新發展階段推進城鄉融合發展的路徑探析
——基于浙江省嘉興市潘家浜村實地調研

■焦雪瀅，高君

（浙江農林大學 馬克思主義學院，浙江 杭州 311300）

實現城鄉融合發展是走中國式現代化道路的關鍵環節，能夠有效破解當前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。農村是社會主義現代化建設的洼地，這種不平衡不充分的發展之間的矛盾在城鄉間尤為凸顯。習近平總書記在黨的二十大報告中提出，要“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”[1]。這一論斷是社會主義現代化建設本質要求的高度體現，不僅奠定了新發展階段我國城鄉融合發展的主基調，而且為我國未來持續推動城鄉融合高質量發展指明了實現路徑。

一、新發展階段推進城鄉融合發展的現實困境

（一）城鄉要素流通渠道不暢，缺乏聯通

要素流動與經濟發展往往是相伴而行的，要素在城鄉間實現雙向流動和平等交換能夠不斷縮小城鄉發展差距，進而有效緩解城鄉發展失衡的問題，是城鄉融合發展的關鍵所在。但目前我國城鄉間要素雙向流動依然存在較大阻礙，要素由農村單向流入城市的局面尚未得到根本轉變，城鄉發展差距仍然存在。

首先，農村勞動力要素大量流失。隨著我國城鎮化深入推進，農村大批勞動力從農村遷往城市，由農業轉向非農產業，導致農村空心化情況明顯，農村剩余勞動力普遍呈現出老齡化趨勢。潘家浜村位于浙江省嘉興市秀洲區新塍鎮南端，距離烏鎮景區10 公里，嘉興市區5公里[2]，極佳的地理位置給本村人進城打工提供了便利條件，大批青壯年勞動力擇進城謀生。與此同時，相當一部分數量的本鄉大學生也選擇畢業后留在城市生活，青壯年勞動力的大量流失使得本村人口結構嚴重失衡，進一步加劇了潘家浜村人才資源儲備不足的難題，給本村發展增添了不確定性。其次，農村資本要素積累不足。資本要素對農村經濟發展具有重要的推動作用，產業振興、人居環境改善等都需要資本要素支持，但當下資本要素進入農業農村的積極性不強，表現在農村金融市場發展滯后，農村資本外流現象明顯。近年來，受新冠疫情影響，潘家浜村原本發展迅猛的休閑農莊游客數量不斷下降，吸引能力明顯減弱。潘家浜村地處經濟發達地區，但在招商引資過程中，資金引入仍主要來自于村民或是本村創業群體返鄉投資，缺少與城市資本的多方交互。最后，土地要素制度不完善。隨著農村勞動力的大量流出，農村土地流轉問題愈發重要。城鄉土地市場處于分割狀態，且農村土地經營權流轉價格目前缺乏科學合理的參考標準，導致農民在土地流轉時權益難以得到充分的制度保障。近年來，潘家浜村吸引了不少土地承包大戶，由于政府沒有明晰的制度規定，只能采取拍賣、招標和公開協商等方式進行定價，農民土地流轉的收益不確定性也就大大增加。

（二）城鄉產業融合水平不高，缺乏聯動

產業融合是我國農業經濟改革的重要形態，為城鄉融合發展奠定了根本的經濟基礎，對農村經濟發展、農民就業以及增收有著極為深遠的現實意義。但縱觀全局，我國城鄉產業融合仍然面臨發展程度較低、產業結構不健全的現實困境。

一方面，農業產業存在結構性矛盾，產業鏈較短。近年來，潘家浜村大力發展以翠冠梨為代表的、具有高經濟效益的水果種植業，其中翠冠梨種植有1100 多畝，成為潘家浜村旅游采摘的一個主打產品。傳統農業僅靠種植和采摘兩部分，農民很難獲得更為可觀的經濟收益。此外，翠冠梨在我國種植面積較為廣闊，以蘇州樹山為代表的明星產區翠冠梨在購物平臺上銷量居高不下，每斤售價可達16～17 元，而反觀潘家浜村翠冠梨卻鮮有人知，農產品品牌效應相對不足，因此，延長農業產業鏈迫在眉睫。除發展鄉村休閑農業實現產業融合，農產品加工也是連接市場必不可少的中間環節。潘家浜村第二產業十分薄弱，目前村內沒有專門農產品加工廠以及鄉鎮企業，缺少發展農村多元化產業業態的重要基礎，綜合生產能力需要進一步提升。另一方面，農村產業與城市產業銜接程度較低，吸引城市消費市場能力有限。第一，景區特色有待凸顯，表現為休閑產品功能雷同、創新性不足。潘家浜村地處長三角，豐富的水資源推動了本地區鄉鎮發展水鄉觀光休閑產業，其中不乏有烏鎮、同里等成熟景區，與這些成熟景區相比，潘家浜村對地方文化內涵挖掘不夠，產品表現形式較為單一，游客的體驗性和參與性不強。第二，景區民宿對外營銷范圍小，影響力低。一方面，潘家浜村民宿的預定途徑十分有限，僅在一個非主流預定平臺上可以查詢預定，其中可供選擇的民宿也只有一家，不利于游客進行了解和選擇，導致計劃前往的吸引力大大降低；另一方面，缺少體系化的宣傳和營銷理念，潘家浜村景區可持續的曝光力不足。第三，文創產品開發與設計的提升空間依舊很大。文創產品承載游客對鄉村的記憶，能夠賦能文化再生產優勢，延續鄉土文化血脈[3]，進而提升鄉村休閑產業內在價值。潘家浜村依托村內千年桑梓樹，把桑葉茶作為文創產品的主要賣點，產品種類相對單調，沒有涵蓋到所有年齡段游客群體，如當下農村親子游非常熱門，青少年兒童的需要也是未來擴大消費群體需要著重考慮的部分。

（三）城鄉基本公共服務不均等，缺乏共通

“十四五”規劃以來，我國始終堅持農業農村優先發展，不斷提升農村基本公共服務水平，逐步縮小城鄉基本公共服務差距，但依然存在城鄉資源配置不均衡、公共服務水平差異較大的現實問題，農民難以真正與城市居民實現資源共享。

在教育資源方面，由于城市本身具有較強的吸虹能力，優秀師資逐漸向城市聚集，教學水平遠遠高于農村，即使每年有各大高校組織支教團給農村師資以提升，但成員以在讀學生為主，缺少一定的教學經驗，他們在支教期滿也會離開農村，農村的教育水平難以得到切實提升。此外，目前城鄉教育基礎設施仍然差距較大，尤其是多媒體等教學設備不夠齊全。在潘家浜村，隨著大批青壯年勞動力選擇進城謀生，其子女后代大多跟隨父母進入城市讀書，本村學齡兒童數量不斷減少，缺少穩定生源。同時，由于村里沒有建造學校，本村學齡兒童只能選擇離家去十公里外的新塍鎮上學，路程距離較遠等因素也加劇了本村村民的教育壓力。

在醫療資源方面，與城市居民相比，農民享受的醫療資源十分有限，主要體現在醫療機構數量、質量差距較大。截至2018 年底，我國共有衛生機構床位數845 萬張，鄉鎮衛生床位數只占衛生機構床位數的15.8%,農村公共醫療衛生資源緊張。與城市醫院相比，農村鄉、鎮衛生院醫療設備也較為落后，無法滿足農民的全部就醫需要。在疫情背景下，城鄉醫療資源不均衡現象更加凸顯，推動實現城鄉公共服務均等化任重而道遠。潘家浜村經濟發展如火如荼，但村內基本公共資源保障仍然不充分，村內未設衛生院，村民就醫只能選擇去附近村或者新塍鎮醫院。整個新塍鎮共有16 家衛生室，承擔鎮上4萬多常駐居民的醫療衛生需要，提供包括婦幼保健、健康體檢、公共衛生等較為基礎的項目內容。近年來，嘉興市政府不斷改善本地區醫療衛生條件，但仍存在城鄉資源不均衡現象。

二、新發展階段推進城鄉融合發展困境的原因分析

（一）城鄉政策制度搭建存在缺陷

中國特色社會主義進入新時代，城鄉發展不均衡問題依然突出。習近平總書記指出：“城鄉要素合理流動機制還存在缺陷，無論是進城還是下鄉，渠道還沒有完全打通，要素還存在不平等交換。”[4]395城鄉政策制度搭建存在缺陷導致城鄉要素無法實現雙向流動，城鄉發展差距不斷擴大也阻礙了現代化建設推進。

首先，戶籍制度改革尚不完善。隨著新型城鎮化進程不斷加快，我國戶籍制度發生了深刻的變革，更便捷的落戶政策逐漸打破了舊有的二元經濟社會結構，地處長三角地區的潘家浜村中就有相當一部分農村勞動人口選擇在周邊城市落戶。毋庸置疑，戶籍背后代表著教育、就業、醫療等一系列社會權益保障，目前城鎮常駐農民工就業以及隨遷子女入學政策尚未完善，這加深了農業轉移人口對自身城市生活的無限擔憂。此外，農村戶籍還涉及承包地、宅基地以及村集體經濟收益等方面，農村人口落戶城市后如何妥善處理相關事宜也是未來政府需要解決的重要問題。其次，農村金融市場服務體系不成熟。一方面，目前潘家浜村金融市場產品相對單一，主要以銀行為主，證券等其他金融機構數量較少，且金融產品與農業經濟貼合度較低。在新農村建設逐步推進的過程中，潘家浜村農莊經濟發展迅速，現階段并不豐富的金融市場產品無法匹配農民多層次、多元化的金融需求。另一方面，農村金融體系缺乏融資能力，在一些大型金融機構出于成本和利潤考量的背景下，本村中小型金融機構發揮作用有限，不僅使相當一部分農業企業無法得到充足的資金支持，更重要的是削弱了城市資本進入農村市場的發展活力，不利于農業農村現代化的穩步推進。最后，農村土地要素管理體制改革有待深入。土地是經濟發展的關鍵要素，在城鄉融合發展中扮演著重要角色。隨著城鎮化不斷推進，大量農村勞動力進城謀生，因而產生了大批閑置土地，土地浪費現象也日益嚴重，國家需要處理好農民土地流轉問題。但由于目前城市與農村土地流轉規則不同，其使用權無法直接在市場上流通，“主要通過國家統一征用的方式進入城市土地交易市場，國家依據該土地產值來確定農民補償數額，這一過程通常由鄉鎮政府與村社干部主導”[5]，對城鄉融合發展產生了諸多不便之處。

（二）城鄉產業融合體系不健全

產業振興是鄉村振興的關鍵，是整合城鄉要素、促進鄉村經濟發展的重要驅動力[6]。在以往城鄉發展過程中，“存在城市以工業為主、農村以農業為主的導向模式，因追求經濟快速發展，整體上更重視工業，從而拉大了城鄉距離”[7],不利于城鄉產業融合發展。潘家浜村優越的地理位置、發達的城鄉經濟、深厚的農業文化底蘊，卻沒有被利用好、挖掘好，城鄉產業融合體系有待進一步完善。

首先，農業與二三產業融合程度不高。農產品加工是連接農業與市場的基礎與紐帶，是農產品商品化必不可少的環節。農村的蔬菜、瓜果直接售賣利潤較低，實現農產品深加工是提高農產品附加值，擴大消費市場的重要手段。包括潘家浜村在內的大部分農村地區，都存在加工轉化能力弱、加工技術水平低，缺少規模化的大型加工企業等情況，農產品加工業發展嚴重滯后。其次，農業多維度發展模式落后，品牌化程度低，具有較強的可替代性。我國大部分農村地區開展的休閑農業是基于農業并融合文化、觀光、康養等發展而成的新興產業，為農民實現共同富裕發揮了重要作用，但仔細觀察，大部分地區的產業樣態相似度較高，同質性較強，發展后勁相對不足，呈現持續疲軟態勢。以潘家浜村為例，本村以水果采摘和燒野米飯等內容經營休閑農業，立夏時節吃野米飯是江南很多地區的風俗，嘉興市就有包括平湖、桐鄉等在內地區不少村落經營燒野米飯，而潘家浜村主要種植的翠冠梨在周圍地區也多有種植，且品牌效應也相對較強，潘家浜村休閑農業發展無法在眾多鄉村中脫穎而出。最后，生產經營主體帶動能力不強。一方面，農村各產業的生產經營主體以農民為主，即使在村基層組織的領導下，發展的規模和自身能力依舊有限，對其他主體帶動作用較少，參與融合能力較差。另一方面，許多經營主體不具備現代化經營理念，在發展農業與服務業融合時，當地的農耕文化、人文歷史以及風俗習慣等沒有得到充分挖掘。潘家浜村內現存宋代古井、清代古居、千年桑梓樹等一系列珍貴的文化資源，但由于宣傳力度不足，尚未與本村其他產業項目形成聯結機制，以致于難以適應融合發展的要求。

（三）城鄉公共服務配置機制不完善

公共服務關乎民生，連接民心。黨和國家持續推進城鄉基本公共服務資源配置機制改革，在醫療保障等方面逐漸實現了城鄉并軌，但依然存在一些明顯的短板，農村居民目前所享受到的公共服務資源還遠遠不及城市居民，城鄉相關設施和服務也存在著較為明顯的差距，實現高質量城鄉社會融合發展依然任重而道遠。

我國城鄉基本公共服務配置機制不完善主要表現在幾個方面。一方面，公共財政投入機制不健全。隨著我國經濟逐漸走上高質量發展道路，綜合國力不斷增強，財政收入也進一步增加。近年來，我國不斷提高公共服務財政投入以推進城鄉基礎設施建設，增加基本公共服務資源，但由于長期存在的二元經濟社會體制和政策影響，使得城鄉公共服務配置機制沒有得到根本性的轉變，我國基本公共服務占財政支出的比重依然偏小。在公共財政投入結構中最困難的仍然是鄉鎮財政，尤其是地處中部、西部等地區的農村。潘家浜村集體收益雖然逐年增長，但由于近年來經歷疫情影響，依靠休閑農業發展的農莊經濟收入增長幅度放緩且有波動，因此無法為本村財政收益提供相對穩定的支持。提供社會保障的壓力依然不小，財政負擔本村教育、醫療衛生等關鍵領域支出的壓力不斷增加，這導致了在城鄉一體化進程中城鄉居民在基本權利和發展機會上存在不均衡的情況。另一方面，資源分配制度性不平等。隨著我國社會發展進步，城鄉居民的公共服務需求不斷增長，但公共服務資源與公共服務需求增長成反比，針對有限的公共服務資源，當前的資源配置未體現公平性原則，具體來說，公共服務資源明顯向東部發達地區以及大部分城鎮地區傾斜，城鄉之間的差距被逐漸拉大。在我國，社會中長期形成的以忽略地區差別和城鄉差別的“城市中心”的價值取向作為一種思維定式，依然存在于各類公共服務決策中，使得公共服務的均衡發展受到影響。

三、新發展階段推進城鄉融合發展的實踐路徑

（一）完善城鄉要素合理流動的載體平臺

生產要素是實現經濟發展和產業升級的前提和基礎，在推動農村經濟社會發展中起到了重要作用。推動生產要素在城鄉間實現雙向自由流動和優化配置是走城鄉融合發展道路的必然要求，核心是打破各種元素從農村涌向城市的單向流動，確保城鄉人力資源、資本、技術、信息等元素自由流動[8]。

首先，多措并舉破除城鄉二元結構體制，推動生產要素在城鄉間雙向自由流動。破除城鄉二元結構體制，是一個長期的歷史過程，需要進一步加大對城鄉戶籍管理制度、城鄉產業經濟、社會保障等方面的改革力度，同時發揮新興互聯網技術對城鄉要素流動的重要作用，打破城鄉間要素流動體制機制的障礙，促進各要素如人才、技術、資本等充分流動起來，構建一體化發展新格局，實現城鄉互通有無，為邁向共同富裕提供重要的制度保障。其次，在此基礎上統籌城鄉要素循環，突出組織體系對城鄉要素流動的渠道作用，在各組織體系層面充分鼓勵城市各先進生產要素更多向農村流動，通過城市資源來帶動農村現代化進程，加快建立城鄉融合發展的體制機制，改變原有農村要素單向流出的局面。具體來說，隨著農村大批勞動力進城，如何處理存留土地問題成為關鍵。為此，推進農村土地經營主體多樣化，在繼承家庭聯產承包責任制基礎上，結合集體經營、企業經營，開展除傳統農業以外的休閑旅游業、工業等產業，能夠徹底釋放農村土地發展活力，為吸引更多城市要素，拓寬城市要素回流農村渠道提供基礎與條件。最后，發揮好宏觀調控的作用，推動生產要素在城鄉間實現優化配置。單憑市場調節會導致不合理的生產要素流動，進而產生新的城鄉間不平衡不充分的發展問題，為城鄉融合增加新的阻力。因此，政府要立足于現實狀況，進行有針對性、前瞻性和有效性的宏觀調控，將生產要素更多推向農村發展基礎薄弱的地區，實現城鄉要素流動的合理配置。

（二）建立健全城鄉產業融合發展的體制機制

城鄉互動的起點是產業互動，城鄉融合的基礎是產業融合[7]。推動城鄉產業融合，充分發揮城市產業對鄉村產業的引領帶動作用，打造城鄉互促互進的產業體系，對于縮小城鄉經濟發展差距，解決不平衡不充分的發展難題具有重要作用。首先，在農業基礎上發展多樣化產業經濟。與城市相比，農村產業形態較為單一，給推動城鄉產業融合發展增加更多困難。只有推動鄉村產業多元化發展，才能與城市豐富產業相銜接，進而實現城市相關產業對于農村產業經濟發展的扶持、帶動和輻射。浙江農業機械化和智慧化程度相對較高，潘家浜村應在繼續發展農業前提下，著力增強二三產業實力，如發展綠色果蔬加工廠等。關鍵要與城市相關產業經濟相連接，與城市城市居民生活需要相契合[9]，實現良性循環發展。其次，培育鄉村經濟新型產業樣態。中央一號文件指出，通過“培育鄉村新產業新業態”，推動鄉村產業高質量發展。潘家浜村早已進入注重高質量產業融合發展的新時期，當前城市消費市場對于潘家浜村的需要也不再局限于農作物產品供給，而是增加了休閑、生態、文化等更多方面。潘家浜村具有深厚的價值資源，需要采用現代技術，充分挖掘其中的多元價值，發展鄉村休閑觀光，民俗文化體驗、地方美食品鑒等新型產業業態，加快鄉村產業升級，進而推動城鄉產業經濟實現融合發展。最后，完善城鄉產業經濟融合發展的體制機制，建立健全促進以農業為主體的多元化產業經濟發展的體制機制和培育鄉村新型產業業態的體制機制。潘家浜村需要利用自身優勢的地理位置、經濟發展條件推出更完善的人才、財政等相關政策，吸引更多、更優質的人才、資本等核心要素投入到本村產業發展中，真正打通阻礙城鄉產業經濟融合發展的渠道，夯實城鄉產業融合發展的重要基礎。

（三）積極推進城鄉基本公共服務均等化

“十四五”規劃《綱要》中提出要“加快補齊基本公共服務短板，著力增強非基本公共服務弱項，努力提升公共服務質量和水平”[10]。進入新發展階段，努力推進城鄉基本公共服務均等化是保障城鄉居民共享發展成果、實現發展機會公平的重要途徑，也是走中國式現代化新發展道路的現實要求。

積極推進城鄉基本公共服務均等化，應合理配置城鄉公共資源，做好城鄉公共服務規劃與政策的統籌銜接工作[11]。首先，健全城鄉基本公共服務均等化發展機制。堅持城鄉基本公共服務和基礎設施共建共享、互聯互通。習近平總書記指出，“要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推進城鄉基礎設施共建共享、互聯互通，推動農村基礎設施建設提檔升級”[4]396，逐步建立健全“全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體”的基本公共服務體系。農村基礎實施不健全、社會公共服務資源匱乏，必須加大農村公共資源扶持力度，健全城鄉一體化發展的基本公共服務體系，統籌城鄉基礎設施建設，協調城鄉公共服務資源配置，切實改善農民的生產生活。其次，鼓勵多元主體的公共服務供給模式。共同富裕的實現需要每個人的努力。一方面，強化政府對基本公共服務供給的主體責任，加快農村交通、水利電力保障、義務教育、養老服務等重點領域實現農村全覆蓋；另一方面，鼓勵社會多方參與公共服務供給的積極性，發揮各類企事業單位、團體組織等，逐步形成政府引導，有序競爭和多元參與的基本公共服務供給機制，提升公共資源配置效率，縮小城鄉、區域和人群的基本公共服務差距，不斷滿足公共服務差異化、精細化、專業化的發展趨勢。最后，建立城鄉基本公共服務反饋和考核機制。共同富裕的實質是以人為本，為滿足全民發展、全面發展提出了新的要求。在我國區域、城鄉發展差距較大，情況復雜，而推進城鄉基本公共服務均等化發展又是一個漫長的實踐過程，因此，推進城鄉資源配置合理，實現公共服務均等化，需要建立健全科學合理的反饋機制和考核辦法，切實做好城鄉公共服務發展狀況監督工作，及時獲取群眾新問題，解決新問題，是構建優質均衡的基本公共服務體系的重要途徑。

四、結語

城鄉融合發展作為黨領導人民立足于新發展階段，向著社會主義現代化強國目標邁進過程中破解社會主要矛盾，全面推進鄉村振興的有力抓手，呼應著中國式現代化發展道路的價值導向，具有重大的時代價值與現實使命。潘家浜村地處于我國經濟發展迅猛的長三角經濟帶，受到周圍城市群落輻射帶動作用明顯，城鄉融合發展水平不斷提高。但由于農村發展基礎相對薄弱，加之相關政策制度、產業體系以及公共服務配置機制尚不完善，潘家浜村城鄉融合發展空間仍然較大。為此，需要充分總結經驗教訓，破除城鄉融合發展壁壘，重塑新型城鄉關系，有效發揮城鄉融合發展在社會主義現代化建設進程中的關鍵支撐作用。