數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度將面世

樊朔

隨著數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)、流通、分配、治理等制度提出了新的挑戰(zhàn)。

5月24日，國家數(shù)據(jù)局黨組成員、副局長陳榮輝在第七屆數(shù)字中國建設(shè)峰會(huì)數(shù)據(jù)資源與數(shù)字安全分論壇上透露，將出臺(tái)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，制定促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通交易政策文件，建立數(shù)據(jù)要素收益分配安全治理機(jī)制等。他表示，這些制度的出臺(tái)將搭建起數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)框架，奠定數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的四梁八柱。

2022年12月19日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（下稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布。彼時(shí)，國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，需把握“堅(jiān)持促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)”這一主線，以及“以充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值、促進(jìn)全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利”為目標(biāo)。

一位不愿具名的數(shù)據(jù)領(lǐng)域資深人士認(rèn)為，陳榮輝近期的表態(tài)意味著，“數(shù)據(jù)二十條”提出的“建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度”有望在近期推出。

著名的《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》對(duì)產(chǎn)權(quán)的定義為：“一種通過社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利。”美國知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)是包括一個(gè)人或其他人受益受損的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)是界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p，因而誰必須向誰提供補(bǔ)償以使他修正人們所采取的行動(dòng)。”

因此，產(chǎn)權(quán)并不是通常理解的所有權(quán)，而是更為廣泛的行為自由。“數(shù)據(jù)二十條”提出，探索建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，形成“三權(quán)分置”的中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度。中國人民大學(xué)交叉科學(xué)研究院院長楊東曾撰文指出，該制度淡化了數(shù)據(jù)的所有權(quán)，更為聚焦數(shù)據(jù)的使用與流通，是重大創(chuàng)新，對(duì)未來數(shù)據(jù)權(quán)益制度的構(gòu)建具有重要的理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

在對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律創(chuàng)新研究中心主任許可看來，推出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度有其現(xiàn)實(shí)緊迫性。數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素，呼喚著更加明晰的權(quán)利義務(wù)的界定，從而能夠形成一個(gè)可預(yù)期的交易規(guī)則。中國需要采取一種更加明確的對(duì)于權(quán)利保護(hù)的宣誓。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的緊迫性

中國數(shù)據(jù)市場的規(guī)模有多大？

《國家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告（2021）》顯示，2021年全年，中國數(shù)據(jù)總量達(dá)到6.6ZB，同比増加29.4%，占全球數(shù)據(jù)總產(chǎn)量的9.9%，僅次于美國（16ZB），位列全球第二。近三年來，中國數(shù)據(jù)產(chǎn)量每年保持30%左右的增速。

此前，國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測中心副主任王建冬公開表示，從短期來看，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度將催生出3000億元至5000億元規(guī)模的數(shù)據(jù)交易市場。隨著數(shù)據(jù)入表文件的公布，以及未來數(shù)據(jù)三權(quán)分治、數(shù)據(jù)登記確權(quán)等一系列制度明確之后，整個(gè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)市場潛在規(guī)模將超過60萬億元。

陳榮輝表示，總體上看，中國數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用還處于起步階段，高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給不足、流通不暢、應(yīng)用不充分的問題比較突出。究其原因，主要是制度體系不健全、技術(shù)支撐不充分、要素市場不完整。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是建立數(shù)據(jù)要素市場的基礎(chǔ)制度之一。陳榮輝表示，為構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的數(shù)據(jù)要素市場，國家出臺(tái)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，制定促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通交易政策文件，建立數(shù)據(jù)要素收益分配安全治理機(jī)制，推出鼓勵(lì)和支持公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的政策文件，逐步建立公共數(shù)據(jù)資源登記管理、授權(quán)運(yùn)營和產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制。這些政策制度的出臺(tái)將搭建起數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)框架，奠定數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的四梁八柱。

數(shù)據(jù)確權(quán)問題已經(jīng)成為當(dāng)今數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的難點(diǎn)和堵點(diǎn)。圖/IC

華東政法大學(xué)教授高富平指出，目前國家層面要建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，社會(huì)呼吁數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，其基本邏輯是數(shù)據(jù)要素的利用需要市場化，市場化利用就需要交易，因此就必須有產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)是數(shù)據(jù)流通交易、市場化配置的基本制度要求。

許可則表示，推出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度有其現(xiàn)實(shí)緊迫性。2020年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》均強(qiáng)調(diào)要培育和發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素也被列入了頂層的制度設(shè)計(jì)。近期，生成式AI快速發(fā)展，訓(xùn)練數(shù)據(jù)的重要性愈加凸顯，數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面越來越受到關(guān)注。

數(shù)據(jù)確權(quán)爭議待解

雖然推出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度有其現(xiàn)實(shí)緊迫性，但由于數(shù)據(jù)的特殊性，多年以來，關(guān)于“數(shù)據(jù)要素市場的構(gòu)建是否需要以數(shù)據(jù)確權(quán)為基礎(chǔ)”一直存在爭議。

這也是各方對(duì)于“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度”將會(huì)如何解決這些爭議倍感期待的原因。

從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，確權(quán)是數(shù)據(jù)進(jìn)入市場流通、交易的重要前提。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅納德·哈里·科斯認(rèn)為，由于交易成本的存在，清晰的確權(quán)安排是實(shí)現(xiàn)要素市場有效運(yùn)行的前提條件。

清華大學(xué)法學(xué)院教授申衛(wèi)星曾撰文指出，從現(xiàn)有研究來看，對(duì)于數(shù)據(jù)是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)、應(yīng)當(dāng)確立何種產(chǎn)權(quán)以及產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)如何配置等問題，至今眾說紛紜，司法判決亦尚無定論。可以說，數(shù)據(jù)確權(quán)問題已經(jīng)成為當(dāng)今數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的難點(diǎn)和堵點(diǎn)。之所以出現(xiàn)這種困難，是因?yàn)閷W(xué)界在討論數(shù)據(jù)確權(quán)問題時(shí)，既未把握好數(shù)據(jù)、信息及隱私之間的差序格局，也未認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)內(nèi)部復(fù)雜的層級(jí)結(jié)構(gòu)，從而陷入了平面化確權(quán)的思維定式。

國家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部主任、數(shù)字經(jīng)濟(jì)論壇理事長單志廣此前在接受采訪時(shí)表示，數(shù)據(jù)本質(zhì)上具有非競爭性、公共資源的特點(diǎn)，而勞動(dòng)力、資本、土地等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素完全排他的確權(quán)思路難以適用于數(shù)據(jù)資源，現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)清晰的數(shù)據(jù)確權(quán)存在較大難度。

具體而言，一是數(shù)據(jù)要素類型多、權(quán)力主張主體多，具有公共資源特點(diǎn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)難以完全按照同一規(guī)則進(jìn)行排他性界定，比如個(gè)人、企業(yè)與政府均有主張平臺(tái)數(shù)據(jù)權(quán)力的合理性，難以將其完整地界定給某個(gè)單一的主體，而只能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)束拆分，這將導(dǎo)致數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中遭遇諸多落地挑戰(zhàn)。

二是數(shù)據(jù)生產(chǎn)鏈條包括多個(gè)參與主體，數(shù)據(jù)確權(quán)需要兼顧保護(hù)個(gè)人隱私、打破平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷、維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全等多元目標(biāo)，而這些目標(biāo)在很多情況下并不完全一致和兼容。

三是數(shù)據(jù)應(yīng)用場景實(shí)時(shí)多變，確權(quán)規(guī)則往往跟不上技術(shù)和商業(yè)模式的發(fā)展。

此外，數(shù)據(jù)資源雖然在物理形態(tài)上具有非競爭性，但在商業(yè)利益的層面依然具有競爭性。現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)框架難以完全覆蓋數(shù)據(jù)確權(quán)問題。由此，數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)普通實(shí)物的所有性質(zhì)不同，無法將所有權(quán)絕對(duì)化。數(shù)據(jù)要素的確權(quán)難度要高于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，也意味著數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)糾紛將比傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更為復(fù)雜。

高富平也介紹了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的爭議性。他認(rèn)為，一個(gè)可交易的產(chǎn)權(quán)有兩個(gè)要素：一是形態(tài)穩(wěn)定，二是價(jià)值穩(wěn)定。但是，數(shù)據(jù)的流通交易則不同。他舉例，一家公司去購買數(shù)據(jù)，與該公司已有的數(shù)據(jù)混合來訓(xùn)練大模型。在這一過程中該公司對(duì)數(shù)據(jù)的控制非常臨時(shí)，它的價(jià)值和形態(tài)都不固定，產(chǎn)權(quán)界定的意義就非常弱。

高富平進(jìn)一步解釋，數(shù)據(jù)在資產(chǎn)化后，持有者會(huì)不斷地提供副本給別人，提供給別人形成新的數(shù)據(jù)后，之前數(shù)據(jù)的使命就宣告結(jié)束。因此，高富平認(rèn)為，數(shù)據(jù)持有權(quán)是交易的基礎(chǔ)，它可以開啟交易，即數(shù)據(jù)的有序流通。但是持有權(quán)并不能讓與他人，數(shù)據(jù)所有者贈(zèng)予的是使用權(quán)，因此并不需要界定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，只需要有穩(wěn)定的資產(chǎn)管理人，然后數(shù)據(jù)許可給他人使用。“通過清晰產(chǎn)權(quán)界定登記才能交易是不符合數(shù)據(jù)要素?cái)U(kuò)張的要求的。”高富平說。

雖然一直存在以上爭議，但許可認(rèn)為，伴隨“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度”面世，人們會(huì)逐漸從是否確權(quán)的抽象爭論，轉(zhuǎn)向相關(guān)各方對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等具體問題上，從而慢慢形成共識(shí)。

許可認(rèn)為，數(shù)據(jù)確權(quán)在中國有其必要性。數(shù)據(jù)市場在中國是一個(gè)新興領(lǐng)域，數(shù)據(jù)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的邊界并不清晰，當(dāng)事人與市場尚未形成基本共識(shí)。且依托于互聯(lián)網(wǎng)的中國數(shù)據(jù)交易處在強(qiáng)監(jiān)管狀態(tài)，中國的《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》以及一系列由監(jiān)管部門出臺(tái)的規(guī)定，在事實(shí)上給數(shù)據(jù)流通和交易限定了很多制約，壓縮數(shù)據(jù)交易秩序的空間。

許可介紹，其他國家或者沒有中國龐大的數(shù)據(jù)量和豐富的應(yīng)用場景，或者與中國的市場發(fā)展和法治環(huán)境狀況并不相同，因此不能簡單套用他國的做法。例如，美國有著歷史形成的數(shù)據(jù)市場，其數(shù)據(jù)交易早就有了市場規(guī)則。美國市場高度遵從當(dāng)事人的約定，遵循法無禁止即自由的原則。交易雙方通過合同約定、行業(yè)慣例以及行為準(zhǔn)則，相對(duì)明確了各方對(duì)于數(shù)據(jù)所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，大大削弱了確權(quán)的必要行。此外，美國有著很強(qiáng)的法院造法的能力，即使不通過事前的確權(quán)，通過事后的個(gè)案裁判同樣也能確立市場規(guī)則。

許可認(rèn)為，數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素，呼喚著更加明晰的權(quán)利義務(wù)的界定，從而能夠形成可預(yù)期的交易規(guī)則。但這種可預(yù)期的交易規(guī)則，在中國由市場自我延伸出來還需要長期的嘗試，加之現(xiàn)有法律的供給不足和強(qiáng)公法管制，使得中國需要采取一種更加明確的權(quán)利保護(hù)宣誓。

如何明確權(quán)利邊界

在頂層設(shè)計(jì)層面，數(shù)據(jù)確權(quán)一直被認(rèn)為是數(shù)據(jù)交易發(fā)生與責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)。

2020年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》就提出了“根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”的政策目標(biāo)。2022年2月發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，在此強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、完善數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的目標(biāo)。而在2022年12月公布的“數(shù)據(jù)二十條”正式提出，要探索建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置和有序流通，建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度等。

核心問題在于，如何形成可落地的規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用。

目前，北京、浙江、江蘇、深圳等省市已對(duì)各自的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了制度規(guī)范和創(chuàng)新探索。

《深圳市數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）規(guī)定，在登記機(jī)構(gòu)完成登記，取得相關(guān)登記證明的自然人、法人或非法人組織，對(duì)合法取得的數(shù)據(jù)資源或數(shù)據(jù)產(chǎn)品享有相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源持有、數(shù)據(jù)加工使用和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營等相關(guān)權(quán)利。該《暫行辦法》已于2023年7月1日施行。北京于2023年6月發(fā)布了《關(guān)于更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用進(jìn)一步加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見》（下稱《實(shí)施意見》），提出落實(shí)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和收益分配制度。

國家層面的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度確立后，有哪些執(zhí)行層面的核心細(xì)節(jié)值得觀察，又會(huì)對(duì)各方產(chǎn)生哪些影響？

高富平認(rèn)為，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度積極的影響在于讓擁有數(shù)據(jù)者更加強(qiáng)大，有了法律的手段保護(hù)自己，讓沒有數(shù)據(jù)的人完全依賴買賣來獲得數(shù)據(jù)。但他提醒，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)所有人穩(wěn)定持有，盡管賦予數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)可以激勵(lì)交易，但是否能夠真正讓數(shù)據(jù)所有人把數(shù)據(jù)拿出來還有待觀察。

許可則認(rèn)為，大眾可能會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度有個(gè)誤解：一是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度限制了當(dāng)事人自行形成的數(shù)據(jù)交易規(guī)則和數(shù)據(jù)交易秩序的空間；二是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)非常平面的對(duì)于各種數(shù)據(jù)權(quán)利的列舉。

對(duì)于第一個(gè)誤解，許可解釋，中國的產(chǎn)權(quán)制度是在當(dāng)事人沒有約定或約定不清的情況下去彌補(bǔ)合同的不足，即為了更好地建立交易規(guī)則而提供的一個(gè)補(bǔ)充性制度，而不是一個(gè)外部管制的制度。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度并不會(huì)減損當(dāng)事人行為，相反會(huì)降低交易成本。市場主體首先可以自愿約定權(quán)利歸屬，形成數(shù)據(jù)流通秩序。對(duì)于雙方當(dāng)事人約定不明的，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度能夠降低數(shù)據(jù)交易的締約成本、執(zhí)行成本以及整個(gè)交易的救濟(jì)成本。“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度沒有限制自由，而是在尊重當(dāng)事人基礎(chǔ)上的權(quán)利保障。”許可說。

對(duì)于第二個(gè)誤解，許可表示，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度和傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)制度不同，它永遠(yuǎn)在處理多個(gè)主體的多種利益。“這是一種邊界問題，處理這一邊界問題必須依托于特定的交易結(jié)構(gòu)和交易場景。”許可認(rèn)為，這就意味著數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度必須提供豐富的、更加細(xì)化的數(shù)據(jù)交易場景，以解決不同交易場景中的權(quán)利和義務(wù)。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度可以把數(shù)據(jù)三權(quán)具體化為不同場景下的權(quán)利內(nèi)容，有助于市場主體明確自己的權(quán)利邊界。由此，數(shù)據(jù)權(quán)利不再是平面結(jié)構(gòu)，而是模塊化的立體架構(gòu)，從而可以增強(qiáng)各方的預(yù)期和保障。最終推動(dòng)數(shù)據(jù)市場秩序的盡快形成。

此外，許可認(rèn)為，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的另一個(gè)積極影響是——一旦把數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確定下來，就意味著數(shù)據(jù)權(quán)利人有了對(duì)抗第三方以及公權(quán)力的重要依據(jù)。在許可看來，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度能夠賦予權(quán)利人民事權(quán)益，這也意味著調(diào)取企業(yè)數(shù)據(jù)、通過行政命令匯聚企業(yè)數(shù)據(jù)的行為會(huì)得到進(jìn)一步規(guī)范。