刑事案件集中管轄制度研究

摘 要：集中管轄制度產生于我國的司法實踐，是指定管轄的制度衍生品。其優勢在于能夠統一類案裁判尺度、降低地方保護主義影響、促進司法資源合理配置。由于不是法定管轄種類，集中管轄面臨雙重挑戰：法官法定的理論抵牾和人權保障的實踐障礙。因此，最高院有必要對集中管轄統一部署，合理確定集中管轄法院，構建全流程集中管轄模式。從提升運行效果來看，借助在線審理、數據留痕等措施，能夠有效化解跨行政區域帶來的負面影響。

關鍵詞：刑事管轄權；集中管轄；跨行政區域

中圖分類號：D925.28 " " " " " " 文獻標志碼：B

文章編號：1671-0142（2024）02-0043-03

管轄是辦案機關依法辦案的基礎，亦是實現公正審判的前提條件，刑事程序的推動離不開管轄提供的支持。在我國的各類管轄制度中，集中管轄誕生時間不久，也沒有被刑事訴訟法納入法定的管轄類型。但在刑事管轄模式的演進過程中，變成了備受關注的熱門法律術語。本文嘗試從理論上厘清該項制度，并對其利弊進行分析，以期提出有益建議。

1 集中管轄的概念內涵

集中管轄，是指將特定類型的案件交由某一法院進行統一管轄和審理。從本質上而言，集中管轄就是指定管轄的制度衍生品，是承接指定管轄的一種管轄變更方式。

集中管轄并非刑事訴訟所獨有，在行政訴訟和民事訴訟中已可見蹤跡。在民事訴訟中，最高院層面準許的集中管轄案件主要有涉外民商事案件、部分知識產權案件、金融商事案件等。在行政訴訟中，集中管轄突破了傳統行政訴訟規則下行政機關“主客場”的桎梏，對推動行政爭議實質化解決具有重要意義。對于刑事案件，司法機關主要將環境資源犯罪、知識產權犯罪、外國人犯罪等特定類型案件進行集中管轄。例如，2013年最高人民法院發布的《關于外國人犯罪案件管轄問題的通知》，規定將外國人犯罪指定由轄區內某一法院集中審判管轄。2021年廣州市發布《關于調整廣州市知識產權刑事案件管轄的規定》，將全市的知識產權案件集中黃埔區法院管轄。2023年寧夏回族自治區公檢法機關聯合出臺《環境資源刑事案件集中管轄的意見》，明確集中管轄的環境資源刑事案件以“屬地偵查、集中羈押、集中審查、專業審判”為原則。由此可知，集中管轄最初主要是以法院審判管轄為主的司法改革的結果。最高人民法院除了可以制定法律文件授權集中管轄之外，還可以指定個案集中管轄法院。后者模式更為常用，即由上級法院通過指定管轄，將案件指定給已經確定的法院集中管轄[1]。另外，我國刑事訴訟法采用“逆推法”的立法技術，所以與法院集中管轄制度相對應的是檢察機關集中管轄制度，它是指某一檢察院集中管轄特定類型案件的制度。例如，上海市人民檢察院就采用集中管轄制度，將其下屬的鐵路運輸分院改為上海市人民檢察院第三分院，對跨地區的重大食品、藥品、環境刑事案件等八類案件進行集中管轄。

2 集中管轄的制度優勢

一是有利于統一定罪量刑的裁判尺度，適應量刑均衡化改革的目標。司法實務中，提升裁判標準統一性尤為必要。集中管轄運用中，某地的所有同類案件均集中由同一法院審理，故其判決尺度的把握更具有統一性，能夠減少量刑不均的現象。二是有利于提高法官的專業知識水平，提升刑事裁決的質量。集中管轄的案件通常專業性很強，需要專業知識素養高以及生活知識、社會閱歷豐富的司法人員來辦理。例如知識產權、環境資源案件涉及大量的專業技術鑒定，純粹法學背景出身的司法人員有時會顯得力不從心。交給具有理工科和法學交叉背景的專業審判團隊辦理，不僅有利于辦案效率的提升，也更有利于當事人接受裁判結果，減少執行過程中的障礙阻力，降低潛在的涉訴信訪風險。三是有利于減少行政權對司法權的干預，降低地方保護主義的影響。由于法院的辦案場所、辦案經費都由所在地財政提供支持，部分案件裁判過程中難免會受到地方政府的影響。而集中管轄恰好實現了一定程度的地域回避，有利于減少司法腐敗，保持政法隊伍的純潔性。四是有利于促進司法資源重新優化配置。在各類審判資源中，人力資源是最寶貴的資源。科學構建案件審判組織形式，要求從案件實際情況出發，合理調配審判人員。集中管轄重塑了管轄權司法性質下案件的固定分配模式，將原屬于某一行政區域的特定類型案件交給審判能力上更具優勢的法院進行管轄，從而實現案件工作量的科學分配。從上海市第三中級人民法院發布的典型案例來看，采取集中管轄的做法，既實現了整體保護，又便利訴訟參與人，帶來的效益不是簡單疊加，而是一種有機結合，充分彰顯司法機關辦理環境資源案件能動履職的成效。

3 集中管轄的運行弊端

目前，由于集中管轄不是法定管轄的類型，因而在運行過程中面臨雙重挑戰，即法官法定的理論抵牾和人權保障的實踐障礙。

集中管轄作為指定管轄的一種類型，通常只能作為例外情形而適用，是管轄確定性原則的重要補充與輔助，其適用會發生法定管轄權的轉移。實踐中，辦理職務犯罪案件出于回避的需要而大量轉移法定管轄權。對此有學者質疑，管轄作為刑事訴訟的基礎制度之一，其存在應當具有法的穩定性。集中管轄在形式上似乎符合刑事訴訟法以及司法解釋中的有關規定，但實際運行中可能導致法定管轄制度功能紊亂。濫用集中管轄權會破壞司法秩序，違背該項制度的設計初衷。從比較法視野來看，法定法官原則的核心內涵是案件分配必須受制于前置性的法律規則，絕不能等案件受理之后法院再臨時委任某個法官。隨著社會發展和法治進步，程序法定、法定管轄等原則已經被學界和實務界廣泛接受[2]。此種情況下，倘若隨意頻繁地調整案件管轄權，不斷增加集中管轄案件的類型以達到司法管理目標，容易將性質上屬于普適性規則的管轄制度，人為刻意改造成科層化的行政規則。這將會造成訴訟管轄領域法定管轄原則被嚴重破壞，削弱程序法的權威性，減損我國刑事訴訟法治建設成果。

此外，在傳統的管轄模式下，刑事案件的管轄以犯罪地為主要依據，居住地為次要補充。這種規定的優勢在于能夠在犯罪證據最為集中的地方及時查明事實，也便于按照比例原則對犯罪嫌疑人采取各類刑事強制措施。但在集中管轄的模式下，案件往往是異地審理，因此存在取證難度問題和人權保障方面的擔憂。例如在集中管轄案件中強制措施的適用，涉及到不同行政區劃之間的公安機關協同。外地的犯罪嫌疑人在辦案單位所在地通常沒有固定居所，這就導致原本適用監視居住的案件被指定居所監視居住所替代。實踐中，由于指定居所監視居住的不規范，容易被辦案部門濫用，造成對犯罪嫌疑人的人身自由過度限制。同時，出于保障訴訟順利推進的需要，辦案部門有可能適用擴大自由裁量權，對一些原本能夠取保候審的案件改為羈押型強制措施，以防止異地的犯罪嫌疑人不配合履行取保義務。在啟動集中管轄的程序層面，往往要經過請示、報批、移送等多個復雜環節，容易造成對犯罪嫌疑人的隱性超期羈押。

4 集中管轄的完善建議

4.1 合理劃定集中管轄法院

法官法定原則是大陸法系國家管轄制度的應有之義，欲厘清集中管轄的合法性，繞不開對法官法定原則的回應。放眼域外，一些國家已經在刑事訴訟法中以專項規定的形式明確集中管轄的案件類型，以此為集中管轄權的行使提供合法性依據。針對恐怖主義犯罪行為，法國的刑事訴訟法明確所有恐怖相關犯罪案件由巴黎大審法院統一審理。目前我國集中管轄的授權主體混亂，立法上也沒有明確規定集中管轄制度，導致審理法院的法定性問題存在爭議。例如，我國是單一制國家，司法權本應是中央事務，但在集中管轄的適用中卻出現法院地方化的現象[3]。因此，有必要在刑事訴訟法中增設集中管轄條款，并授權最高院對全國范圍內的刑事案件集中管轄進行統一規劃、合理部署。考慮到各地集中管轄案件類型的差異性，應當由高院層面結合本省具體情況提出實施方案，并上報最高人民法院批準實行。

在各省制定的集中管轄實施方案中，要合理規劃管轄法院數量及其管轄的地域范圍。集中管轄制度對法院的配置與法官的素質要求較高，只有審判業務能力較高的法院才能擔負起審理跨行政區域內特定類型案件的任務。在某一特定區域內，設定集中管轄權要充分考量到該區域的案件數量、案件類型、案件繁雜程度等多種因素。如果賦予過多法院集中管轄權，不僅會造成改革成本的增大，也容易出現司法割據的現象。因此，在確定法院時應當審慎克制，優先賦予審判能力強、能夠審理跨行政區劃案件的法院。同時，出于便利當事人參與訴訟的原則，應當綜合考慮地域范圍、常住人口、城鄉數量以及法院數量等，選擇有利于訴訟參與人行使訴訟權利的法院。對于一些管轄區域范圍廣、當事人參訴成本高的地區，可以允許集中管轄法院探索巡回審判法庭、就地辦案工作機制[4]。此外，還需要避免因為集中管轄導致案件分配不均、案源偏少而導致專業化審判資源浪費的現象。集中管轄必須要達到足夠的案件數量來沖抵選拔法官、建立場所、犧牲便利性、加大協調等產生的司法成本，如果集中管轄的改革措施所耗費的司法資源遠大于司法收益是不符合司法改革目標的。

4.2 建立全流程集中管轄模式

對于集中管轄的啟動模式，各地在試點中的做法不一致，表現為公安直接移送模式、檢察院直接起訴模式、法院直接移送模式等。從刑事訴訟中專門機關彼此對應的要求出發，有必要構建統一的集中管轄模式，否則將會導致移送案件的混亂無序。因此，建議從偵查階段開始，構建全流程的集中管轄模式。其理由在于審判管轄是判定其他管轄的錨點，倘若審判階段以集中管轄為依據對案件實施了管轄，審前階段的管轄應當跟隨保持一致，這也契合以審判為中心的訴訟制度改革要求。此外，偵查作為刑事訴訟活動的開端，其質量直接關系到后續審查起訴和法庭審理。發掘案件事實真相，高質量偵查活動搜集的證據是必要前提。因此，建立以偵查階段起始的全流程集中管轄模式顯得尤為必要。可借鑒專門管轄制度的設立邏輯，實行偵查、起訴、審判的全流程集中管轄[5]。這種模式可以最大限度地簡化審批環節，破解訴訟“主客場”問題，克服“一案一指”冗雜程序的弊端。

同時，要明確集中管轄是提升訴訟便利的例外而非刑事訴訟的常態，對集中管轄的討論、決定、執行進行全流程監督，防止集中管轄制度在實踐中出現異化傾向，尤其是集中管轄案件中的強制措施濫用問題。在內部監督方面，上級法院要對下級法院加大審判管轄監督指導力度，依法糾正爭搶案件管轄權、違背法律強行管轄、故意制造管轄爭議、有令不行搶先裁判等問題，維護司法統一。在外部監督方面，監察委員會要發揮好監督作用，嚴肅處理部分審判人員濫用或干預集中管轄權的違規現象。集中管轄法院自身也應當以積極開放的姿態，通過舉行新聞發布會、組織監督代表旁聽庭審、裁判文書公開等方式，自覺接受人民群眾的監督。

4.3 數字科技賦能集中管轄

在智慧司法建設的背景下，人民法院有必要借助數字科技，提升集中管轄效果。

一是暢通辦案部門的信息共享。集中管轄會涉及不同地方的公檢法等多個辦案部門，對于案件信息的掌握可能存在不對稱性。如果不能形成信息共享機制，難免會加劇辦案部門之間的意見分歧、拖延刑事訴訟的階段性推進。因此，有必要完善辦案部門之間的信息共享機制。以刑事涉案財物為例，有必要搭建統一的涉案財物平臺，動態化展示涉案財物的流轉、處置，便于各辦案部門了解涉案金額、退贓退賠等情況。

二是增加在線審理方式的運用。在線審理具有方便、快捷、降低成本的特點，能夠提升人民法院審理案件的效率。對刑事案件而言，在線審理能夠節約提審押解時間，避免了路途中的安全隱患，減少了包括法警提審在內的司法投入。因此，在集中管轄案件中引入在線審理，能夠有效解決跨行政區域帶來的諸多不便，實現公正與效率之間的價值平衡。

三是強化管轄過程的數據留痕。在數字時代，所有行為以數據的形式沉淀下來，一定程度上遏制了人性之惡的因素。以貴州省檢察院的案件管理系統為例，借助大數據平臺，案件辦理全程留痕，程序缺失會產生自動預警，違規辦案將導致無法運轉[6]。因此，強化數據留痕，能夠有效防范和化解濫用管轄權的現象，真正為集中管轄制度的運行保駕護航。

參考文獻：

[1]桂夢美.未成年人犯罪檢察案件集中管轄模式研究[J].河南社會科學，2020，28（9）：72-79.

[2]張曙.刑事訴訟集中管轄：一個反思性評論[J].政法論壇，2014，32（5）：167-175.

[3]王芩.刑事案件集中管轄的中國模式[D].吉林大學，2023.

[4]張志攀.刑事訴訟集中管轄制度的反思與完善[J].荊楚學刊，2021，22（5）：73-80.

[5]萬毅.論檢察機關集中管轄制度[J].社會科學，2021（11）：105-112.

[6]馮姣，胡銘.智慧司法：實現司法公正的新路徑及其局限[J].浙江社會科學，2018（6）：67-75，85，157.

（責任編輯 楊荔晴）

Research on Centralized Jurisdiction System of Criminal Cases

SUN Xiao-tian

（East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， China）

Abstract： The system of centralized jurisdiction arises from the judicial practice of our country， which is a derivative of the system of designated jurisdiction. Its advantage is that it can unify the judgment scale of class cases， reduce the influence of local protectionism， and promote the rational allocation of judicial resources. Because it is not a type of statutory jurisdiction， centralized jurisdiction faces double challenges： theoretical contradiction of judges' statutory authority and practical obstacles of human rights protection. Therefore， it is necessary for the Supreme Court to uniformly deploy centralized jurisdiction， reasonably determine centralized jurisdiction courts， and build a whole-process centralized jurisdiction model. From the perspective of improving the operation effect， with the help of online trial， data retention and other measures， it can effectively resolve the negative impact of cross-administrative regions.

Key words： criminal jurisdiction; centralized jurisdiction; cross-administrative area

作者簡介：孫嘯天（2000-），男，江蘇泰州人，碩士生，研究方向為刑事訴訟.