巴勒斯坦“入聯(lián)”進程的歷史性突破

陳佳琳

當(dāng)?shù)貢r間5月10日，聯(lián)合國大會以壓倒性多數(shù)通過一項決議，授予巴勒斯坦更多權(quán)利和特權(quán)，并呼吁安理會重新積極考慮接納巴勒斯坦成為聯(lián)合國正式成員。

巴勒斯坦目前是聯(lián)合國的“非會員觀察員國”，與梵蒂岡地位相同，不能在聯(lián)合國大會投票。聯(lián)大最新決議指出，巴勒斯坦有資格成為聯(lián)合國“會員國”，并建議安理會重新審議。

根據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，成為正式會員國需要安理會和聯(lián)大雙重批準。考慮到美國上個月再次行使否決權(quán)阻撓巴勒斯坦“入聯(lián)”進程，安理會大概率無法通過相關(guān)決議。

雖然缺乏強制力，但聯(lián)大決議還是賦予巴勒斯坦聯(lián)大所能給予的特別授權(quán)，包括在大會會議上就所有議題發(fā)言、共同提出提案等權(quán)利。這反映了在安理會長期無法履職的情況下，聯(lián)大再次主動探索自己的權(quán)力邊界，同時也是給安理會施加更大的壓力。

在投票前，會場發(fā)生了頗具戲劇性的一幕。以色列常駐聯(lián)合國代表埃爾丹指責(zé)聯(lián)大“是在給現(xiàn)代納粹分子送上權(quán)利和特權(quán)獎勵”、踐踏《聯(lián)合國憲章》。他隨后舉起一個便攜式電動碎紙機，粉碎了《聯(lián)合國憲章》的封面。

巴勒斯坦常駐聯(lián)合國觀察員曼蘇爾則表示，這是一次歷史性的投票，投贊成票就是“支持巴勒斯坦的生存”，是“對和平的投資”。發(fā)言結(jié)束時，曼蘇爾舉起拳頭，強忍淚水說出“解放巴勒斯坦”，會場爆發(fā)了熱烈的掌聲。

歷史性的決議

巴勒斯坦的“入聯(lián)”之路，要回溯到1947年。聯(lián)合國大會通過關(guān)于巴以分治的181號決議，提出在巴勒斯坦地區(qū)分別建立一個猶太國家和阿拉伯國家。這項決議成為以色列的“出生證”，但由于當(dāng)時阿拉伯國家的廣泛抵制，建立阿拉伯國家的方案一直未能落實。

1974年，尚未建國的巴勒斯坦成為聯(lián)合國“觀察員實體”，以政治組織“巴勒斯坦解放組織”（巴解）的名義參與聯(lián)合國的活動。1988年，“巴勒斯坦解放組織”宣布接受181號決議，建立以耶路撒冷為首都的巴勒斯坦國。同年，聯(lián)合國大會將“巴勒斯坦”這一名稱應(yīng)用于聯(lián)合國的文件之中。

“以土地換和平”的奧斯陸和平進程開啟后，巴勒斯坦民族權(quán)力機構(gòu)建立，暫時擱置了“入聯(lián)”進程。

步入21世紀，隨著巴以和平談判中斷，以色列大肆建立猶太定居點，吞噬巴勒斯坦土地。與此同時，持激進立場的巴勒斯坦伊斯蘭抵抗運動（哈馬斯）影響力增加，持續(xù)挑戰(zhàn)巴勒斯坦民族權(quán)力機構(gòu)的主流派系巴勒斯坦民族解放運動（法塔赫）。為應(yīng)對內(nèi)憂外患，巴勒斯坦總統(tǒng)阿巴斯在2011年向聯(lián)合國遞交成為正式“會員國”的申請，但因美國等國反對而未能獲得安理會支持，無果而終。而同年7月9日宣告獨立的南蘇丹，則在5天之后就獲準成為聯(lián)合國會員國。

隨后，巴勒斯坦權(quán)力機構(gòu)采取了一種折中的方法，繞過安理會，直接向聯(lián)大申請成為聯(lián)合國的“觀察員國”。不同于聯(lián)合國會員國，觀察員國在聯(lián)合國大會上沒有投票權(quán)，但可以加入聯(lián)合國下屬機構(gòu)和條約，比如成為國際刑事法院締約國。

2012年11月29日，超過三分之二的聯(lián)合國成員國投票支持巴勒斯坦從“觀察員實體”升級為“觀察員國”。此時距離聯(lián)大通過181號決議，已過去整整65年。

去年10月新一輪巴以沖突爆發(fā)后，在戰(zhàn)事曠日持久、人道危機愈發(fā)嚴峻的背景下，阿巴斯于今年4月致信聯(lián)合國秘書長古特雷斯，要求重新審議其于13年前遞交的、要求成為聯(lián)合國正式成員國的申請。4月18日，由于美國行使了否決權(quán)，一項建議接納巴勒斯坦為聯(lián)合國成員國、獲得安理會廣泛支持的決議草案，最終未能過關(guān)。

根據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，聯(lián)合國接納新“會員國”須通過三關(guān)：15個安理會成員中至少9個支持、5個常任理事國一致同意、聯(lián)合國大會以三分之二表決通過。

應(yīng)多國政府的請求，聯(lián)合國大會在5月10日召開第十屆緊急特別會議續(xù)會，就阿聯(lián)酋代表阿拉伯國家集團提交的一份決議草案進行表決。該決議確認巴勒斯坦符合《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的會員國資格，建議安理會以此重新審議巴勒斯坦的“入聯(lián)”申請。

5月10日，第十次聯(lián)合國大會緊急特別會議以143票贊成、9票反對、25票棄權(quán)的表決結(jié)果通過決議，認定巴勒斯坦國符合《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的聯(lián)合國會員國資格，應(yīng)被接納為聯(lián)合國會員國。本文圖/視覺中國

此外，決議還賦予巴勒斯坦一系列新的權(quán)利和特權(quán)。在今年9月聯(lián)大第79屆會議開幕后，巴勒斯坦代表團可以按字母順序在會員國中就座，而不是坐在目前位于會議廳后方的觀察員席位上。巴勒斯坦外交官將有權(quán)提出提案和修正案，有權(quán)在全體大會和主要委員會任職，并就任何議題發(fā)言，而不僅局限于巴勒斯坦事務(wù)。

投票前，阿拉伯聯(lián)合酋長國常駐聯(lián)合國代表阿布沙哈布代表阿拉伯集團介紹了決議草案。阿布沙哈布指出，巴勒斯坦國已加入了多項國際條約、遵守《聯(lián)合國憲章》并滿足建國要求，這表明它理應(yīng)成為國際社會的正式成員。此外，現(xiàn)在已有140多個國家承認巴勒斯坦是一個國家。他表示，在巴以沖突持續(xù)的情況下，該決議獲得通過將有利于以“兩國方案”解決危機，安理會必須對國際社會的意愿作出回應(yīng)。“今天是一個決定性的時刻。”阿布沙哈布表示。

決議草案獲得了壓倒性多數(shù)支持。中國、法國、俄羅斯、澳大利亞等143國投了贊成票，美國、以色列、匈牙利、阿根廷等9國投了反對票，英國、德國、烏克蘭等25國棄權(quán)。

國際危機組織（International Crisis Group）聯(lián)合國問題專家理查德·高恩指出，澳大利亞等美國盟友投票支持巴勒斯坦“入聯(lián)”放在6個月前幾乎是不可能發(fā)生的事，但隨著加沙戰(zhàn)爭中的死亡數(shù)字不斷攀升和饑荒蔓延 ，聯(lián)合國關(guān)于需要達成“兩國方案”的整體情緒已經(jīng)改變。

中國常駐聯(lián)合國代表傅聰表示，中方歡迎聯(lián)大通過的這一歷史性的決議，獨立建國是巴勒斯坦人民的夙愿，正式加入聯(lián)合國是這一歷史進程中的關(guān)鍵一步。傅聰說：“在聯(lián)合國憲章允許的范圍內(nèi)作出這些特殊安排，有助于讓國際社會更充分地聽取巴勒斯坦的呼聲，有助于巴勒斯坦在相對平等的地位上同以色列進行對話和談判。”

重啟“兩國方案”的解決進程？

據(jù)英國《衛(wèi)報》報道，決議草案在付諸表決前經(jīng)過多日精心修改，最終淡化了措辭。決議寫明，巴勒斯坦國仍是“觀察員國”，沒有在聯(lián)大投票或為聯(lián)合國機構(gòu)推薦候選人的權(quán)利。

“從本質(zhì)上講，（決議）賦予巴勒斯坦聯(lián)合國會員國的架子，但沒有賦予真正會員國的基本屬性，即投票權(quán)和競選安理會成員的權(quán)利。”高恩指出。

高恩認為，這避免了美國采取行動，削減對聯(lián)合國及其附屬機構(gòu)的撥款。根據(jù)相關(guān)法律，美國政府不得向“授予巴解組織與會員國同等地位”的聯(lián)合國或任何聯(lián)合國機構(gòu)提供資金。2011年，聯(lián)合國教科文組織接納巴勒斯坦成為成員國后，美國便停止向該組織繳納會費。

盡管決議的措辭有所弱化，但以色列和一群共和黨議員仍呼吁美國削減對聯(lián)合國的撥款。聯(lián)大投票前，一個25人的美國共和黨籍參議員團體提出了一項法案，即《禁止巴勒斯坦官方入境法案》（NOPE），意圖阻止美國向聯(lián)合國和其他授予巴勒斯坦“觀察員身份以外的任何地位、權(quán)利或特權(quán)”的組織提供資金。

5月10日，美國常駐聯(lián)合國副代表伍德在投票后表示，投反對票不代表美國反對巴勒斯坦建國，但認為建國只能通過巴以雙方的直接談判才能實現(xiàn)。伍德還說，如果此事回到安理會，“結(jié)果還是相似的”。

美國中東項目（USMEP）主席、原以色列總理辦公室高級顧問丹尼爾·列維此前在接受《中國新聞周刊》采訪時曾指出，4月安理會就巴勒斯坦“入聯(lián)”進行表決，就已經(jīng)是一個考驗美國是否認真對待“兩國方案”的時刻。

2009年內(nèi)塔尼亞胡重新掌權(quán)以來，以色列政府一邊讓西岸的巴勒斯坦民族權(quán)力機構(gòu)保持羸弱的狀態(tài)，一邊在加沙扶植哈馬斯。以色列海法大學(xué)國際關(guān)系學(xué)榮休教授烏里·巴爾-約瑟夫?qū)Α吨袊侣勚芸分赋觯@種雙管齊下的政策，給予了以色列極右翼充分的借口回避重啟“兩國方案”談判的進程，宣稱“無法找到一個可以代表巴勒斯坦的團體開始對話”。

“內(nèi)塔尼亞胡政策的本質(zhì)就是不想要‘兩國方案、不想談領(lǐng)土問題。”巴爾-約瑟夫表示，即使內(nèi)塔尼亞胡清楚極右翼在將以色列拖向災(zāi)難的深淵，但他無法與極右翼解綁。因為一旦執(zhí)政聯(lián)盟垮臺，等待內(nèi)塔尼亞胡的將是牢獄之災(zāi)和政治生命的終結(jié)。

在列維看來，只有當(dāng)美國政府相信以色列政府想要“兩國方案”時，美國才會真心支持這個進程。目前的情況是，美國不會改變阻撓巴勒斯坦“入聯(lián)”的決定，聯(lián)合國也沒有辦法繞過美國的否決權(quán)，給予巴勒斯坦會員國資格。

雖然美國政府的觀念不變，但聯(lián)大以壓倒性優(yōu)勢通過支持巴勒斯坦“入聯(lián)”的決議，要求安理會再就相關(guān)問題進行表決，增加了以色列繼續(xù)進行軍事行動的政治成本。

5月10日，在位于紐約的聯(lián)合國總部。巴勒斯坦常駐聯(lián)合國觀察員曼蘇爾投票前發(fā)表講話

以色列常駐聯(lián)合國代表埃爾丹在投票前用便攜式電動碎紙機當(dāng)場粉碎了《聯(lián)合國憲章》 小冊子中的一頁。

列維指出，對巴勒斯坦的國際承認，不會直接改變加沙人民的境遇。要讓巴勒斯坦的國際承認有意義，這種承認就不能只是象征性的，而是必須對以色列侵占巴勒斯坦主權(quán)領(lǐng)土的情況，進行問責(zé)和制裁。“在這方面，聯(lián)合國、國際法院、國際刑事法院都應(yīng)該做更多的工作。”

近日，旨在確保停火和釋放哈馬斯人質(zhì)的談判再次陷入僵局，以色列對加沙南部極端擁擠的拉法市部分地區(qū)進行了轟炸。聯(lián)合國秘書長古特雷斯警告說，以色列對拉法的全面攻擊，將導(dǎo)致“史詩級的人道主義災(zāi)難”。

去年10月7日，巴勒斯坦武裝分子對以色列發(fā)動跨境襲擊，導(dǎo)致約1200人身亡，超過250人被綁架。據(jù)加沙衛(wèi)生部門統(tǒng)計，過去7個月有近3.5萬巴勒斯坦人在以色列的襲擊中喪生。

“在和平進程被中斷后，我們都付出了多么高昂的代價，這種代價對以色列和巴勒斯坦來說都是不可承受的。重新開始一個新的‘兩國方案解決進程，對雙方而言都是好的，雙方民眾都將從中獲益。”巴爾-約瑟夫說，這需要以色列、巴勒斯坦和國際社會的共同努力。