間的“疊床架屋”，也導致規范與規范之間的“矛盾重重”。以何種標準梳理這些散亂的互聯網行政許可事項是形式邏輯所要著重解決的問題。其三，規范制定的成本與效率問題。在微納電子產業技術中，摩爾定律預測每隔24個月單位面積上晶體管的數量將翻倍，也就是說每兩年就會有一代技術革新，即使面臨著邊際成本和新技術的挑戰，摩爾定律仍然艱難地延續其有效性。吳漢明等：《納米集成電路大生產中新工藝技術現狀及發展趨勢》，《中國科學：信息科學》，2012年第12期；孫玲等：《后摩爾時代的微電子研究前沿與發展趨勢》，《中國科學基金》，2020年第5期。全球互聯網經濟發展雖然受到新冠疫情巨大沖擊，但各國均將數字經濟作為應對疫情沖擊的經濟增長點，在線教育、在線醫療等互聯網業態均維持了高位增長速度。中國互聯網信息中心：《第49次中國互聯網發展狀況統計報告》，2022年2月25日，https：//www.cnnic.cn/n4/2022/0401/c88-1131.html；中國網絡空間研究院編著：《世界互聯網發展報告2021》，電子工業出版社2021年版，第2-7頁。即便是最具理性、最富遠見的立法者都難以跟上互聯網技術和數字經濟的發展速度，甚至使得被寄予厚望的行政立法都“不堪其重”。就這個層面而言，互聯網立法還需滿足降低成本、提高效率的現實立法需求。

三、實質邏輯：互聯網行政許可事項因何設定的判斷方式

我國互聯網行政許可事項的規制對象包括互聯網基礎服務和“互聯網+”兩種類型。為了實現互聯網的規制目標，互聯網行政許可事項應當具有一般功能和服務于特定領域需求的特殊功能。互聯網行政許可事項因何設定應當進行功能分析的二階判斷，合理界定互聯網行政許可的規制目標和功能設計，避免出現無意義的多重許可。

（一）互聯網基礎服務領域的行政許可事項

互聯網基礎服務領域的許可事項是指行政相對人從事互聯網基礎設施建設、互聯網底層架構和基礎性互聯網服務等針對互聯網技術與架構本身所需的許可事項。互聯網結構可以分為底層的物理層、中間層的邏輯層和頂層的內容層。勞倫斯·萊斯格：《思想的未來：網絡時代公共知識領域的警世喻言》，李旭譯，中信出版社2004年版，第23-25頁。在物理層，互聯網基礎服務許可事項主要體現為電信管制下的國內通信設施服務業務、國際通信設施服務業務以及衛星通信業務等物理層面的互聯網底層架構和技術服務，包括互聯網光纜、電纜、光纖、衛星地球站等物理資源和帶寬、波長等功能資源組成的通信傳輸設施。在邏輯層，互聯網基礎服務許可事項主要體現為互聯網數據傳送業務、電信設備進網許可、域名許可等代碼層和邏輯層的準入事項。在內容層，最主要的互聯網基礎服務領域的許可事項包括互聯網信息服務業務許可（ICP許可證）、在線數據處理與交易業務許可（EDI許可證）、國內因特網虛擬專用網業務許可（VPN許可證）等與信息提供、數據處理、虛擬網絡密切相關的許可事項，以及保證電子信息安全和有效傳輸的電子認證服務等許可事項。

（二）“互聯網+”行政許可事項

“互聯網+”是互聯網與經濟社會各領域的深度融合。互聯網賦能傳統產業轉型升級，與醫療、教育、交通、文化等傳統領域的結合催生出一系列新興產業和業態。當前，我國“互聯網+”行政許可事項涵蓋工業、金融、醫療、交通、文化等諸多經濟社會領域，以及諸多未被劃分到某一特定領域的行政許可事項。例如，最為常見的就是“互聯網+交通”的網約車許可事項。互聯網使傳統產業發生了重大變化，“互聯網+”不是簡單套用傳統業務的規制框架就可解決。陳越峰：《“互聯網+”的規制結構——以“網約車”規制為例》，《法學家》，2017年第1期。但這并不意味著傳統領域的特殊性徹底消失。對于不同領域的“互聯網+”新興產業，政府也需要結合其特點采取不同的立法舉措。吳光恒：《“互聯網+”時代政府立法問題探究》，《理論月刊》，2018年第5期。一定程度上而言，“互聯網+”仍然保留著傳統業務的特殊性，不能用大而化之的簡單思維將各個領域統一對待。因此，在分析“互聯網+”行政許可事項功能時，既要關注互聯網具有的“分享、互動、虛擬、服務”本質，也要關注各個具體領域的獨特性質。

（三）互聯網行政許可事項因何設定的二階判斷

從實質邏輯來看，互聯網行政許可事項具有兩個不同層面的制度功能，設定互聯網行政許可事項需要關注兩個方面的規制目的，即互聯網規制的自身目的和特定領域的規制目的。這構成了互聯網行政許可事項功能分析的二階判斷：第一階段，互聯網行政許可事項的一般功能。互聯網基礎服務領域的行政許可事項體現了互聯網行政許可事項的一般功能，主要包括“維護國家網絡主權”“保障網絡安全”“提高互聯網行業的服務效能”等。在互聯網行政許可事項的一般功能可以實現規制目的時，就不需要再設定額外的互聯網行政許可事項，從業者僅需取得一般層面的互聯網行政許可即可，避免出現無意義的“多重許可”。如果特定的“互聯網+領域”具有其他的規制目的，則需要進入下一階段的功能分析。第二階段，“互聯網+”行政許可事項的特殊功能。“互聯網+”行政許可事項需要關注所涉領域的特殊性。特定領域的特殊性具有兩個層面的意義：其一是該領域本身具有的特殊性；其二是互聯網賦能后新產生的特殊性。例如，新聞出版具有文化屬性和政治屬性，事前準入是為維護新聞出版產業安全和政治安全的預防性制度安排，姚德權：《我國新聞出版市場準入規制內涵與動因分析》，《出版發行研究》，2004年第11期。而在互聯網傳遞信息的匿名性、快速性、海量性使得新聞出版產生了新的特殊性。陳功、陳程：《網絡傳播中的新聞管制與新聞自由》，《當代傳播》，2014年第2期。這些特殊性使得互聯網行政許可的一般功能難以實現相應規制目的。因此，在設定互聯網行政許可事項時，還需要考慮到該領域規制目的所需要的特殊功能，而這些特殊功能難以逐一列舉，需要根據特定的行業領域進行具體分析和判斷。

四、形式邏輯：互聯網行政許可事項如何設定的多元模式

如何區分網絡社會與傳統社會，是網絡社會概念厘定的核心問題。徐漢明、張新平：《網絡社會治理的法治模式》，《中國社會科學》，2018年第2期。實體與互聯網的關系非常復雜，既有誕生于互聯網時代的純粹新興業務，也有在互聯網技術沖擊下轉型的傳統業務。因此，互聯網行政許可事項的設定方式也產生了分化，對于互聯網領域特有的許可事項和“實體與互聯網交叉”的許可事項，立法者采取不同的設定方式。

（一）從無到有：特有型互聯網行政許可事項

特有型互聯網行政許可事項是指僅在互聯網領域存在的行政許可。在互聯網誕生之前，相關業務在實體領域不需要存在且不可能存在。易言之，特有型互聯網行政許可事項與互聯網是一種“伴生”關系，隨著互聯網信息技術的發展，許可事項所涉及的業務也隨之“誕生”。因此，互聯網與特有型互聯網行政許可事項是一種“從無到有”的創造關系。一般而言，特有型互聯網行政許可事項主要涉及互聯網的基礎設施、底層架構與基本功能。例如，互聯網基礎服務領域中的電信業務行政許可在電信網、廣播電視網、互聯網“三網合一”的背景下，“三網”趨向于使用統一的TCP/IP協議，不宜認為在各項電信業務內部中存在實體和網絡的承繼關系。、互聯網域名根服務器相關許可、新建互聯網許可等許可事項就是非常典型的特有型互聯網行政許可事項。

特有型互聯網行政許可事項與傳統領域的行政許可事項通常不存在移植或改變關系，是真正的屬于互聯網領域的行政許可。特有型互聯網行政許可事項與傳統領域的行政許可事項基本沒有關聯，既不是互聯網技術在具體領域的運用，也不存在與經濟社會的緊密結合。總而言之，特有型互聯網行政許可事項的設定方式較為簡單，與傳統行政許可事項的設定方式不存在基本差異。特有型互聯網行政許可事項的設定方式都是單獨設定，是一類完整的、獨立的行政許可事項，不是形式邏輯的研究重點。

（二）從有到變：交叉型互聯網行政許可事項

交叉型互聯網行政許可事項是指對互聯網技術與經濟社會各領域結合后產生的新興業態進行規制的行政許可事項。交叉型互聯網行政許可事項除了在互聯網領域存在外，在實體領域通常也存在相同或者相似功能的行政許可事項。在互聯網誕生之前，其所涉及的業務在實體領域就已經存在。在互聯網產生之后，該業務因互聯網的“賦能”發生了變化，誕生了新的業務形態。因此，互聯網與交叉型互聯網行政許可事項是一種“從有到變”的改變關系，互聯網領域的許可事項與實體領域的傳統許可事項也隨之產生了“交叉”。一般而言，交叉型互聯網行政許可事項主要涉及各個新興產業形態，比如電子商務、在線醫療、網絡出版、互聯網新聞等領域。

互聯網思維、互聯網技術與互聯網商業模式導致傳統行業發生了結構性改變，原有的規制工具難以適應新的生產關系，需要對原規制工具進行修正或引入新的規制工具調整政府與市場、政府與社會之間的關系。“隨著新生產力的獲得，人們改變自己的生產方式，隨著生產方式即謀生的方式的改變，人們也就會改變自己的一切社會關系。”《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第222頁。共享經濟的新業態，既呈現出與傳統業態的高度相關性，又呈現出顯著區別于傳統業態的自身特色。黃锫：《共享經濟中行政許可設定的合法性問題研究——以〈上海網約車新規〉為分析對象》，《政法論叢》，2017年第4期。從交叉型互聯網行政許可事項與實體領域行政許可之間的關系來看，交叉型互聯網行政許可事項又可具體劃分為“形式改變型”“實質改變型”和“實體前置型”三種類型。

1.形式改變型互聯網行政許可事項

形式改變型互聯網行政許可事項是指互聯網技術與經濟社會各領域結合后導致原有業務發生了變化，但未對法秩序產生實質性沖擊的互聯網許可事項。在這種情況下，互聯網對于原有業務的改變并不明顯，互聯網領域和實體領域的許可條件基本相同，故可以直接依據原有的實體行政許可事項或者僅對原有的實體行政許可予以形式上的改變。可能存在的疑問在于，“形式改變”是否可以被認為是在行使“行政許可的規定權”。考慮到行政許可的規定權旨在解決許可事項“從有到細”的問題，而形式改變型互聯網行政許可則改變了原有行政許可的“許可范圍”，將原本未受規制的對象納入規制范圍。易言之，基于法律效果判斷，“范圍越權的規定”實際上就是“設定”。從嚴控變相設定行政許可和簡化問題的角度出發，宜將該種類型認定為“設定”。例如，依據《中華人民共和國電子商務法》第10條，電子商務平臺內經營者應當辦理市場主體登記，但法律規范沒有為電子商務平臺內經營者設立一個單獨的互聯網行政許可，而是需要依據《中華人民共和國市場主體登記管理條例》中的一般規定進行登記。《中華人民共和國電子商務法》第10條規定：“電子商務經營者應當依法辦理市場主體登記。但是，個人銷售自產農副產品、家庭手工業產品，個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動和零星小額交易活動，以及依照法律、行政法規不需要進行登記的除外。”電子商務平臺內經營者進行市場主體登記的特殊之處在于，其可以以電子商務平臺提供的網絡經營場所作為經營場所。《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第11條第2款規定：“電子商務平臺內的自然人經營者可以根據國家有關規定，將電子商務平臺提供的網絡經營場所作為經營場所。”顯然，互聯網技術對于傳統業務的改變并不明顯，只需要在形式上對原有許可略加改變即可實現規制目的，所涉許可事項屬于典型的形式改變型互聯網行政許可。

2.實質改變型互聯網行政許可事項

實質改變型互聯網行政許可事項是指互聯網技術與經濟社會各領域結合后導致原有業務產生了實質性的結構變化，互聯網領域和實體領域的許可條件基本不同，僅依據原有的法律規范難以有效地規制新興業態的互聯網許可事項。比如，最典型的實質改變型互聯網行政許可事項就是“網約車行政許可”。網約車的發展呈現出極為明顯的“從有到變”的新業態、新模式，與傳統的出租車模式存在實質差異。王軍：《出租汽車經營行政許可之合憲性分析》，《行政法學研究》，2016年第2期。傳統的出租車服務是指出租車服務提供者按照乘客的要求提供點對點的運送服務，必須由獲得許可的出租車服務經營者、專用車輛和專職司機才能開展經營活動。隨著互聯網技術的發展，互聯網平臺作為高效的信息匹配平臺，為乘客尋找到專業或非專業的司機提供點對點的運送服務。網約車的經營邏輯打破了時空限制，實現了運力資源與出行需求的高效配置，徹底改變了出租車行業的運行狀態。因此，我國對網約車經營服務、經營車輛和駕駛員都設定了與傳統出租車服務許可有所不同的事前準入制度。雖然國務院辦公廳頒布的《法律、行政法規、國務院決定設定的行政許可事項清單（2023年版）》將網約車的經營服務、經營車輛和駕駛員與傳統巡游出租車的經營服務、經營車輛和駕駛員都設定為統一的出租汽車經營許可（第288項）、出租汽車車輛運營證（第289項）、出租汽車駕駛員客運資格證（第329項）這三項許可，但是網約車與傳統出租車關于這三項許可的條件完全不同，實質上并非同一許可。關于兩者的許可條件差異，參見《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》《巡游出租汽車經營服務管理規定》《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》的相關規定。

3.實體前置型互聯網行政許可事項

實體前置性互聯網行政許可事項是指需要以實體領域行政許可為前置程序的互聯網行政許可，申請人必須具備必要的資格才能申請開展互聯網相關業務的許可事項。實體前置型的互聯網行政許可在醫療、教育、金融等各個領域都有體現，具體包括兩種類型：其一，在實體行政許可外單獨設置特定類型的互聯網行政許可。例如，《民辦教育促進法實施條例》第16條規定，利用互聯網技術在線實施教育活動的民辦學校應當取得相應的辦學許可，這是開展在線教育的前置性實體資格。同時，民辦學校開展在線教育還應當取得“一攬子”互聯網行政許可，包括ICP經營許可證、信息網絡傳播視聽節目許可證、網絡文化經營許可證等。嚴格意義上，本條沒有設立一個獨立的“互聯網教育行政許可”，而是以“引用性法條”參引了多個規范規制互聯網教育活動，實質上起到了設置事前準入的規制功能與法律效果。因此，本文將其視為一種特殊類型的互聯網行政許可展開分析。實際上，有相當多的互聯網行政許可都是以這種形式規定，可能有兩點原因：第一，新設行政許可需要嚴格的論證和審查，以引用性法條“設定”可以繞過這一復雜的程序；第二，這是當前互聯網行政許可設定方式的必然結果，大部分互聯網業務需要取得ICP、EDI等互聯網基礎服務許可證（或備案證），導致開展互聯網業務需要取得“一攬子”相關許可。

五、互聯網行政許可事項設定的完善進路

互聯網行政許可的事項設定需要進行實質邏輯與形式邏輯的有機融合。在保證互聯網行政許可事項設定權限合法與規范層級匹配的基礎上，立法者應當充分運用立法技術，合理選擇法條類型，并且遵循行政許可事項的“同一性原則”，化解行政許可設定約束體系與行政機關濫設許可之間的張力。同時，互聯網行政許可事項設定需要在“輔助性原則”和回應型法理念下實現替代性規制措施與行政許可之間、實體與虛擬之間的銜接。

（一）互聯網行政許可事項設定應當維系設定權限合法與規范層級匹配

第一，互聯網行政許可的事項設定需要符合《行政許可法》規定的設定權限。行政許可設定權限法定是法治政府建設的基本要求，也是行政審批制度改革是否取得成效最直觀的體現。當前，我國互聯網法律體系中相當一部分行政許可事項是由國務院決定或部門規章設定。對于國務院決定設定的臨時性行政許可，宜根據《行政許可法》及時提請全國人大及常委會制定法律或者由國務院自行制定行政法規。而部門規章作為貫徹法律、行政法規的執行性立法，沈福俊：《部門規章為什么沒有行政許可設定權——部門規章功能分析》，《政治與法律》，2005年第6期。其中設定的互聯網行政許可應當及時廢止或上升為行政法規，至少也應當轉化為國務院決定設定的臨時性許可。

第二，互聯網行政許可的事項重要性應當與法律規范層級相匹配。相較于較為明確的行政許可立法權限問題，法律規范層級與許可事項重要性之間的關系并不十分清晰。漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第1卷，高家偉譯，商務印書館2002年版，第141頁。哪些事項特別重要需制定法律，哪些事項相對不那么重要需制定行政法規，兩者之間并非有清晰的界限。但是，法律保留原則可以從反面說明哪些事項不宜由行政法規規定。《中華人民共和國立法法》第8條規定了法律保留原則，明確了只能制定法律的事項。在互聯網行政許可的事項設定問題上，域名系統相關許可、信息網絡國際聯網許可等直接關系到網絡主權的事項應當由法律規定，互聯網信息服務許可、互聯網新聞許可等涉及公民政治權利限制的許可事項也應當由法律規定。至于其他“相對不重要”的許可事項，基于互聯網發展迅速與立法資源有限的考量，宜通過行政法規設定，以便能根據實際情況及時調整。互聯網領域存在的大量行政許可通過部門規章和行政規范性文件設定，但是這不能為突破《行政許可法》的立法權限提供正當性論證。

（二）互聯網行政許可的事項設定應當合理選擇法條類型

在設定互聯網行政許可事項時，合理選擇法條類型是化解現實困境的有效方法。法條是在制定法中基于立法技術之需要而發展出來的建構單元。黃茂榮：《法學方法與現代民法》，法律出版社2007年版，第133頁。法條可以分為完全法條和不完全法條。完全法條具備假定情形、構成要件和法律后果三個要素，是最基本的法條類型。完全法條在立法實踐中較為常見，立法者的運用也已較為嫻熟。關鍵的問題在于，立法者在設定互聯網行政許可事項時如何運用不完全法條，這主要包括兩種情形：其一，說明性法條。說明性法條的功能在于對構成要件中所使用的概念加以定義或解釋。例如，《互聯網新聞信息服務管理規定》第5條第2款規定“前款所稱互聯網新聞信息服務，包括互聯網新聞信息采編發布服務、轉載服務、傳播平臺服務”就是典型的說明性法條。本條第1款實際上也能體現出說明性法條的功能，即“通過互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網絡直播等形式向社會公眾提供互聯網新聞信息服務，應當取得互聯網新聞信息服務許可，禁止未經許可或超越許可范圍開展互聯網新聞信息服務活動”。該條文實際上是“互聯網新聞信息服務應當取得互聯網新聞信息服務許可”和“通過互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網絡直播等形式向社會公眾提供新聞的屬于互聯網新聞信息服務”兩個條文的結合。這也從側面表明立法技術的合理運用可以避免法條過于冗長和復雜。立法者在設定互聯網行政許可事項時應當善于運用說明性法條。一方面，說明性法條可以及時擴大互聯網行政許可事項的規制范圍，將新出現的互聯網業務納入原有的許可事項之中，避免類似許可事項反復設定。另一方面，說明性法條本身也可以為許可事項劃定解釋空間，避免許可范圍的過度擴張。其二，引用性法條。引用性法條是指部分要素需要參引其他法條才能確定的法條。正確使用引用性法條是立法技術成熟的表現。汪淵智：《民法中的不完全性法條》，《山西大學學報》（哲學社會科學版），2004年第4期。在互聯網行政許可事項設定的問題上，引用性法條包括參引實體領域行政許可事項和參引其他互聯網行政許可事項兩種方式。引用性法條的合理使用可以有效降低立法成本、提高立法效率，化解法律滯后性與互聯網迅速發展之間的張力，而且體系化處理也可以緩解法律規范碎片化的困境。

但是，立法技術的運用并非毫無限制，否則這種“文字雜糅”將導致變相設定行政許可的風險。立法者通過說明性法條或引用性法條，將某一事項納入原有的行政許可事項范圍，既想規避復雜的設定程序，又要實現所謂的“規制目的”，但無限制的運用顯然同行政許可法定原則存在內在張力。對此，立法技術的運用還應當遵循事項“同一性原則”，即只有同一事項才能歸于實體領域行政許可事項或者其他互聯網行政許可事項規制。本質上，對于同一事項的認定是一個法律解釋問題，可以采用“三領域模式”恩斯特·A·克萊默：《法律方法論》，周萬里譯，法律出版社2019年版，第30頁。進行判斷。試舉例說明：執業律師提供法律服務是取得法律職業資格證的“肯定候選”；高校法學教師講授法律課程則是取得法律職業資格證的“中性候選”；法學生進入法科院校食堂吃飯明顯是該許可事項的“否定候選”。“否定候選”顯然不具有同一性，立法者將其與原行政許可事項相關聯就屬于變相設定行政許可。“中性候選”是否可以納入原有的事項范圍則存在爭議，除非立法者提供足夠有說服力的論證，否則“中性候選”一般也不具有同一性。基于這種判斷方法，《網絡主播行為規范》第13條第2款規定的直播內容包括法律等專業內容時，主播應當取得相應執業資質，該事項是否屬于變相設定行政許可就大致清晰了。

（三）互聯網行政許可事項設定實質標準的優化進路

1.輔助性原則與替代性規制措施

輔助性原則是劃分政府與市場之間界限的基本原則，其基本理念是個人或者距離個人最近的較小單位的處理優先性，只有當個人或較小單位難以處理特定事項時才需要國家公權力介入。在確需國家公權力介入的情況下，規制措施也應當具有程度上的差異，符合比例原則，柔性規制能夠實現規制目的的就不宜采用剛性規制，事后監管能夠取得良好效果的就不宜選擇事前準入，激勵性規制能夠取得更好效果的就不宜選擇約束性規制。《行政許可法》第13條充分體現了輔助性原則的基本理念，確定了以“自主決定-市場競爭-自律管理-事后監督”為順序的公權力介入模式，為輔助性原則提供了規范基礎。除了上述消極面向外，輔助性原則還具有促使國家“及時出手”的積極面向，章志遠：《監管新政與行政法學的理論回應》，《東方法學》，2020年第5期。對于需要國家公權力及時介入的事項，政府推諉責任或放松管制同樣違反輔助性原則。“最困難的可能不是放松管制，而是尋求放松管制與適度自由之間的均衡點。”章劍生：《行政許可的內涵及其展開》，《浙江學刊》，2004年第3期。因此，在討論互聯網行政許可事項設定之前，立法者需要充分考慮是否存在更好的替代性規制措施。

在放松管制與有效管制相平衡的基礎上，可以從技術、市場和法律三個維度討論替代事前準入的互聯網規制措施：第一，技術維度的替代性規制措施。互聯網具有非常強的技術性，靈活運用信息技術的治理可能取得遠比設置事前準入更優的規制效果。一方面，有些問題本身就是技術性的，法律難以實現規制目的；另一方面，特定情況下將法律轉譯為代碼可以實現更有效的規制。當然，如何利用技術規制互聯網不是法學研究所應涉及的問題，法學研究者需要做的是為信息技術進入規制工具選擇范圍提供必要的規范基礎。第二，市場維度的替代性規制措施。市場維度的規制措施主要是指市場主體的自我規制和行業性的集體規制。自我規制是指市場主體主動制定相關規范并依據相關規范約束自身行為。集體規制是指行業協會通過制定內部規則或技術標準約束協會成員的行為。一般來說，市場主體和行業組織具有更高的技術水平和更豐富的內部信息，使得規制措施更具針對性和有效性。更重要的是，互聯網行業的創新性要求也與市場的自由競爭本質更契合，避免因政府的過度干預導致發展停滯與思維僵化。第三，法律維度的替代性規制措施。法律維度的替代性規制措施指的是政府對于互聯網行業的事中事后監管，包括強制性信息披露、稅收或定價激勵、制定國家標準等。羅豪才、宋功德：《公域之治的轉型——對公共治理與公法互動關系的一種透視》，《中國法學》，2005年第5期。綜上所述，在技術、市場和法律三個維度的替代性規制措施可以實現對于互聯網的“共同規制”時，立法者就不宜設定成本高昂的事前準入措施。

2.“回應型法”與實體領域行政許可的實施

立法者在明確特定事項需要國家公權力介入且不存在更有效的替代性規制措施后，接下來就需討論行政許可的設定問題。前文將實質邏輯下互聯網行政許可事項的“因何設定”劃分為互聯網基礎服務領域和“互聯網+”領域兩種類型。就前者而言，互聯網基礎服務領域的事項大多與實體領域許可不存在關聯，對其設定特有型互聯網行政許可事項即可。簡言之，該類事項與一般行政許可事項設定沒有實質差異，相互間也不存在重疊，相對而言比較簡單。對于后者，“互聯網+”領域的特定事項與實體領域的行政許可事項存在極為緊密的關聯。在形式邏輯與實質邏輯結合后，“互聯網+”領域的行政許可事項就至少存在三種設定模式：其一，設定形式改變型的互聯網行政許可事項；其二，設定實質改變型的互聯網行政許可事項；其三，設定實體前置型的互聯網行政許可事項。上述三種設定模式如何選擇，可借由“回應型法”理論提供一個相對明確的指引。

回應型法是一項呼喚一種更有目的、更開放法律秩序的作業。諾內特、塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第86頁。回應型法具有開放性，要求積極運用法律推理和法律解釋使法律體系得以順應社會的變遷。回應型法的關鍵在于將外部的社會壓力視為法律認識的來源和自我矯正的機會。諾內特、塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第85頁。在互聯網規制的問題上，回應型法要求政府在堅持法律體系穩定性的基礎上，順應互聯網社會的技術變遷與經濟社會發展，不必恪守“實體”與“虛擬”之間的界限，對實體領域的法律規范進行目的性的、靈活的法律解釋。

第一，以互聯網的有效規制為目的，對實體領域行政許可予以擴大解釋。基于前文對現有互聯網行政許可事項的類型化分析，可以發現實體領域和互聯網領域并不必然存在涇渭分明的界限，特殊領域的功能存在較大重合或重疊。因此，在發現“互聯網+”業務需要實施事前準入措施時，應當嘗試對實體領域行政許可進行擴大解釋，在延續原有特殊功能的前提下賦予其實現互聯網規制目的的新功能，積極回應互聯網社會的新價值和新模式。當然，相應程序需要容納多元主體、回應多元訴求并支持規則生產。范柏乃、林哲楊：《政府治理的“法治—效能”張力及其化解》，《中國社會科學》，2022年第2期。隨后，依據形式邏輯中互聯網行政許可事項的設定方式，運用不完全法條實現實體領域與互聯網領域的銜接。第二，反思現行規則，為新設許可事項提供契機和經驗。當然，回應型法作為一種目的性的法律推理和解釋活動，不可能解決所有問題。回應社會變遷的過程本身也是一個對現有規則的反思過程。如果發現實體領域許可確實無法容納互聯網業務時，就應當依據法定程序設定實質改變型互聯網行政許可事項。

六、結語

互聯網讓數據流動了起來，數據的加工聚合與資源共享深刻地改變了傳統業態的運行邏輯和經營模式，對政府規制提出了前所未有的挑戰。“網絡社會現實問題日漸凸顯和傳統治理模式無法有效規制的沖突與尷尬局面正在發生。”徐漢明、張新平：《網絡社會治理的法治模式》，《中國社會科學》，2018年第2期。世界各國也形成了各具特色的互聯網規制模式。Lyombe Eko， “Many Spiders， One Worldwide Web： Towards a Typology of Internet Regulation”， Communication Law and Policy， vol. 6，no. 3（July 2001），pp.460-474.在我國互聯網規制模式下，互聯網行政許可是最直接也最常見的互聯網規制工具，但是事項龐雜、體系混亂的許可事項有可能導致規制失效和遏制創新，阻礙數字經濟和互聯網產業的發展。

面對互聯網行政許可事項設定中存在的諸多現實困境，立法者應當關注互聯網行政許可事項設定的雙重邏輯和功能分析。在實質邏輯上，互聯網行政許可事項包括互聯網基礎服務領域的許可事項和“互聯網+”領域的許可事項；在形式邏輯上，互聯網行政許可事項的設定存在“特有型”和“交叉型”兩類方式。立法者應當在“輔助性原則”與回應型法的指引下，實現互聯網行政許可事項設定的邏輯整合與體系銜接，以設定方式的能動性和規制對象的開放性破解實踐中的諸多困境，實現互聯網治理的規制目的，推動國家治理體系和治理能力現代化。這種以能動主義和開放結構為基礎的互聯網治理模式，或許就是日新月異的網絡社會中“不變的變”。此外，互聯網行政許可事項設定的邏輯整合與體系銜接是完善互聯網行政許可制度的第一步。互聯網行政許可的事項設定還存在設定依據不規范、許可條件不確定、實施機關不合理等多重問題，仍然有待學界進一步研究和探討。

（責任編輯：蘇騰飛）

收稿日期：2023-08-15

作者簡介：林華，中國政法大學習近平法治思想研究院教授、博士生導師；金麟，中國政法大學法學院博士研究生。

基金項目：國家社科基金一般項目“互聯網行政許可設定的法律問題研究”（編號：18BFX050）；中國政法大學錢端升杰出學者支持計劃資助項目；中國政法大學青年教師學術創新團隊支持計劃（編號：20CXTD06）。