新時(shí)代人民法院涉訴信訪工作存在的問題及對策研究
——以L省涉訴信訪工作為視角

李 寧,席明珠

(1.沈陽市皇姑區(qū)人民法院,遼寧 沈陽 110031;2.遼寧大學(xué),遼寧 沈陽 110036)

涉訴信訪的概念最早出現(xiàn)于2004年最高人民法院在長沙召開的全國法院信訪工作會議。近年來,隨著我國社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期,社會結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生深刻變化,層出不窮的新型矛盾糾紛逐漸涌入司法領(lǐng)域,導(dǎo)致由此產(chǎn)生的涉訴信訪問題層出不窮,纏訪、鬧訪現(xiàn)象突出,成為人民法院除審判與執(zhí)行工作之外的又一項(xiàng)工作難題。2013年,黨的十八屆三中全會明確了涉法涉訴信訪法治化改革的方向,涉訴信訪法治化改革由此正式開啟(1)參見王次寶：《涉訴信訪法治化：類型、規(guī)范與程序》,載《西部法學(xué)評論》2017年第4期,第60頁。;2022年,《信訪工作條例》的出臺進(jìn)一步完善了信訪工作規(guī)程,使信訪工作總體上有法可依。但縱觀涉訴信訪工作現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn),涉訴信訪工作的實(shí)質(zhì)化解率依然較低,其制度化、法治化水平有待進(jìn)一步提高,涉訴信訪全面走上法治化道路仍然道阻且長。

一、涉訴信訪的淵源與內(nèi)涵

(一)涉訴信訪的概念界定

最高人民法院將涉訴信訪界定為 “有關(guān)當(dāng)事人以來信、來訪的形式向人民法院提出告訴、申訴和申請?jiān)賹徱约爱?dāng)事人向人民法院信訪的同時(shí),向其他國家機(jī)關(guān)信訪,其他國家機(jī)關(guān)接訪后,通過一定的方式促使人民法院完成某種訴訟行為”。學(xué)界一般認(rèn)為,涉訴信訪指因?qū)θ嗣穹ㄔ禾幚淼脑V訟案件不滿所引起的信訪,具體包括兩個方面：“一是與某一個具體的訴訟案件相聯(lián)系,當(dāng)事人要求人民法院完成某種訴訟行為的來信、來訪;二是指就某一個具體的訴訟案件,當(dāng)事人向人大、黨委、行政機(jī)關(guān)等權(quán)力部門申訴,期求其他國家機(jī)關(guān)以一定的方式影響訴訟案件的進(jìn)程或結(jié)果”(2)參見王次寶：《論法治視域下涉訴信訪與司法救濟(jì)的關(guān)系》,載《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2015年第6期,第47頁。。結(jié)合相關(guān)概念,筆者認(rèn)為,涉訴信訪是指與訴訟有關(guān)的當(dāng)事人及其相關(guān)利害關(guān)系人,對訴訟案件處理結(jié)果不滿意或者認(rèn)為在司法裁判中存在司法不公、程序瑕疵,司法執(zhí)法人員不作為、徇私枉法等現(xiàn)象,故而向相關(guān)政法單位或信訪部門信訪的行為;部分信訪行為是為了尋求行政干預(yù)司法,意圖影響案件的進(jìn)程和結(jié)果,其中不乏為了謀取不法私人利益而纏訪、鬧訪的不合理訪行為。

(二)涉訴信訪的特點(diǎn)

近年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,我國社會變革不斷加劇,社會結(jié)構(gòu)和利益格局隨之發(fā)生了深刻變化。與此同時(shí),各種社會矛盾不斷涌入司法領(lǐng)域。由于現(xiàn)行司法體制尚處于發(fā)展完善階段,公民的法治意識亦不健全,加之司法資源的有限性,導(dǎo)致部分案件裁判結(jié)果難以讓當(dāng)事人滿意,存在大量“案結(jié)事未了”的情況。部分民眾存在“信訪不信法”“信上不信下”“棄法轉(zhuǎn)訪”甚至“以訪壓法”的心態(tài),司法機(jī)關(guān)涉訴信訪處理機(jī)制也存在一定的制度缺陷,習(xí)慣于通過“困難救助”的方式解決信訪問題,導(dǎo)致涉訴信訪“終而不結(jié)”的現(xiàn)象凸顯。

新形勢下涉訴信訪具體表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.多數(shù)信訪者為老信訪戶

近年來,隨著司法體制改革的不斷深入,法院審判案件的質(zhì)效明顯提升,人民群眾對司法裁判的滿意度不斷提升,新發(fā)涉訴信訪案件數(shù)量不多、占比不大;從涉訴信訪案件的總體情況來看,時(shí)間跨度較長的信訪案件占比較大,信訪人員也多為老信訪戶。尤其在重大活動的時(shí)間節(jié)點(diǎn),老信訪戶往往四處信訪,甚至多次越級省訪、進(jìn)京訪。他們的信訪活動大多相互影響、相互串聯(lián),并通過微信、短視頻等通信軟件傳播對社會穩(wěn)定不利的負(fù)面信息。老信訪戶大多文化水平較低、法治意識淡漠,開展教育勸解工作成效甚微。因此,涉訴信訪工作的關(guān)鍵和重點(diǎn),應(yīng)側(cè)重于解決老信訪戶的涉訴信訪問題。

2.涉及民事與執(zhí)行案件較多

目前,在人民法院辦理的各類案件中,民事案件占比最大,民事審判業(yè)務(wù)部門存在司法資源與案件數(shù)量不匹配的情況;加之民事案件所固有的執(zhí)行力度不夠和“執(zhí)行難”等現(xiàn)實(shí)困難,導(dǎo)致民事審判與執(zhí)行案件的涉訴信訪數(shù)量最大。民事案件中,勞動爭議、拆遷安置補(bǔ)償、人身損害賠償、普惠金融等都是與人民群眾工作生活、平安健康息息相關(guān)的民事糾紛,是涉及民生的熱點(diǎn)問題,直接關(guān)系到涉案群眾的切身利益。在當(dāng)事人的訴訟請求未能通過法院裁決得到完全滿足的情況下,極易引發(fā)當(dāng)事人的不滿情緒,進(jìn)而引發(fā)涉訴信訪案件。

3.對纏訪、鬧訪行為缺乏有效的應(yīng)對和制裁措施

部分信訪人通過采取過激方式,如攔截車輛、扯拉橫幅、穿狀衣等極端手段,到人民法院門前進(jìn)行非法訪;少數(shù)信訪人在法院滯留,或者將年齡較大、健康狀況堪憂的親屬滯留在法院;更有甚者以自殺相威脅,向人民法院施加壓力。雖然多數(shù)公檢法部門針對纏訪、鬧訪等非法上訪行為出臺了相應(yīng)的處理辦法,但缺乏明確具體的可操作性規(guī)定,對調(diào)取證據(jù)、與公安機(jī)關(guān)銜接等工作均未作出具體規(guī)定,導(dǎo)致執(zhí)行不夠順暢。法院信訪部門針對纏訪、鬧訪等非法訪人員,除了反復(fù)約談、釋法明理等教育工作外,仍然缺乏有效的打擊處理手段。

4.案件的復(fù)雜性導(dǎo)致實(shí)質(zhì)有效化解難

涉訴信訪案件復(fù)雜性主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。一是信訪主體的復(fù)雜性。信訪人員的年齡集中在50到65歲之間,多為初中及以下文化程度的無業(yè)人員。近年來,信訪主體出現(xiàn)多元化趨勢,出現(xiàn)了包括退休公務(wù)員、企業(yè)高管等文化和收入水平較高的人群。二是反映對象的復(fù)雜性。近年來,涉訴信訪除了反映法院的有關(guān)事項(xiàng)外,還涉及到公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公證機(jī)構(gòu)等涉法部門。

涉訴信訪化解難主要表現(xiàn)在以下方面。一是部分當(dāng)事人存在訴外需求。例如,S市信訪人員何某某(原審被告人游某某母親)要求對被告人游某某改判無罪,并提出索要廉租房一套及各項(xiàng)賠償總計(jì)100萬元的訴求。二是信訪所反映的問題不屬于法院管轄范圍,法院單獨(dú)參與化解力有不逮。有的涉訴信訪案件涉及土地征用、拆遷安置、企業(yè)轉(zhuǎn)制等相關(guān)問題。這些問題與經(jīng)濟(jì)體制改革息息相關(guān),在司法裁判中案情牽涉主體廣泛、矛盾突出,易出現(xiàn)當(dāng)事人對判決結(jié)果不滿從而轉(zhuǎn)向信訪的情形。三是信訪主體出現(xiàn)團(tuán)體化、專業(yè)化傾向。隨著網(wǎng)絡(luò)通信的快速發(fā)展,信訪人之間相互溝通獲取信息更加便捷,大量信訪群體不斷涌現(xiàn)。由于受利益驅(qū)使,其中不乏以牟利為目的的信訪組織者、煽動者,給通過信訪工作有效化解矛盾糾紛增加了難度。

二、新形勢下涉訴信訪工作的現(xiàn)狀分析

(一)涉訴信訪案件數(shù)量近年來有所下降

2018—2022年,L省來省訪、進(jìn)京訪的案件總量整體呈逐年下降趨勢。這反映出L省各級人民法院對涉訴信訪工作的重視程度逐年增強(qiáng)、工作力度逐年加大、工作效率不斷提高,反映出矛盾在屬地化解機(jī)制的作用明顯,部分信訪人員的信訪訴求在屬地得到圓滿解決。

(二)初訪占比較高,源頭化解機(jī)制仍需加強(qiáng)

2018—2022年,L省法院涉訴信訪初訪占比逐年下降。這說明近年來L省涉訴信訪源頭化解工作取得了較為顯著的成效,司法審判的定分止?fàn)幑δ艿靡杂行Оl(fā)揮。但初訪仍占據(jù)涉訪案件總量近一半的比例,說明地方性矛盾糾紛源頭化解機(jī)制仍有待加強(qiáng)。此外,續(xù)訪量大于初訪量、重復(fù)信訪占比大的情況不斷凸顯,說明攻堅(jiān)化解“釘子案”“骨頭案”的任務(wù)依舊艱巨。

(三)決定終結(jié)訪占比較低

2018—2022年,L省依然存在依法終結(jié)的涉訴信訪案件申報(bào)總量較多,而決定終結(jié)的案件占比不高的問題。其原因有以下兩點(diǎn)：一是按最高人民法院的要求,2020年3月L省高級人民法院對《L省高級人民法院涉訴信訪終結(jié)工作實(shí)施細(xì)則(試行)》進(jìn)行了修訂,完善了信訪終結(jié)的步驟、措施及要求,對各地之前申報(bào)的案件退回原申報(bào)法院重新修改、補(bǔ)充申報(bào);二是各中級人民法院對申報(bào)終結(jié)案件持審慎態(tài)度,省高級人民法院在形式上嚴(yán)格審核把關(guān)材料是否齊全、規(guī)范,對案件實(shí)體、程序、執(zhí)法過錯、司法救助等情況逐一合議、評議,案件不符合“四個到位”標(biāo)準(zhǔn)或還有教育幫扶空間的,暫不予終結(jié),視后續(xù)工作情況再行報(bào)送。

(四)非法信訪現(xiàn)象突出

近年來,全國各地越級訪、來省訪、無理訪等現(xiàn)象層出不窮,非法信訪已成為普遍現(xiàn)象。由于涉訴信訪所涉案件已經(jīng)走完了相應(yīng)的司法程序,其案件復(fù)雜程度及案件實(shí)質(zhì)化解難度相較于普通信訪而言更大,故涉訴信訪領(lǐng)域的非法信訪現(xiàn)象更為突出。2022年,L省高級人民法院機(jī)關(guān)門前出現(xiàn)的非正常訪數(shù)量達(dá)到三千余件,同比2021年雖有一定程度的下降,但纏訪、鬧訪、串聯(lián)訪的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。

三、新形勢下涉訴信訪工作存在的問題

(一)職能轉(zhuǎn)變存在困難

隨著訴、訪的不斷交織,涉訴信訪已經(jīng)在很大程度上承擔(dān)了司法的救濟(jì)職能,偏離了其本身的職能定位。面對大量新型社會矛盾,我國現(xiàn)有的司法資源以及現(xiàn)行的司法制度難以很好地滿足人民群眾日益增長的糾紛解決需求。同時(shí),因?yàn)閷?shí)踐中民事案件的數(shù)量遠(yuǎn)大于其他類型的案件,這一沖突在民事司法領(lǐng)域表現(xiàn)得更加激烈。由于民事案件的社會影響力相對來說較小,有關(guān)部門往往以行政化的手段解決相關(guān)信訪糾紛,多數(shù)情況下都是采用“困難救助”的方式息訪,更加助長了信訪權(quán)利救濟(jì)職能的擴(kuò)張。由此帶來的可能性危害是,部分信訪人“以訪壓法”,企圖通過行政手段干預(yù)司法,謀求私人利益,嚴(yán)重危害了司法的公正性、權(quán)威性和獨(dú)立性。

(二)實(shí)質(zhì)性訴訪分離難

現(xiàn)行信訪工作條例及相關(guān)意見已經(jīng)為訴訪分離提供了較為完善的制度安排,但實(shí)踐中的落實(shí)效果不甚理想。其中自然有法律滯后性、不可抗力、法律事實(shí)與客觀事實(shí)不符等緣故,更為主要的原因是根據(jù)“訴訪分離”的政策要求,訴訟歸訴訟、信訪歸信訪,能由訴訟解決的矛盾糾紛通過訴訟方式解決,已經(jīng)完成訴訟程序的信訪案件則應(yīng)由相關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)性化解。但實(shí)踐中,其他國家機(jī)關(guān)往往不愿接手已經(jīng)從法院剝離的信訪案件,導(dǎo)致已經(jīng)完成訴訟程序的案件,由于當(dāng)事人持續(xù)信訪仍然滯留在法院難以被剝離,最終無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的訴訪分離。

(三)工作制度不規(guī)范,多采用非正式調(diào)整手段

盡管國家層面已經(jīng)出臺了《中央政法委關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》,對涉訴信訪的依法終結(jié)作出了明確規(guī)定,但對于部分信訪人而言,相關(guān)規(guī)定對他們來說是難以理解的,案件結(jié)果只要沒有達(dá)到他們的滿意程度,他們將會持續(xù)信訪,致使信訪案件無法從實(shí)質(zhì)上終結(jié)。面對這種涉訴信訪當(dāng)事人,部分相關(guān)單位選擇向信訪人妥協(xié),即“花錢買平安”,通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取一時(shí)的“安寧”。這種行政化的處理方式會讓唯利益者以信訪牟利,助長將信訪作為牟利工具的不良風(fēng)氣。

(四)涉訴信訪受理機(jī)構(gòu)眾多、分工不明

從法院內(nèi)部來看,L省全省基層法院中,有獨(dú)立信訪部門的法院占比僅為20%左右,而且涉訴信訪部門名稱不一,有的叫立案二庭,有的叫信訪辦,有的叫信訪團(tuán)隊(duì);80%的基層法院均無獨(dú)立信訪部門,信訪職能有的隸屬于立案庭,有的隸屬于綜合審判庭,有的隸屬于法警隊(duì)等?；鶎臃ㄔ盒旁L部門大多只負(fù)責(zé)涉訴信訪登記、接待、信訪維穩(wěn)等工作,極少數(shù)兼做信訪案件復(fù)查工作。此外,各市中級人民法院的涉訴信訪部門職能設(shè)置及其職責(zé)也存在不一致的情況。部分市中級人民法院的信訪辦除了負(fù)責(zé)涉訴信訪登記、接待信訪維穩(wěn)以外,還負(fù)責(zé)信訪案件的復(fù)查辦理。據(jù)此可知,L省各級法院的信訪部門尚未形成統(tǒng)一的職責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn),信訪部門職能相對較為混亂,不利于實(shí)現(xiàn)涉訴信訪案件歸口辦理。

從外部來看,在目前的信訪制度下,人大、黨委政法委、公檢法、紀(jì)委監(jiān)委等部門均有受理涉訴信訪的職能。設(shè)立眾多信訪機(jī)構(gòu)雖然有利于拓寬民意反映渠道,更好地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益,但客觀上容易出現(xiàn)各部門職責(zé)交叉、相互推諉的現(xiàn)象。即使對于管轄明確的案件,也存在信訪人為達(dá)到信訪目的同時(shí)向多個部門反映訴求的行為,造成一個案件被多個部門重復(fù)受理,信訪處理效率低下;甚至存在因?yàn)槎囝^信訪無人處理,導(dǎo)致信訪案件隨著時(shí)間的推移變得日趨復(fù)雜,最終難以處理的現(xiàn)象。

(五)實(shí)質(zhì)性依法終結(jié)難

司法裁判具有終局性特點(diǎn),而涉訴信訪則具有反復(fù)性、無限性特點(diǎn)。實(shí)踐中,出現(xiàn)了大量信訪人在涉訴信訪案件依法終結(jié)后,仍然到多個部門信訪的現(xiàn)象。長此以往,訴與訪的交織,必然造成司法最終解決機(jī)制功能的喪失。

2014年9月11日,中央政法委出臺了《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見》(以下簡稱《實(shí)施意見》)。但在具體運(yùn)行過程中,以L省為例,存在新的責(zé)任主體落實(shí)工作不理想,不能有效履行自身穩(wěn)控化解責(zé)任的現(xiàn)象。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是省高級人民法院(以下簡稱“省法院”)決定終結(jié)并移交省信訪工作聯(lián)席會議辦公室(以下簡稱“信訪聯(lián)席辦”)的案件,信訪聯(lián)席辦在辦理對下移交時(shí)存在一定的阻力。許多已終結(jié)案件在對下移交環(huán)節(jié)出現(xiàn)積壓,導(dǎo)致后續(xù)穩(wěn)控工作難以及時(shí)有效地落實(shí)。二是終結(jié)移交后穩(wěn)控責(zé)任主體的反饋不及時(shí)。目前,省法院與省信訪聯(lián)席辦尚未建立能夠有效運(yùn)行的終結(jié)移交后穩(wěn)控責(zé)任主體反饋機(jī)制,省法院往往只能借助其他渠道,間接獲悉已終結(jié)案件的穩(wěn)控責(zé)任主體,導(dǎo)致省法院在突發(fā)性信訪事件處置方面較為被動。三是穩(wěn)控主體的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰?！秾?shí)施意見》雖然規(guī)定了涉訴信訪終結(jié)后,新的責(zé)任主體具有教育疏導(dǎo)、幫扶救助等責(zé)任,政法機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的配合義務(wù),但實(shí)踐中存在諸多理解與適用上的爭議。例如,政法機(jī)關(guān)的配合義務(wù)怎么界定;涉訴信訪依法終結(jié)后,當(dāng)事人仍持續(xù)信訪由誰負(fù)責(zé)解決;穩(wěn)控主體的穩(wěn)控責(zé)任如何具體劃分;何種情況下需要變更穩(wěn)控主體,等等。這些問題亟須進(jìn)一步明確。

此外,信訪人重復(fù)信訪,也是涉訴信訪實(shí)質(zhì)性終結(jié)難的重要原因。即便出具了信訪終結(jié)決定,若當(dāng)事人對訴訪分離、信訪終結(jié)不予理會,仍會出現(xiàn)終而不結(jié)的情形,尤其是信訪救助后反悔、再次信訪、重復(fù)交辦現(xiàn)象較為嚴(yán)重。案件經(jīng)法院窮盡法律程序,依法作出終結(jié)性結(jié)論,或者通過涉法涉訴信訪救助等多種救助方式解決到位后,部分信訪人為了獲取更大利益,仍以涉訴為由到各級法院走訪登記。這種無限性信訪浪費(fèi)了大量寶貴的司法資源,破壞了司法裁判的終局性效力(3)參見楊梅花,盧紫陽：《新形勢下涉訴信訪工作的特點(diǎn)、成因及對策建議》,載《徐州審判》2018年第5期,第30頁。。

(六)部門合作銜接難

長期訪、纏鬧訪案件化解工作的銜接、配合及聯(lián)動化解存在的困難,不僅體現(xiàn)在法院與其他職能部門之間,也體現(xiàn)在法院內(nèi)部各部門之間。國企改制、公司破產(chǎn)、征收補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)等涉行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的信訪案件以及行政訴訟案件,由于牽涉面廣、社會影響大,僅靠法院自身難以有效化解。僅依靠信訪工作聯(lián)席會議協(xié)調(diào)、行政機(jī)關(guān)與法院聯(lián)動化解力度尚顯不足,法院對該類案件的實(shí)質(zhì)化解效果不明顯。

四、將涉訴信訪工作導(dǎo)入法治化軌道運(yùn)行

(一) 深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記就加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作作出一系列重要指示和重要論述,系統(tǒng)回答了“信訪工作是什么”“信訪形勢怎么看”“信訪工作怎么干”等重大理論和實(shí)踐問題,形成了習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要指示精神。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政思想在信訪工作的集中體現(xiàn),是做好新時(shí)代人民信訪工作的根本遵循(4)參見舒曉琴：《新時(shí)代開創(chuàng)人民信訪工作局面的強(qiáng)大思想武器》,載《求是》2018年第24期,第43頁。。

法院信訪部門在化解涉訴信訪案件時(shí),應(yīng)當(dāng)將習(xí)近平法治思想作為化解涉訴信訪案件的強(qiáng)大思想武器,深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的系列重要指示精神,準(zhǔn)確把握涉訴信訪工作新形勢、新要求,牢記為民解難、為黨分憂的政治責(zé)任,堅(jiān)持人民情懷,切實(shí)履行化解涉訴信訪突出問題、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的職責(zé)使命。

(二)加強(qiáng)涉訴信訪的源頭防范治理

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),對于信訪工作要加強(qiáng)源頭預(yù)防治理,盡可能地將矛盾化解在基層,化解在萌芽狀態(tài)。

1.立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控

在立案環(huán)節(jié),堅(jiān)持“該立的立,不該立的不立,可立可不立的慎立”原則。對于矛盾爭議較大、法院難以單獨(dú)處理、易引發(fā)信訪風(fēng)險(xiǎn)的案件,如退役軍人安置、土地征用、土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營土地等需要行政權(quán)解決的矛盾,可以引導(dǎo)當(dāng)事人到有關(guān)部門解決,法院從中進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。在審判環(huán)節(jié),從提高審判質(zhì)量入手,做到實(shí)體公正和程序公正,做好對當(dāng)事人的判后答疑、服判息訴工作。在執(zhí)行環(huán)節(jié),加大案件執(zhí)行力度,提高執(zhí)行效率。對拒不執(zhí)行判決的被執(zhí)行人,堅(jiān)決依法采取強(qiáng)制措施,充分保護(hù)申請執(zhí)行人的合法權(quán)益。

2.發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

涉訴信訪工作要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,完善預(yù)防性法律制度,完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制,重視基層基礎(chǔ)工作,推動更多司法資源向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力。對此,可以借鑒Z省基層法院入駐當(dāng)?shù)孛苷{(diào)解中心的舉措,將縣級矛盾調(diào)解中心作為信訪和矛盾糾紛調(diào)處化解平臺,將化解矛盾糾紛和解決信訪問題所涉及的司法資源、行政資源和社會資源向中心聚集,形成糾紛解決合力;對群眾提出的矛盾化解、投訴舉報(bào)、信訪訴求等各類事項(xiàng),實(shí)行統(tǒng)一受理、分類流轉(zhuǎn)導(dǎo)入辦事程序。建立完善引導(dǎo)和疏導(dǎo)制度體系,可以有效提升糾紛解決效率,有利于實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的源頭化解,減少涉訴信訪案件的產(chǎn)生。

3.推廣信訪工作聯(lián)席會議機(jī)制,健全基層工作網(wǎng)格

建立完善基層信訪工作聯(lián)席會議制度,建立健全信息收集報(bào)送、事項(xiàng)協(xié)調(diào)處理、矛盾糾紛多元化解等工作機(jī)制,有利于進(jìn)一步提升信訪工作的時(shí)效性和精準(zhǔn)性。

信訪工作聯(lián)席會議辦公室負(fù)責(zé)督促落實(shí)聯(lián)席會議議定的事項(xiàng),協(xié)調(diào)處理緊急信訪問題;加強(qiáng)臺賬跟蹤管理,切實(shí)做到有人管事、有人辦事、有人擔(dān)事,實(shí)現(xiàn)信訪聯(lián)席會議研判事項(xiàng)有記錄、可查詢、有跟蹤、能解決的工作效果最優(yōu)化。完善的制度體系建設(shè)能夠在防范化解信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)工作中形成強(qiáng)大合力,切實(shí)提高基層治理和矛盾糾紛化解的工作效率,有效促進(jìn)信訪問題在家門口及時(shí)就地化解,實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交、信訪不上行”的工作目標(biāo)。同時(shí),以網(wǎng)格化建設(shè)為契機(jī),健全基層工作網(wǎng)格,將人民調(diào)解功能融入網(wǎng)格職能中,就地把網(wǎng)格員變成調(diào)解員,做到有矛盾第一時(shí)間調(diào)解,實(shí)現(xiàn)基層矛盾“不出網(wǎng)、不上交、不激化”(5)參見任錦輝,王霞霞：《多元解紛機(jī)制規(guī)范涉法涉訴信訪秩序初探》,載《支部建設(shè)》2021年第12期,第43頁。。網(wǎng)格員同時(shí)負(fù)責(zé)上報(bào)矛盾信息,實(shí)現(xiàn)上下級對基層矛盾情況的互聯(lián)互通,降低基層矛盾向涉訴信訪案件的轉(zhuǎn)化幾率。

4.建立健全案件質(zhì)效評查機(jī)制和案件信訪風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

建立健全案件質(zhì)效評查機(jī)制和案件信訪風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,嚴(yán)把案件審執(zhí)質(zhì)量,強(qiáng)化源頭治理。

首先,參照最高人民法院和省法院的案件質(zhì)量評查工作方案,對涉訴信訪案件的審判程序、事實(shí)認(rèn)定、法律引用、文書制作等方面進(jìn)行全面評查,出具評查意見,根據(jù)具體辦案質(zhì)量情況形成無瑕疵、有瑕疵、確有錯誤等評查結(jié)果;根據(jù)評查結(jié)果,綜合運(yùn)用“三到位、一處理”,對涉訴信訪事項(xiàng)進(jìn)行分類化解。

其次,將涉訴信訪評查與案件質(zhì)量終身責(zé)任制、錯案倒查機(jī)制、違法審判責(zé)任追究制等制度規(guī)定有機(jī)結(jié)合。只有做到案件審判的實(shí)體公正和程序公正,做好案件評查,提升案件審執(zhí)質(zhì)量,才能從根源上減少涉訴信訪案件的數(shù)量。此外,針對信訪案件評查缺乏配套獎懲措施的現(xiàn)狀,制定細(xì)致量化的獎懲考核標(biāo)準(zhǔn),激勵法官主動提高參與案件評查的積極性。

第三,研發(fā)涉訴信訪數(shù)據(jù)控制平臺,完善、健全案件信訪風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,推動涉訴信訪處理工作智能化、大數(shù)據(jù)化,做到信訪信息全過程錄入、全流程節(jié)點(diǎn)管控、全域查詢,實(shí)現(xiàn)案件辦理全程追蹤與監(jiān)管督辦。在此基礎(chǔ)上,借助數(shù)據(jù)分析工具對案件信訪風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估,提前開展針對性防控。

(三)完善訴訪分離體制

1.嚴(yán)格界定區(qū)分“訴”與“訪”

最高人民法院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)涉訴信訪工作機(jī)制改革的若干意見》中,對訴類事項(xiàng)與訪類事項(xiàng)作出了較為明確的界定。實(shí)踐中對二者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分,是實(shí)現(xiàn)訴訪分離的重要基礎(chǔ)。據(jù)此,可以在入口處甄別訴與訪,讓訴訟的歸訴訟、信訪的歸信訪,對涉訴信訪與普通信訪作出有效區(qū)分,厘清法院的受理范圍,對于不屬于法院管轄的事項(xiàng)及時(shí)轉(zhuǎn)辦交辦。此外,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確權(quán)力的邊界,減少行政權(quán)對司法權(quán)的干預(yù),提高司法權(quán)威性和公信力;引導(dǎo)當(dāng)事人正確認(rèn)識訴權(quán)和訪權(quán),合理定位司法救濟(jì)與權(quán)利救濟(jì)的關(guān)系,權(quán)利受到侵犯時(shí)首先尋求司法救濟(jì),避免訴訪混淆。

2.完善分類管理和接訪制度

針對來訪的各類訴求,首先應(yīng)對其是否屬于涉訴信訪事項(xiàng)進(jìn)行區(qū)分,法官態(tài)度問題、對法官的舉報(bào)和執(zhí)行中的程序問題都不屬于涉訴信訪事項(xiàng),有關(guān)工作人員在接訪時(shí),應(yīng)仔細(xì)加以鑒別。經(jīng)鑒別確屬于涉訴信訪事項(xiàng)的,登記后進(jìn)行分流處理：不服生效判決提起申訴的,由信訪工作人員或駐點(diǎn)律師、特邀調(diào)解員接談;可以進(jìn)行化解的,由相關(guān)人員開展化解工作;對權(quán)利救濟(jì)已經(jīng)窮盡、案件已經(jīng)依法終結(jié)、已經(jīng)簽署息訪協(xié)議的,由信訪工作人員或包案人、包案領(lǐng)導(dǎo)共同接談。

(四)加強(qiáng)法治教育,提升民眾法治思維

涉訴信訪化解工作難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要原因之一,就是法院審判工作的法治思維與涉訴當(dāng)事人的人治思維相沖突。審判工作的本質(zhì)是進(jìn)行法律事實(shí)的認(rèn)定以及法律規(guī)定的正確適用,而群眾大多沒有接受過法律教育,法律知識較為匱乏,法律意識尚處于萌芽階段。他們可能無法理解法律事實(shí)與客觀事實(shí)之間存在差異,導(dǎo)致對案件處理結(jié)果的不滿。對此,各級法院應(yīng)強(qiáng)化判后答疑工作,加深信訪人對法律的認(rèn)知與理解,提升他們的法治意識,從而有效化解信訪人“法”結(jié)與“心”結(jié)(6)參見洪泉壽：《做好涉訴信訪工作五個要點(diǎn)》,載《人民法院報(bào)》2014年10月24日第7版,第1頁。。

(五)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動的涉訴信訪化解機(jī)制

2017年11月24日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪工作銜接配合的規(guī)定》,規(guī)定對信訪人提出的涉法涉訴信訪事項(xiàng),人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照事項(xiàng)性質(zhì)、管轄分工依法審查受理;不屬于本機(jī)關(guān)管轄的,引導(dǎo)信訪者到有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理,或者轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理(7)參見李大勇：《“訴訪分離”司法政策的表達(dá)與實(shí)踐》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2021年第4期,第170頁。。由于立法規(guī)定較為抽象,實(shí)踐中會出現(xiàn)各部門為了追求本部門信訪考核績效優(yōu)異而相互推諉的現(xiàn)象。對此,人民法院應(yīng)當(dāng)主動向地方黨委、人大、政協(xié)及上級法院匯報(bào)相關(guān)工作,加強(qiáng)與人大、政法委、信訪工作聯(lián)席會議辦公室的溝通協(xié)調(diào),構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持、法院為主、各界配合的化解涉訴信訪工作格局。此外,要規(guī)范完善涉訴信訪受理機(jī)制,完善網(wǎng)絡(luò)受理渠道,通過構(gòu)建信訪信息共享平臺,促進(jìn)各部門之間的協(xié)調(diào)配合;運(yùn)用多元化糾紛解決機(jī)制,采用法律援助、心理咨詢服務(wù)、社會救助等多種方式,形成涉訴信訪矛盾多元化解合力,從根本上減少涉訴信訪現(xiàn)象。

(六)完善涉訴信訪依法終結(jié)制度

1.增加涉訴信訪依法終結(jié)的審查力量

成立統(tǒng)一處理涉訴信訪依法終結(jié)流程的領(lǐng)導(dǎo)小組和涉訴信訪終結(jié)合議庭。涉訴信訪依法終結(jié)流程主要包括復(fù)查聽證、終結(jié)申報(bào)、審查決定、終結(jié)備案、終結(jié)告知等,其流程復(fù)雜、專業(yè)化程度較高,需要專業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行辦理。設(shè)立合議庭可以根據(jù)涉訴信訪案件的種類和申報(bào)終結(jié)訪案件的數(shù)量,由員額法官組成行政、民事、刑事等部類的信訪終結(jié)合議庭,對申報(bào)終結(jié)信訪案件進(jìn)行審查并報(bào)審判委員會研究決定終結(jié)后,上報(bào)最高人民法院終結(jié)備案,并將終結(jié)信訪告知書送達(dá)信訪人,通知省委政法委和屬地黨委、政府。涉訴信訪被依法終結(jié)后,應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定,對終結(jié)信訪案件不再辦理。

2.進(jìn)一步明確無理訪的確認(rèn)機(jī)構(gòu)

盡管從嚴(yán)格意義上來說,“有理訪”和“無理訪”并非法律概念,最高人民法院和地方各級法院也未出臺甄別和篩選上訪性質(zhì)機(jī)制的專門文件,但在司法實(shí)踐中,可以從兩個角度對二者進(jìn)行界定：一是在實(shí)體上,以信訪案件原審裁判是否確有錯誤為依據(jù);二是在程序上,以是否終結(jié)備案為依據(jù)。已經(jīng)終結(jié)備案后,信訪人繼續(xù)信訪的,通?？梢哉J(rèn)定為“無理訪”。

對于法律途徑已經(jīng)完結(jié)的涉訴信訪案件,當(dāng)事人仍反復(fù)申訴控告,纏訪、鬧訪的,政法機(jī)關(guān)有權(quán)依照規(guī)定作出終結(jié)結(jié)論。由于相關(guān)法規(guī)、政策對無理訪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及具體負(fù)責(zé)認(rèn)定無理訪的機(jī)構(gòu)尚未做出明確規(guī)定,使得許多案件“終而不結(jié)”。對此,可以考慮將無理訪的認(rèn)定職責(zé)賦權(quán)給特定單位,其主要職責(zé)是根據(jù)法規(guī)、政策關(guān)于涉訴信訪案件依法終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn),即“法律問題解決到位、執(zhí)法責(zé)任追究到位、解釋疏導(dǎo)教育到位和司法救助到位”,綜合認(rèn)定無理訪(8)參見穆紅玉,陳玉：《檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革配套實(shí)施辦法理解與適用》,載《人民檢察》2015年第7期,第33頁。。涉訴信訪被認(rèn)定為無理訪之后,后續(xù)即可進(jìn)行依法終結(jié)的推進(jìn)工作。當(dāng)事人如若繼續(xù)信訪,即可以開展相應(yīng)的教育勸導(dǎo)和無理訪打擊工作。

3.完善信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn),暢通信訪終結(jié)制出口

一方面,現(xiàn)行的涉訴信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)均為程序上的規(guī)定,實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的缺失難以滿足個體對實(shí)體正義的基本訴求,導(dǎo)致當(dāng)事人持續(xù)信訪,迫使信訪案件“終而不結(jié)”;另一方面,涉訴信訪案件具有多樣性,總體標(biāo)準(zhǔn)在具體案件的應(yīng)用中存在難以適用于個案的情況,導(dǎo)致外部適用困境。涉訴信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以一種利益平衡的方式,將總體標(biāo)準(zhǔn)與具體實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。具體而言,總體標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為對涉訴信訪案件整體程序性的規(guī)定,確保程序統(tǒng)一性的落實(shí),以實(shí)現(xiàn)程序正義;具體實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在將涉訴信訪案件類型化,在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上考慮不同類型案件的特點(diǎn),使終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出一定的個性化,以此暢通信訪終結(jié)制出口(9)參見李珊,何國強(qiáng)：《探究涉法涉訴信訪治理的困境與出路》,載《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》2016年第5期,第36頁。。對于已經(jīng)上報(bào)最高人民法院終結(jié)備案的涉訴信訪,有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)將終結(jié)告知書送達(dá)信訪人,并將已終結(jié)備案的案件移交省信訪工作聯(lián)席會辦公室,確定新的責(zé)任主體,落實(shí)教育疏導(dǎo)、矛盾化解、幫扶救助等后續(xù)工作,履行穩(wěn)控化解責(zé)任。

在具體實(shí)踐中,首先,要進(jìn)一步明確終結(jié)的責(zé)任主體,對政法機(jī)關(guān)的配合義務(wù)進(jìn)行細(xì)化界定,明確穩(wěn)控責(zé)任主體的職能劃分以及穩(wěn)控責(zé)任主體變更的情形;其次,要建立終結(jié)移交反饋機(jī)制,具體可以由省信訪聯(lián)席辦負(fù)責(zé)反饋新的穩(wěn)控責(zé)任主體的信息,以便開展后續(xù)對接工作。

(七)完善司法救助體制

健全國家司法救助制度。對因遭受犯罪侵害或民事侵權(quán),無法通過訴訟獲得有效賠償,造成當(dāng)事人生活困難的,按規(guī)定及時(shí)給予司法救助,并進(jìn)一步做好幫扶救助工作,促使信訪人停訪息訴。

人文關(guān)懷、司法救助是推動涉訴信訪積案化解的有效途徑。各地法院應(yīng)貫徹落實(shí)《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見》的要求,充分發(fā)揮司法救助資金在涉訴信訪案件化解中的作用,對臺賬內(nèi)的信訪積案進(jìn)行甄別梳理,積極開展司法救助工作,嚴(yán)格司法救助程序,精準(zhǔn)援助,讓更多的群眾在認(rèn)可法院信訪工作的同時(shí),了解國家司法救助政策,幫助更多需要救助的困難當(dāng)事人解困紓難,真正踐行司法為民、司法利民的宗旨,努力讓人民群眾在危難之中感受到司法溫情(10)參見劉子熒：《濟(jì)南中院溫情化解積案》,載《民生周刊》2021年第1期,第70頁。。

(八)完善律師參與法院涉訴信訪工作制度

將律師引入涉訴信訪工作,目的是要引導(dǎo)信訪當(dāng)事人“棄訪轉(zhuǎn)法”,以法治思維和法治方式解決信訪問題。律師參與化解和代理涉訴信訪案件,可以在很大程度上將涉訴信訪案件流程引入規(guī)范化、合理化、合法化路徑,這既是普通信訪與涉訴信訪分離的要求所在,也有利于推動“訴訪分離”制度的實(shí)現(xiàn),對于涉訴信訪工作法治化的發(fā)展意義重大。

完善律師參與涉訴信訪工作制度,應(yīng)當(dāng)采取以下措施：首先,保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利,提升參與化解工作律師的整體素質(zhì);其次,完善律師參與化解工作配套保障機(jī)制;最后,完善律師全程介入機(jī)制、各部門合作機(jī)制及保障和管理機(jī)制等工作機(jī)制。實(shí)踐中可以借鑒L省高級人民法院試行的值班律師參與化解涉訴信訪和形式代理申訴制度,在信訪窗口設(shè)置涉訴信訪值班律師,釋法明理化解矛盾、代理申訴,減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)。

(九)建立推廣涉訴信訪事項(xiàng)代理機(jī)制

解決當(dāng)前涉法涉訴信訪問題突出、態(tài)勢復(fù)雜的問題,可以借鑒S省F市的經(jīng)驗(yàn),建立涉訴信訪事項(xiàng)代理機(jī)制,以市級為單位設(shè)立涉法涉訴信訪服務(wù)中心,負(fù)責(zé)信訪案件受理、評查、協(xié)調(diào)、化解、反饋、救助等具體工作。涉訴信訪民眾可以與當(dāng)?shù)氐纳娣ㄉ嬖V信訪服務(wù)中心簽訂涉訴信訪事項(xiàng)代理協(xié)議,雙方約定代理期間,涉訴信訪民眾不得再就該涉訴信訪事項(xiàng)向其他機(jī)關(guān)信訪、申訴。建立健全該制度,有利于減少就同一問題重復(fù)信訪的現(xiàn)象。民眾涉訴事項(xiàng)交由專業(yè)的信訪服務(wù)中心辦理,處理效率更高,更有利于涉訴信訪矛盾糾紛的化解,真正做到為群眾排憂解難,更好地為人民服務(wù)。

(十)明確各級法院涉訴信訪工作職責(zé),完善人員配置

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各級法院涉訴信訪部門的工作職責(zé)?；诨鶎臃ㄔ?、中級法院、省高院各自的職能定位不同,可以對各級法院的涉訴信訪職能作如下分工：基層法院主要負(fù)責(zé)涉訴信訪案件穩(wěn)控、幫扶、教育疏導(dǎo)和法律解釋;中級法院主要負(fù)責(zé)涉訴信訪案件形式及實(shí)體的審查糾錯、實(shí)質(zhì)糾紛化解、申報(bào)終結(jié)訪;省高院負(fù)責(zé)全省信訪工作統(tǒng)籌、重大疑難信訪案件糾錯,以及對下進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

針對法院內(nèi)部涉訴信訪部門人員配備不足的現(xiàn)狀,應(yīng)綜合考慮各級法院涉訴信訪部門應(yīng)承擔(dān)的職責(zé),測算相應(yīng)的工作量,進(jìn)而設(shè)立相應(yīng)的編制,科學(xué)合理地配置專門人員。

(十一)對無理訪的打擊懲處

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化對信訪人無理訪的懲戒規(guī)則。對于依法終結(jié)的涉訴信訪,信訪人繼續(xù)以纏訪、鬧訪形式企圖獲得非法利益的,法院應(yīng)先進(jìn)行勸解、教育、引導(dǎo);勸解、教育無效,仍繼續(xù)信訪的,可以按照其對社會影響程度不同給與相應(yīng)的處罰。情節(jié)輕微不構(gòu)成犯罪的,依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定,給予相應(yīng)的行政處罰;不合理訪情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的,依照我國刑法的有關(guān)規(guī)定,依法追究其刑事責(zé)任。根據(jù)《信訪工作條例》對于信訪工作“三到位、一處理”的要求,對于無理訪的處理,要將教育的安撫作用與處罰的震懾作用相結(jié)合,做到軟硬兼施,有效降低涉訴信訪依法終結(jié)后的非法信訪率,最終提高司法公信力。

在實(shí)踐中,如果公安機(jī)關(guān)對非法信訪行為進(jìn)行打擊處理,那么采取打擊措施的公安機(jī)關(guān)大概率會成為信訪人的信訪對象。為消除公安機(jī)關(guān)對打擊非法信訪的顧慮,首先應(yīng)完善公安機(jī)關(guān)的績效考核標(biāo)準(zhǔn),在進(jìn)行“扣分”時(shí),嚴(yán)格區(qū)分正常公安訪案件和信訪打擊處理案件,從根源上減少公安機(jī)關(guān)對涉訴信訪人的纏訪、鬧訪行為視而不見、不敢處罰的現(xiàn)象。

人民法院應(yīng)逐漸探索建立機(jī)關(guān)門前訪應(yīng)急處置工作機(jī)制。對于已經(jīng)落實(shí)“三到位”原則的纏訪、鬧訪現(xiàn)象,緊密依靠黨委、政府,協(xié)同公安機(jī)關(guān)依法處置;針對門前纏訪、鬧訪、滯留訪現(xiàn)象,由信訪、法警部門牽頭,密切聯(lián)系公安機(jī)關(guān),與屬地法院相互配合、協(xié)調(diào)處理。

五、結(jié)語

涉訴信訪化解工作的有效開展,需要在入口和出口嚴(yán)格把控,嚴(yán)格區(qū)分訴與訪,完善信訪終結(jié)制度,暢通信訪終結(jié)出口。在制度層面,進(jìn)一步完善、細(xì)化并落實(shí)相關(guān)規(guī)定,為司法實(shí)踐提供更具體的指引;在實(shí)踐中,法院內(nèi)部要進(jìn)一步明確各自職能,提高工作效率,在立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控,做好涉訴信訪源頭防范工作。各部門要進(jìn)一步構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作體制,整合多元化資源,做好涉訴信訪的化解工作,以真正實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義,讓訴與訪不再交織,使信訪回歸其本來職能。