森林生態補償政策文本量化研究

王迎靜 洪燕真 陳思瑩 楊萌萌

摘要：開展森林生態補償政策文本的量化研究，有助于改進政策機制、支持可持續發展和促進生態文明建設。文章運用政策文獻量化方法，構建森林生態補償“政策結構-政策內容-政策工具”三維空間分析框架，利用NVivo 11 Plus對1978—2023年頒布的141份中央層面的森林生態補償政策文本進行多維度的量化分析，全面系統地揭示政策文本之間的內在聯系和規律。研究發現：（1）中國森林生態補償政策文本發布數量呈現波動式上升后下降的趨勢，且政策文本發布類型以部門規章為主，發文主體呈現層級高、多元化和政策聯合決策聚焦于高層級部門的特征。（2）每個階段的政策內容與社會經濟背景密切相關。政策探索階段主要關注法律法規制定，政策加強階段開始以生態效益為導向，政策深化階段注重建立生態產品價值實現機制。（3）從政策工具來看，管制型、市場型、自愿型政策工具存在一定的失衡現象，分別占46.15%、46.83%、7.02%。文章提出森林生態補償政策應強化政策主體的協同合作、探索森林生態產品價值實現、創新政策工具和市場機制等政策啟示，以期為進一步完善森林生態補償政策機制和推動生態文明建設提供政策建議。

關鍵詞：森林生態補償；政策文本；政策工具；政策文獻量化

中圖分類號：F326.2； S718.55文獻標識碼：A文章編號：1673-338X（2024）1-057-20

基金項目：國家自然科學基金面上項目“農戶行為響應視角下的生態公益林補償機制研究：基于框架田野實驗和追蹤調查的實證”（72073029），福建農林大學習近平生態文明思想研究院開放課題“深化集體林改背景下林業生態產品價值實現機制路徑研究”（STWMSX23-02）。

Quantitative research on forest ecological compensation policy texts

——a three-dimensional analysis framework

WANG Yingjing1，2， HONG Yanzhen1，2， CHEN Siying1，2， YANG Mengmeng2，3

（1. School of Economics and Management， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou 350002； 2. Research Center for Collective Forestry Reform and Development， National Forestry and Grassland Administration， Fuzhou 350002； 3. College of Rural Revitalization， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou 350002）

Abstract：Quantitative research on forest ecological compensation policy texts has been recognized as a beneficial method of promoting progress for policy mechanisms， sustainable development， and ecological civilization construction. Using policy literature quantification method， this article constructed a three-dimensional spatial analysis framework encompassing "policy structure-policy content-policy instruments" for forest ecological compensation. By utilizing NVivo 11 Plus， it conducted a multidimensional quantitative analysis of 141 centrally issued forest ecological compensation policy texts published between 1978 and 2023. This analysis comprehensively and systematically revealed the inherent connections and patterns among the policy texts. The results showed that：（1）The number of published policy texts on forest ecological compensation in China showed a trend of fluctuating upward followed by a decline. In addition， the types of policy texts released were mainly departmental regulations， and the main body of issuance exhibited the characteristics of high hierarchy， diversification， and policy joint decision-making focused on high-level departments.（2）The content of policies in each stage was closely related to the socio-economic background. Case in point， the policy exploration， policy strengthening， and policy deepening stages were focused on the realization of laws and regulations， ecological benefits， and ecological product value， respectively.（3）Based on the perspective of the policy tools， there was a certain imbalance among regulatory， market and voluntary policy instruments， accounting for 46.15%， 46.83% and 7.02%， respectively. The article proposed several policy insights for forest ecological compensation policies， including strengthening collaborative cooperation among policy actors， exploring the realization of the value of forest ecological products， and innovating policy tools and market mechanisms. It aimed to provide policy recommendations for further improving the mechanism of forest ecological compensation policies and promoting the construction of ecological civilization.

Keywords：forest ecological compensation；policy text；policy instrument；policy literature quantification

1引言

森林生態補償政策，作為生態文明建設的重要組成部分，其發展脈絡與我國社會經濟的變遷緊密相連。自改革開放以來，我國經濟迅猛增長，同時資源和環境壓力逐漸顯現，生態環境問題逐漸成為制約可持續發展的瓶頸。在這一背景下，受國家政策導向、經濟社會發展需求以及生態環境保護意識提升等多重因素的共同影響，森林生態補償政策不斷演變。黨的十八大以來，黨中央高度重視提升生態系統穩定性、多樣性和持續性。黨的二十大報告明確提出“建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度”的戰略部署，旨在通過生態補償機制，激發社會各方面參與生態保護的積極性，形成經濟發展與生態保護的良性互動。森林作為生態系統中的核心組成部分，具有顯著的外部性特征，涵蓋水源涵養、土壤保護、氣候調節等多個方面的生態服務功能。因此，森林生態補償政策的出臺，正是為了內部化這些外部效益，其實施將有效調整“綠水青山”建設者和“金山銀山”獲利者之間的利益關系，實現經濟增長與生態保護的和諧統一。

生態補償涉及經濟和政策兩個層面，政策在解決經濟問題上扮演了關鍵的角色，對生態補償起到了先導作用（王前進等，2019）。中國作為世界上最大的森林生態補償政策實施國之一，其政策變遷不僅反映了國家層面對生態文明建設的深入理解和實踐，也體現了對社會經濟發展與生態保護之間關系的深刻認識。然而，在實踐中，由于信息不對稱、政策工具分配失衡等問題的存在，森林生態補償政策執行效果往往受到一定影響，生態補償的公平性、有效性和可持續性也面臨挑戰（楊小軍等，2023）。因此，本文通過對森林生態補償政策的量化研究，揭示政策變遷的階段性特征以及政策工具設定中存在的問題，為政策制定者調整和優化政策工具組合提供建議，為推動生態文明建設提供理論基礎，且具有現實意義。

鑒于此，本文首先整理和篩選1978—2023年的森林生態補償政策文本，形成政策文本的樣本數據庫；其次構建森林生態補償“政策結構-政策內容-政策工具”三維空間分析框架；再次運用政策內容量化法定量研究森林生態補償文本，明晰政策階段、政策類型、政策主體，梳理森林生態補償政策演進階段的主題熱點，總結我國森林生態補償政策工具的構成；最后根據上述研究得出結論并提出政策啟示，以期為后續出臺政策提供借鑒與切入點。

因此，本文可能的創新之處在于：（1）運用政策文獻量化法定量研究森林生態補償文本。已有研究較多聚焦于政策文本的回顧總結，實證量化類的分析研究相對較少，研究的實證證據還有進一步擴展的空間；（2）從政策結構、政策內容、政策工具等多維角度對森林生態補償政策進行量化分析，有助于系統地理解和分析森林生態補償政策的演進特征，豐富森林生態補償政策的研究視角；（3）探討森林生態補償政策的結構與特征，揭示其在不同階段的具體執行內容與政策工具的使用偏好，以實現森林生態補償政策的整體優化和協同效應，為生態文明建設提供有益參考。

2文獻回顧與評述

生態補償，國際通常稱為生態系統服務付費（Payment for Ecosystem Services， PES），是一種將環境服務的非市場價值轉化為對環境保護者財政激勵的方法。廣為接受的PES概念最初由Wunder在2005年提出，并在后續的研究中進行了修訂和完善。根據Wunder（2015）的定義，PES是一種自愿的交易過程，發生在生態系統服務的使用者和提供者之間。其中，森林生態補償指對森林生態系統因人類活動造成的外部性損失進行補償，其理論淵源可以追溯到科斯的產權交易理論與庇古的征稅理論（劉璨，2018）。在生態文明建設的背景下，森林生態補償從早期對“自然”的補償演變到現在對“人”的補償（王會，2019）。一些學者認為森林生態補償的概念近似于生態系統服務的概念（Pan et al.， 2017；吳春生等，2023），本文持相同的觀點。

已有文獻表明，許多學者對森林生態補償的政策發展歷程、政策機制設計、政策效應評估以及國內外政策對比和借鑒做了相關的研究。首先，在政策發展歷程方面，森林生態補償政策的啟動與變遷是一個涉及多重制度目標、多方利益主體、多元治理體系的復雜過程。通過對政策發展歷程的系統分析，學者們揭示了政策在不同時間和空間背景下的演進和調整過程，以及背后的政治、經濟和社會因素（李文會等，2017；劉偉平等，2019；陳思瑩等，2021）?？追脖蟮龋?009）深入分析了生態公益林生態補償政策的政策階段、政策內容以及現存問題，并在此基礎上重構了我國重點生態公益林生態補償政策的框架；徐暢等（2023）進一步指出，公益林政策經歷了“萌芽-形成-試點-推進”的階段，并總結了森林分類經營下生態公益林現行政策存在的問題。其次，從政策機制設計的視角來看，森林生態補償政策也面臨一系列挑戰和機遇。作為我國最早且覆蓋面最廣的生態補償項目之一，森林生態補償政策機制設計需考慮制度缺口、補償方案重疊、資金來源單一以及監測工具缺乏等問題（Pan et al.， 2017）。補償標準作為機制設計的核心，需結合社會文化背景進行設定，以確保其合理性和可行性（Hauck et al.， 2013；Sheng et al.， 2017）。為解決“誰來補”“補給誰”“怎么補”和“補多少”等核心問題，學者們對補償主體、補償標準、補償模式、補償方式、激勵相容機制、監測與評估以及補償意愿等進行了深入研究（何勇等，2009；李琪等，2016；李國志，2019；鄭沛等，2020）。例如，楊小軍等（2016）通過構建生態公益林供給曲線，探究了農戶對政府贖買生態公益林的最低接受意愿。此外，在政策效應評估方面，評價方法多樣，包括模糊綜合評價法、成分分析、熵權法、三階段數據包絡分析（Data EnvelopmentAnalysis， DEA）模型、實驗經濟學等（高嵐等，2008；郭麗玲等，2015；支玲等，2017；Andersson et al.， 2018；Kaczan et al.， 2019；秦利等，2021；包烏蘭托亞等，2022）。評估內容主要涉及生態效果、經濟效率和社會公平三個方面（劉煜瑩等，2022）。吳樂等（2018）對生態公益林現金補償和崗位補償的扶貧效果進行實證分析，發現崗位補償對低收入人群的收入具有顯著的正效應；鄭沛等（2020）構建森林生態總體社會效益價值模型，指出云南省森林社會效益有助于形成跨區域的經濟增長。對森林生態補償政策進行評估有助于全面掌握生態補償帶來的經濟社會和生態環境的影響，并進一步修正和完善該政策（朱穎等，2023）。最后，在國內外政策對比和借鑒方面，吳水榮等（2001）、李文華等（2006）對國內外森林生態補償的實踐經驗進行總結分析，為政策的進一步發展指明方向；范蘇等（2021）以澳大利亞的森林生態補償機制為例進行研究，所得結論為我國構建市場化的補償機制提供參考；徐素波等（2020）系統梳理國內外學者的研究成果，對生態補償標準、生態補償方式等機制運行提出政策建議。

上述對森林生態補償政策開展的研究成果，大都是用發展歷程、文獻解讀等定性分析方法或是用政策結果代替政策本身，較少聚焦于政策文本的內容和特征。學術界大多運用政策建模一致性（Policy Modeling Consistency， PMC）指數模型、三維分析框架等方法進行政策文本的量化評估（潘琳等，2022；伍如昕等，2023）。然而，在森林生態補償政策領域，已有研究基于PMC指數進行量化分析（林曉蕓等，2022），仍缺乏三維分析框架在這方面的應用。從三維分析框架的視角出發，能夠減少定性分析的主觀偏差，全面揭示政策的演進規律以及政策目標和工具的變化規律（黃萃等，2015）。因此，本文以中國改革開放以來中央政府層面的森林生態補償政策文本為研究對象，通過構建三維分析框架和運用NVivo 11 Plus軟件進行量化分析，全面梳理不同階段的文本特征，系統分析政策文本背后的歷史演變規律，并運用政策工具對不同階段的政策文本進行分析，以期為森林生態補償的政策制定提供有益參考。

3理論分析框架與研究方法

本文采用政策文獻計量和內容量化相結合的方法，構建“政策結構-政策內容-政策工具”三維分析框架，以期為相關政策的制定和實施提供科學依據。

3.1森林生態補償政策三維分析框架

政策動力學認為，政策全周期演化是一個持續的過程，需要不斷地進行改進和優化以適應經濟社會的發展和環境條件的變化（楊志軍，2021）。通過不斷地評估森林生態補償的政策效果、總結經驗教訓、調整政策方向和工具等手段，政府可以推動森林生態補償政策體系的不斷完善和發展，以更好地服務于社會發展和人民福祉。政策文件是中國政府處理公共事務的真實寫照，對政策文獻進行科學的量化分析有助于打開政策執行的“黑箱技術”（李志軍等，2023）。在政策信息學視角下，政策文本三維分析框架是一個綜合性的分析工具，主要聚焦于政策文本信息的抽取、整合和分析，以期實現對政策文本的大規模、高效率解析，具有較強的適用性和有效性，能夠彌補傳統分析方法在處理復雜政策文本時的主觀性偏差（曹玲靜等，2022）。一方面，可以通過綜合考慮政策的多個方面，包括生態、經濟、社會等，揭示政策的內在邏輯和實質；另一方面，有效地結合政策的內部信息和外部信息，從而更準確地反映政策的實際效果和影響。因此，本文在收集森林生態補償政策的基礎上，結合三維分析框架，對政策文本進一步挖掘和量化評價，全面揭示森林生態補償政策的本質和特點，為后續政策制定與修改提出相關的政策啟示。

政策制定與實施是一個復雜且系統的過程，政策結構、政策內容和政策工具是構成這一系統的三個核心要素（潘琳等，2022）。其中，政策結構聚焦于公共政策文本的“外部”屬性，選擇政策階段、政策類型、政策主體等外部要素對政策文本進行分析，試圖描述政策議程設置和職責變遷；政策內容和政策工具側重于公共政策文本的“內部屬性”，關注政策文本的注意力轉移和路徑變遷（任弢等，2017）。本文借鑒姚旻等（2021）的分析框架，基于森林生態補償政策文本的特點，構建“政策結構-政策內容-政策工具”三維分析框架，如圖1所示，對改革開放以來相關森林生態補償政策文本的內外部信息進行梳理與分析。

政策內容維度是基于不同階段主題詞的變化對政策文本進行分析，反映森林生態補償政策實際面臨的問題和挑戰以及政策制定者的意圖和目標。對于森林生態補償政策來說，其政策內容主要涉及補償主體、補償標準、補償方式、實施對象等方面。政策內容是否具有可操作性、是否明確具體，關系到政策的實施效果。例如，明確的森林生態補償標準、補償方式等規定，能夠提高政策的可操作性，減少實施難度。由此，提出假設H1。

H1：政策內容的動態調整能力強對森林生態補償的持續性和穩定性具有正向影響。

政策工具維度基于對政策文本的內容語義信息進行編碼，將文本內容轉化成定量的數據，研究政策工具的選擇與組合等“內部”屬性（黃萃等，2015）。政策工具作為連接政策行為與政策目標之間的橋梁，通過選擇和組合政策工具，可以實現特定的政策目標。單一的政策工具往往難以解決復雜的森林生態補償問題，需要將多種政策工具進行組合使用以實現優勢互補和協同效應，有效防止系統性風險（郭隨磊等，2017）。由此，提出假設H2。

H2：政策工具的多元化對森林生態補償的政策效果有顯著的正向作用。

3.2研究方法

本文采用政策文獻量化方法，以“政策結構-政策內容-政策工具”三維分析框架為指導，全面、系統地分析森林生態補償政策文本的外部信息和內部信息。政策文獻量化研究將統計學、文獻計量學、內容分析法等研究方法引入政策分析領域，包括政策文獻計量和政策內容量化。政策文獻計量引入了統計學等分析方法，有助于從宏觀層面把握政策的發展歷程和議程設置；政策內容量化是對政策文本的內容語義信息進行編碼，將文本內容轉化成定量的數據，研究政策工具的選擇與組合、政策力度的變化等“內部”屬性（黃萃等，2015）。政策文獻量化方法的優勢在于：一是研究結論更具客觀性，減少了主觀偏見和情感色彩的影響；二是研究結果以圖表、數據等形式呈現，使得政策特征和趨勢更加直觀（李江等，2015）。

本文借助質性數據分析軟件NVivo 11 Plus對政策文本進行整理、編碼、查詢和分析，數據處理過程包括：（1）將收集的政策文本導入NVivo 11 Plus中，對于政策文件的政策結構特征進行編碼歸類，通過統計功能了解政策階段、政策類型和政策主體在政策文件中的分布情況。（2）基于時間序列數據，利用關鍵詞提取功能識別政策文本中的主要主題，分階段分析政策內容的變化趨勢，了解政策內容的演進和調整。（3）根據政策文本的基本特征構建政策工具體系，對政策進行聚類分析，以了解政策的分類和組織結構。

3.3政策工具的指標體系構建

政策工具是政策實施的手段和方式，直接關聯到政策內容的執行和落地。國內外研究機構、學者從不同工具屬性、不同應用環境對政策工具進行了界定與分類。余洋婷等（2021）將中國林業政策劃分為規制性、經濟激勵型、信息傳遞型和社會參與型；Rothwell等（1985）根據政策影響面的不同，將政策工具分為供給型、環境型和需求型。從經濟學的角度來看，森林生態補償所運用的政策工具旨在解決生態系統服務的外部性問題，并通過提高資源配置效率和促進社會公平來推動生態系統的可持續發展。在參考余洋婷等（2021）對政策工具分類的基礎上，基于森林生態補償的外部性屬性和公共物品的特征，本文將政策工具分為管制型、市場型和自愿型三大類目。管制型工具通過強制性的規定和標準來促進森林的保護和恢復；市場型工具利用經濟激勵和市場機制通過價格、稅收等手段來引導個人和組織參與生態補償活動；自愿型工具強調公眾的參與和意識提升，通過宣傳教育、社會倡導等方式來增強公眾的環保意識和參與度。在三大類目的基礎上，對森林生態補償政策進行文本挖掘與編碼，將三大類目政策工具進一步細分為10個子類、25種典型工具，如表1所示。

4數據來源

改革開放是中國歷史上一個重大的轉折點，不僅在經濟領域帶來了翻天覆地的變化，也在政府職能、政策制定與實施方面產生了深遠的影響。在這一背景下，森林生態補償體制也經歷了從計劃經濟到市場經濟的轉型，逐步建立起與社會主義市場經濟相適應的生態補償機制。中央政策文本作為國家層面的戰略、政策和大方向的體現，對了解政策的全貌和思想具有重要意義?；诖?，本文選取1978年1月1日至2023年12月31日中央及各部委頒布的森林生態補償政策文本進行分析，數據來源于中央及各部委網站、北大法寶數據庫。

森林生態補償是指對森林生態環境本身的補償，以及對個人或區域保護森林生態環境行為的補償，還包括對具有重要生態環境價值的區域或對象的保護性投入，其中以政府補償為主的森林生態效益補償基金、林業六大工程和以市場補償為主的森林旅游、林業碳匯等補償方式為主（王會，2019）。為確保政策文本選擇的可靠性和代表性，本文的篩選原則為：一是篩選與森林生態補償政策關聯度高的政策文本。一方面以“森林生態”“公益林”“森林旅游”“林業碳匯”等作為關鍵詞，在北大法寶等網站進行檢索；另一方面利用政策間的關聯性，在已檢索到的政策文本中回溯檢索。二是選擇中央層面頒布的政策文本，即發文單位為全國人民代表大會及其常務委員會、中共中央辦公廳、國務院辦公廳及各部委等。三是主要選取法律、行政法規、部門規章等充分詮釋政府政策的文件，剔除了目錄類、行業標準類、技術規定類等政策工具過于單一的政策文件?；谏鲜鲈瓌t對政策文本進行搜索與篩選后，最終得到141份中央層面的關于森林生態補償的政策文本。1978年以來中國森林生態補償的代表性政策文件如表2所示。這些文件不僅是中國森林生態補償政策發展歷程的重要里程碑，也是政府在不同時期對森林生態補償工作的關注和重視的體現。

5結果與分析

基于前文的理論分析框架和數據來源，本文基于政策文獻量化從政策結構維度、政策內容維度、政策工具維度對141份森林生態補償政策進行分析，深入探究森林生態補償政策的內在規律和發展趨勢。

5.1森林生態補償的政策結構分析

基于政策結構維度，本文從政策階段、政策類型、政策主體三個方面對中國的森林生態補償政策的基本圖景進行深度剖析。

5.1.1政策階段分析

森林生態補償政策的制定與實施走向，主要受到社會發展的定位以及國家宏觀制度變革的雙重驅動（曹子娟等，2018）。不同的歷史階段，森林生態補償政策面臨不同的制度背景。2003年6月，中共中央、國務院發布《關于加快林業發展的決定》，明確提出“在生態建設中，要賦予林業以首要地位”，標志著林業政策開始轉向以生態建設為主（張壯等，2018）。黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，森林生態補償被提高到新高度（李國平等，2018）。因此，在國家生態建設政策取向轉變的背景下，本文選取2003年和2012年為政策階段的分割點，將森林生態補償政策分為三個階段。

對收集到的141份森林生態補償政策樣本的出臺年份進行排序，得到1978—2023年中國森林生態補償政策發布數量分布，如圖2所示。

整體上看，政策文本數量呈現波動式上升后下降的趨勢，具有明顯的階段性。第一階段（1978—2002年）屬于政策探索階段，政策文本數量發布較少，在后期有少許上漲。這一階段起始于改革開放，國家的頂層設計發生了較大的轉變，黨和國家開始關注林業建設，當時主要采取了一些基礎性的法律法規和政策措施，如《中華人民共和國森林法》的頒布和實施，為森林資源的保護和管理提供了法律保障。其中，由于1998年洪災的發生和林業“六大工程”的陸續出臺，在20世紀初期出現政策的小波峰。第二階段（2003—2011年）屬于政策加強階段，政策文本數量總體上較上一階段顯著增加，年度波動較平穩。在這一階段，政府進一步加大了森林生態補償政策的力度，國家層面出臺了一系列重要法規和政策文件，如《中央森林生態效益補償基金管理辦法》，通過經濟補償機制激勵和保障森林生態功能的發揮。第三階段（2012—2023年）屬于政策深化階段，政策文本數量急劇上升后波動式下降。2016年政策文本數量達到頂峰，反映了這一階段森林生態補償政策的全面推廣和實施。然而，隨后數量的下降意味著政策進入了調整和優化階段，更加注重政策的實際效果和可持續發展。

5.1.2政策類型分析

本文選取的政策文本按照效力位階分為法律、行政法規、黨內法規、部門規章等四種政策類型。法律是由全國人民代表大會及其常務委員會制定，具有最高的法律效力；行政法規是由國務院制定用以規范特定行政事項的正式文件；黨內法規是由中共中央制定的規范性文件；部門規章是由國務院組成部門及直屬機構在其職權范圍內制定的規范性文件。1978—2023年中國森林生態補償政策類型的時間分布如圖3所示，中國森林生態補償政策類型的分布結構如圖4所示。

通過分析圖3和圖4歸類可知，中國森林生態補償相關法律文件6份，占全部政策文本數量的4.26%。其中，《中華人民共和國森林法》等法律文件構成了政策成熟的產物，為森林生態補償提供了堅實的法律基礎和保障，但專門針對森林生態補償的法律文件仍顯不足，該領域的法律建設尚處于不斷完善的過程中。此外，相關部門頒布的森林生態補償部門規章共81份，占全部政策文本數量的57.45%；森林生態補償行政法規共31份，占全部政策文本數量的21.99%；森林生態補償黨內法規共23份，占全部政策文本總量的16.31%。整體上看，各類政策類型的占比反映了中國森林生態補償政策體系的層次性和復雜性，部門規章是政策文本的主要類型。部門規章數量較多的原因在于部門規章通常更加具體、詳細，直接涉及政策執行的操作層面，同時，由于不同部門在森林生態補償工作中各有職責和分工，因此也需要制定相應的部門規章來規范各自的工作。

5.1.3政策主體分析

在政策發布主體方面，將篩選后的141份中國森林生態補償政策文本按照政策發布主體情況進行統計，如表3所示。

中國的森林生態補償政策主體有三個主要特征：一是發文主體層級高。141份政策文件中，國務院辦公廳發文50份，中共中央辦公廳發文24份。發文部門層級越高，越具有公信力和影響力，能夠在頂層設計中發揮重要作用，為制定森林生態補償的戰略、政策和目標提供方向和指導。二是發文主體多元化。涉及森林生態補償的政策部門有28個，其中發布10份政策以上的部門有國家林業和草原局、國務院辦公廳、財政部、中共中央辦公廳、國家發展和改革委員會。三是政策聯合決策聚焦于高層級部門。其中，國家林業和草原局和財政部聯合發文的數量最多，其原因在于完善森林生態補償體系和林業、資金管理部門緊密相關。

進一步對政策主體聯合發布情況和時間趨勢進行統計，如表4和圖5所示。

141份政策文件中，有84份是由單一部門獨立發布，占總發文數量的59.57%；另外，有40份政策文件是由兩個部門合作發布，占總發文數量的28.37%；而由三個或三個以上部門聯合發布的政策文件僅17份，占總發文數量的12.06%。從時間趨勢看，獨立發文和聯合發文政策文本的絕對數量呈穩步上升趨勢，在第三階段時聯合發文數量超過獨立發文數量；獨立發文占比呈下降趨勢，聯合發文占比呈下降趨勢，在第三階段時聯合發文占比略超獨立發文占比。2012—2023年這一時期出現反超的趨勢主要歸因于政策協同與整合需求的增強、政策制定復雜性和專業性的提高、政策執行與監督的強化以及政府部門間合作與溝通的加強。

5.2森林生態補償的政策內容分析

本文對中國森林生態補償政策文本使用“詞頻查詢”功能進行文本分析，生成了不同政策演進階段的詞云圖，以便更好地理解政策內容和趨勢。

5.2.1政策探索階段（1978—2002年）

在政策探索階段，政策制定者圍繞林業資源的合理管理與保護，積極探索并實踐了一系列政策措施。政策探索階段詞云圖如圖6所示。

政策文本中高頻主題詞為“管理”“地方”“林業”“部門”“法規”“國家”“發展”“計劃”等。這一階段中國正處于改革開放的初期，經濟迅速發展，對資源的需求急劇增加?！吨腥A人民共和國森林法》《退耕還林還草試點糧食補助資金財政、財務管理暫行辦法》等政策不僅強調了法規建設和管理職責的明確，有助于推動林業產業的健康發展，還注重林業生態建設的推進，通過實施計劃和項目，提升了林業經濟效益和生態效益。同時，政策還關注林業資金的投入與補助，為林業產業的發展提供了有力支持。然而，需要注意的是，此階段的政策更多地聚焦于“補助”而非“補償”，強調地方試點而非全國范圍內的實施，這在一定程度上體現了當時對森林生態效益認識的不足（劉璨，2004）。在這一背景下，林業發展理念以木材生產為主，采取單目標的粗放式經營，全民義務植樹和森林采伐限額制度的實施，促進了森林資源的增長，但主要側重于經濟效益。這一階段的探索與實踐，為后續林業政策的加強和深化奠定了堅實基礎，也為我國林業的可持續發展積累了寶貴經驗。

5.2.2政策加強階段（2003—2011年）

進入21世紀，隨著國家戰略的調整，經濟建設與生態建設的平衡開始受到重視。政府開始注重森林生態系統的維護和恢復，強調保護生物多樣性、維持水土保持和促進氣候調節等生態服務功能。政策加強階段在繼承政策探索階段成果的基礎上，進一步凸顯了生態建設和林業發展的戰略地位。政策加強階段詞云圖如圖7所示，此階段以《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》為開端，標志著森林生態補償從“經濟屬性”開始轉向“生態屬性”，“國家”“發展”“森林”“生態”“管理”等主題詞被較多提及，反映了國家層面對林業生態工程建設的重視。《國家環境保護總局關于開展生態補償試點工作的指導意見》等政策內容不僅涵蓋了森林生態系統保護和生態恢復工程，還涉及生態補償機制的建立，這與當時國家提出的可持續發展戰略和生態文明建設的目標相契合。同時，《林業產業政策要點》的出臺表明政府注重林業產業的優化升級，推動林業經濟向綠色、可持續方向發展。此外，該階段還加強了林業資源的管理和規劃工作，通過完善管理體制、明確管理職責、強化規劃制定和實施，提升了林業資源的管理水平和利用效率，這一系列政策的實施為后續政策深化階段的發展提供了有力支撐。

5.2.3政策深化階段（2012—2023年）

隨著國家戰略的進一步深化，生態文明建設被提升到前所未有的高度，對森林生態補償政策進行了更為深入和全面的推進。政策深化階段詞云圖如圖8所示。

此階段的政策文件中，“生態”成為最高頻的主題詞，出現次數高達5073次，緊隨其后的是“管理”“發展”“制度”“保護”等。政策深化階段將生態建設置于更加突出的位置，強調林業在維護生態平衡、促進可持續發展中的重要作用，建立了生態文明示范區、推動生態修復項目、實施生態產業扶持機制等，其核心政策包括《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》。在產業發展方面，《關于科學利用林地資源、促進木本糧油和林下經濟高質量發展的意見》鼓勵發展綠色、高效的林業產業，提升林業經濟的綜合效益和競爭力。此外，《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》通過加強品牌建設、發揮政府主導作用、完善市場機制以及促進生態產品價值增值等措施的實施，為林業的可持續發展注入了新的動力。

根據政策文本分析，中國森林生態補償政策在三個演進階段中，主題詞和政策重點逐漸從“經濟屬性”轉向“生態屬性”，并且越來越強調森林生態系統的整體性和長期效益。在政策深化階段，“生態”成為最高頻的主題詞，表明政策重點已經完全轉移到生態保護和修復上，同時政府采取了一系列措施來實現森林生態產品價值，并加強了對森林生態的保護和修復。因此，可以得出結論：政策內容的動態調整能力強對森林生態補償的持續性和穩定性具有正向影響，驗證了假設H1。同時，這也表明中國森林生態補償政策正在逐步完善和深化，以適應社會經濟發展和生態建設的需要，推動生態環境的保護和可持續發展。

5.3森林生態補償的政策工具分析

本文利用NVivo 11 Plus軟件對森林生態補償政策文本按照“政策編號-參考點序號”的格式對141份森林生態補償政策文本進行編碼、政策工具的分類以及頻數的統計。其中，當一條政策內容出現多重政策工具時則進行多重編碼。為提高編碼結果的穩定性和可靠性，本文通過正序與倒序兩次編碼、多人檢查和協商以及同一編碼員的可重復編碼，來增強內容分析的信度，為后續分析和研究提供可靠的基礎。政策工具分類及參考點統計如表5所示。

從政策工具總體使用情況來看，政策文件中針對森林生態補償采取的三大類政策工具存在一定的失衡現象。141份森林生態補償政策文件中政策工具一共使用了7346次。其中，管制型政策工具3390次（46.15%）、市場型政策工具3440次（46.83%）、自愿型政策工具516次（7.02%）。具體而言，以森林生態產品價值實現為主要目標的市場型政策工具占主導地位，這類政策工具主要通過市場機制和經濟手段來引導、調控和激勵相關行為。常見的調控手段包括“市場建設”“市場交易”和“財政資金”等。市場型政策工具建立相應的市場體系和機制，其中以森林生態產品的“體系建設”為主，占9.67%；基于市場需求和供給，推動森林生態產品的“綠色產業”（9.52%）；“財政資金”中主要采取以“補貼/補助”（10.71%）的形式推動生態產品的創造和價值實現過程。其次是管制型政策工具，占比為46.15%，常見的管制型政策工具包括“禁令/規定”“工作規劃”和“調查監測”，分別占13.72%、13.27%和7.46%，通過規范行為、制定規劃、加強監測等手段來維護森林生態系統的完整性和可持續性。出現次數最少的是自愿型政策工具，僅占總量的7.02%。這意味著社會在森林生態補償中的自愿參與作用微乎其微。造成這種自愿型政策工具短缺的原因可能涉及公民、媒體、企業等社會主體參與程度較低的問題，這可能與我國國情相關。在中國，環境保護意識和責任感尚未普遍形成，缺乏積極參與森林生態補償的文化氛圍和制度保障。

政策工具各階段頻數占比如圖9所示。從不同階段的政策工具使用情況來看，隨著森林生態補償政策的推進，各類政策工具的絕對數量都在逐步上升，但相對占比仍呈現以管制型、市場型為主導地位，而自愿型工具使用較為薄弱。在1978—2002年的政策探索階段，管制型政策工具占主導地位，說明森林生態補償的初步認識階段，中央政府主要是以法律法規、工作監管等管制型措施進行管理；2003—2011年，市場型政策工具增加的幅度較為明顯，表明在森林生態補償政策加強階段，中央政府強調更加注重森林生態補償市場建設以及補償機制的設計，如補償資金、補償標準和補償范圍等；2012—2023年，政策工具體系更加多元化，各類政策工具使用頻次也出現了“井噴式”的增長。除了市場型政策工具占比接近于管制型政策工具外，自愿型政策工具逐漸引入并發揮了一定作用，但其相對使用數量仍舊偏少。

總體而言，中國森林生態補償政策文本中政策工具的應用在逐步完善，隨著森林生態補償工作深入開展，中央政府更加注重發揮各類政策工具的合力作用，確保森林資源的可持續發展，這一結果與假設H2相符。不同類型的政策工具在森林生態補償政策中的應用，需要政府、市場和社會三者的協同才能發揮最大的效用。從政策工具的視角看，市場型政策工具通過經濟手段和市場機制激勵相關行為，管制型政策工具則通過法律法規和限制措施加強對森林資源的管控和保護。然而，社會力量在森林生態補償中的自愿參與度仍然較低，需要進一步加強宣傳教育和激勵機制，以提高社會主體的參與度和責任感。

5.4森林生態補償的三維綜合分析

在森林生態補償政策的演進過程中，政策結構、政策內容與政策工具三者的共同作用在不同階段呈現出不同的特點和效果，如表6所示。

在政策探索階段，政策工具、政策內容與政策結構的共同作用主要表現為搭建起一個基本的政策框架，為后續的政策深化和完善奠定了基礎。然而，由于管制型政策工具的過度使用，可能在一定程度上限制了市場和社會力量的參與，影響了政策的靈活性和創新性。在政策加強階段，市場型政策工具的運用有效激發了市場主體的積極性，促進了森林生態補償的市場化進程。同時，政策內容的細化和結構的完善也提高了政策的針對性和可操作性。然而，自愿型政策工具仍然較為缺乏，社會力量的參與程度仍然有限。在政策深化階段，政策結構的復雜和精細則提高了政策的靈活性和適應性，使其能夠更好地應對各種復雜情況。政策內容的全面和深入也確保了政策目標的全面實現。多種政策工具的綜合運用有效激發了各方的積極性和參與度，形成了政策合力?？偠灾?，通過不斷優化政策設計，引入多元化的政策工具，并積極激發市場和社會力量的參與，推動森林生態補償政策向更加靈活、高效和可持續的方向發展，不僅有助于實現森林資源的保護和生態平衡的維護，也為我國的生態文明建設提供了有力的政策保障。

6研究結論、討論與政策啟示

基于政策結構維度、政策內容維度和政策工具維度的綜合分析，本文對森林生態補償政策文本進行量化評估得出結論，進一步針對結論進行深入探討，并結合實際情況提出具有針對性的政策啟示，以期為政策制定者和學術界提供有價值的參考。

6.1研究結論

中國森林生態補償政策在不斷完善，不同階段的政策制定都發揮著至關重要的作用。本文基于“政策結構—政策內容—政策工具”三維空間分析框架，對1978—2023年森林生態補償政策文本進行量化分析，得出3點結論。

（1）從政策結構來看，我國森林生態補償政策從1978年到2023年經歷了探索、加強和深化三個階段，政策文本數量呈波動式上升后下降的趨勢。在政策文件的類型上，政策文本中部門規章占據主導地位，法律文件相對較少，文件的規范性、權威性相對較弱。在政策主體的類型上，政策文本呈現發文層級高、發文主體多元化和政策聯合決策聚焦于高層級部門的特征。

（2）從政策內容來看，在政策探索階段，政府主要實行強制性的法律法規和稅收、采伐許可證管理等措施激勵森林資源保護，但執行不力導致問題頻發。在政策加強階段，政府提出了多種補償措施和市場機制，如修復森林生態和建立交易市場，以推動森林保護和可持續利用。在政策深化階段，政府重視生態屬性和生態文明建設，通過建立生態文明示范區、推動生態修復項目等措施促進生態產品價值實現。

（3）從政策工具來看，隨著階段的演進，各類政策工具的絕對數量都在逐步上升，管制型政策工具、市場型政策工具、自愿型政策工具分別占比46.15%、46.83%、7.02%。在政策深化階段，市場型政策工具的使用頻次接近于管制型政策工具，政策工具的使用開始指向生態產品的價值實現。總體上，森林生態補償政策工具仍存在較為嚴重的不平衡的結構問題，呈現政策工具協同治理基礎薄弱的治理格局。

綜上，研究結果表明，中國森林生態補償政策在長期的實踐中，森林生態補償政策經歷著“政策探索-政策加強-政策深化”三個階段的政策演進，由單純的經濟導向逐步轉變為強調生態屬性和生態文明建設的綜合政策，體現了國家對森林生態保護的日益重視和政策調整的成果。此外，政策還展現了良好的動態調整能力，根據經濟社會發展和生態環境變化進行適時調整，增強了政策的適應性和生命力。同時，政策內容的明確性與可操作性得到了高度重視，明確了補償對象、標準和方式，為各級政府和利益相關者提供了清晰的行動指南。通過精心設計和靈活運用多樣化的政策工具，如財政補貼、稅收優惠和技術支持等，確保了政策目標的全面達成。這些經驗教訓為未來森林生態補償政策的進一步完善與發展提供了寶貴的借鑒和參考，有助于推動中國森林生態保護和可持續發展取得更加顯著的成效。

6.2討論

對于森林生態補償政策而言，政策文本是反映政策內容和實施要求的重要載體，對正式制度的分析是必不可少的環節（劉璨等，2019）?；谏鲜稣呶谋镜姆治觯瑢Ρ疚牡难芯拷Y論進行討論，并進一步給出本文的學術性貢獻與局限性。

首先，對政策結構分析表明，跨部門協作是森林生態補償政策高效實施的關鍵因素，政策主體之間的協同關系逐漸加深。這與余洋婷等（2020）的研究結論較為一致，強化多部門之間的協同合作，構建更為緊密的政策執行網絡，是建設生態文明的必要措施。其次，從政策內容來看，森林生態補償已經從單純的“生態環境損害賠償”轉變為“生態補償”，并進一步演化為“生態產品服務付費”，這與靳樂山等（2020）提出的觀點較為一致，政策內容是基于森林生態資源、社會經濟需求以及環保意識的發展而形成的。在生態文明建設的背景下，關注森林生態產品價值的實現，不僅有助于保護森林生態系統，更能促進經濟與生態的協調發展，實現雙贏局面。然而，盡管森林生態補償政策工具的選擇和配置有所改善，但仍存在明顯的不平衡的結構問題。潘丹等（2019）持相同的觀點，認為自愿型工具在森林生態補償政策中使用頻率仍然較低，一定程度上限制了政策效果的充分發揮。因此，建立有效的激勵和引導機制，鼓勵社會參與者積極投入森林保護與恢復工作，是未來政策優化的重要方向（樊軼俠等，2022）。

生態補償政策的理想狀態是形成一個科學、公平、可持續的補償機制，實現生態環境與經濟發展的雙贏。在生態文明建設的大背景下，本文構建“政策結構-政策內容-政策工具”三維分析框架，厘清森林生態補償政策的制定背景、實施過程以及政策工具的使用情況，為政策制定者和執行者提供決策參考和行動指南。與以往的研究相比，本文更注重具體政策的量化評估，解決了以往研究過于注重后期效果評估而忽視前期政策評價的問題，有助于打開政策運行的“黑箱”。同時，通過總結提煉政策實施過程中的經驗教訓，發現政策存在的問題和短板，進而提出有針對性的改進建議，為政策下一步的調整和優化提供科學依據。

本文的研究存在一些局限性：一是對森林生態補償政策文本分析是基于中央層面的討論，有必要進一步收集地方層面的政策文本，研究不同地域、不同層面下森林生態補償政策實施的異同。二是對森林生態補償政策設計質量的評價仍需深入，僅通過深入挖掘政策文本內容，難以對森林生態補償政策的適用性和效果進行全面評估，后續可以結合政策的實際效果展開研究。

6.3政策啟示

在總結歷史經驗的基礎上，勇于進行政策創新，探索更加符合實際、更加有效的政策措施，可以通過深化政策結構、實現生態產品價值、創新政策工具和市場機制等多個方面進行實踐檢驗，實現生態效益、經濟效益和社會效益的共贏。因此，提出三點政策啟示。

一是深化森林生態補償政策結構，強化政策主體的協同合作。森林生態補償工作涉及多個部門和利益相關者，包括林業部門、環保部門、財政部門以及當地的社區和企業等。由于部門間信息不暢通、資源分散，往往導致政策執行過程中出現重復勞動、資源浪費等問題。因此，一方面要加強政策主體間的信息共享和資源整合，打破部門壁壘，形成統一的工作機制和合作平臺；另一方面也要明確各政策主體的責任分工，確保政策實施過程中的協同和配合，形成有效的工作合力。

二是實現森林生態產品價值，推動政策可持續性與可行性。政策設計應緊密結合社會經濟發展的長期目標，結合當前的指導方針和經濟社會情況進行調整。一方面，在“綠水青山就是金山銀山”的理念指導下，進一步完善生態確權制度，通過明確森林資源的產權歸屬和權益邊界，為生態產品價值的實現提供法律保障；另一方面，生態保護補償模式的創新也是實現森林生態產品價值的關鍵。探索多元化的補償方式，如政府購買生態服務、生態補償基金等，以彌補生態保護者因保護森林生態而遭受的經濟損失。同時，通過政策引導和市場機制相結合，推動形成多元化的補償資金來源，確保補償資金的可持續性和穩定性。

三是創新政策工具和市場機制，提高政策的執行效率和效果。當前森林生態補償的自愿型工具還有待提高，中央政府需更加注重發揮各類政策工具的合力作用，確保森林資源的可持續發展。一方面，建立激勵機制，激發企業、公民和社會組織參與森林生態補償的積極性。通過設立獎勵措施和榮譽表彰等方式，對在森林生態補償工作中做出突出貢獻的單位和個人進行表彰和獎勵，激發更多社會主體參與的熱情；探索建立生態積分制度，允許企業或個人通過參與森林生態補償活動獲得積分，在后續的政策實施或資源分配中作為優惠條件使用，從而增強政策的吸引力。另一方面，加強宣傳教育引導，提高公眾對森林生態補償的認識和意識。充分利用各種媒體渠道，廣泛宣傳森林生態補償的重要性、政策措施和實施成效，增強公眾對森林生態保護和恢復的認識；組織開展形式多樣的宣傳活動，如生態知識講座、環保主題展覽等，提高公眾的生態文明素養和環保意識；舉辦森林生態補償項目的公開招標和評審活動，讓公眾了解項目的實施過程和效果，增強公眾對政策的信任和支持。

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（責任編輯韓杏容）