區(qū)域發(fā)展視角下地方政府現(xiàn)代化評價指標體系的構建

李澤欣

摘 要：政府現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的組成部分，更是推進中國式現(xiàn)代化的重要載體。錨定中國式現(xiàn)代化的新定位、新要求，深刻把握區(qū)域地方政府現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，基于價值理念與思路從政府組織內(nèi)部與社會系統(tǒng)兩個維度構建地方政府現(xiàn)代化的測度指標體系，既豐富了中國特色社會主義政府理論，又以中國式現(xiàn)代化理論為先導指引區(qū)域地方政府實踐行穩(wěn)致遠。

關鍵詞：區(qū)域發(fā)展；政府現(xiàn)代化；指標體系

中圖分類號：D63；C93文獻標識碼：A文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）02 — ００72 — ０5

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。”［1］傳統(tǒng)的管理方法已不再適應現(xiàn)代化的需要，需不斷調(diào)整和變革，以促成與特定社會相適應的形態(tài)。當前，“建設怎樣的現(xiàn)代化政府”“如何測度政府現(xiàn)代化水平”等一系列現(xiàn)實問題成為包括中國在內(nèi)的后發(fā)展型國家無法回避的難題。基于此，本文在中國式現(xiàn)代化理論框架下，基于區(qū)域發(fā)展視角從中國現(xiàn)實出發(fā)探究地方政府現(xiàn)代化的概念與滿足區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的構成要素，逐步厘清地方政府現(xiàn)代化各維度相互作用，進而構建符合中國國情的地方政府現(xiàn)代化的理論模型，最終形成對各要素的測度系統(tǒng)，以推動地方政府的現(xiàn)代化實踐。

一、文獻回顧

近年來國內(nèi)外學者對政府現(xiàn)代化的研究融合管理學、政治學、心理學等多學科理論，側重于政府改革的過程、政府現(xiàn)代化概念的界定、分析其構成要素等方面，缺乏從區(qū)域發(fā)展視角出發(fā)進而構建政府現(xiàn)代化評價指標體系，既有研究集中于以下方面：

第一，政府現(xiàn)代化轉型過程。目前學術界對于政府現(xiàn)代化的轉型過程大致分為三個階段：自新中國成立至1982年，通過精簡機構和人員的方式改變權力收放造成的機構膨脹；1988年至2018年，對理順政府與市場關系、調(diào)整中央與地方關系、完善國家公務員制度等管理職能進行優(yōu)化；2018年至今，機構改革從適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向推進，將政府機構與黨的機構改革協(xié)同起來［2］。政府機構的歷次改革不僅提高現(xiàn)代政府能力，更推動國家治理現(xiàn)代化。

第二，政府現(xiàn)代化的內(nèi)涵。理論界雖然對政府現(xiàn)代化的內(nèi)涵形成了基本共識，但尚未形成統(tǒng)一定論。日本學者曾指出：“現(xiàn)代化是以合理化為目的無限變革的過程”［3］，推進國家治理現(xiàn)代化的關鍵在于提升政府管理的現(xiàn)代化水平［4］。Jean Hartley等學者認為政府應從自身出發(fā)，以更好應對和適應社會發(fā)展的深層次變化和矛盾［5］。政府現(xiàn)代化建設應以民主與法制為原則，在自身結構、思想觀念、職能機制、管理方式等方面的科學化和規(guī)范化促進政府自身能力的提升［6］，以實現(xiàn)與其相關的各種要素及相互關系的合理化，進而適應客觀環(huán)境及變化［7］。

第三，構建地方政府現(xiàn)代化評價指標體系。20世紀80年代初，英國提出了經(jīng)濟、效益、效率、公平的“4E”評價指標體系反映政府管理中投入與產(chǎn)出的關系。2000年歐盟國家針對公共機構從包括領導力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、合作伙伴關系與資源、流程與變革管理的促成要素與包括員工結果、顧客或公民導向結果、社會結果、績效結果要素兩方面提出通用評價框架。加布里埃爾·Ａ·阿爾蒙德等學者主張從行政體系（體系適應、體系協(xié)調(diào)）、行政過程（民主、公正、認同）和政策結果（安全、福利、自由）三方面對政府治理進行評價［8］。唐天偉等學者從地方政府治理體系現(xiàn)代化和地方政府治理能力現(xiàn)代化兩個維度構建7個二級指標測度地方政府治理現(xiàn)代化的具體情況［9］。基于此，評價政府是否現(xiàn)代化，可從政府組織現(xiàn)代化與政府現(xiàn)代化產(chǎn)出結果兩方面來衡量。

綜上，地方政府現(xiàn)代化評價研究多基于國家治理現(xiàn)代化的視角，力圖從宏觀層面構建一套普遍適用的地方政府現(xiàn)代化評價指標體系，但卻忽略了各地經(jīng)濟發(fā)展、文化背景等差異。在研究方法方面，學者對政府現(xiàn)代化定量評價研究不多，仍以定性為主。在研究內(nèi)容上多停留于理論層面，集中于政府質(zhì)量、政府治理改革等方面，研究對象多選取國家或者宏觀層面的政府。因此，在區(qū)域發(fā)展視角下探討區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展對政府現(xiàn)代化的要求，有針對性構建地方政府現(xiàn)代化評價指標仍有研究拓展的空間。

二、區(qū)域地方政府現(xiàn)代化評價指標體系的理論構建

地方政府現(xiàn)代化建設是推進提升公共服務水平的重要依托，地方政府應形成明確的行政管理體制，完成一系列政府治理改革和創(chuàng)新，以加快構建新發(fā)展格局、著力推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，更好適應國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體要求。

（一）理論模型的設計理念

馬克思曾指出，“隨著經(jīng)濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”［10］。因此，政府的目標應為適應區(qū)域發(fā)展要求做出相應轉變，這就要求地方政府在戰(zhàn)略指引下運用多種手段引導各方面力量共同努力，創(chuàng)造有利于地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。從實際情況來看，城市化進程的推進使得政府組織管理的層次、范疇變得愈加復雜，這要求地方政府從國家建設和治理的要求出發(fā)不斷進行重塑。根據(jù)宏觀層面的戰(zhàn)略原則，以區(qū)域發(fā)展綱要、區(qū)域規(guī)劃綱要為支撐，結合區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展中地方政府遵循的核心要素，通過構建現(xiàn)代化政府行政體系賦能中國式現(xiàn)代化建設，可以從三個方面理解和把握區(qū)域地方政府現(xiàn)代化的本質(zhì)要求：

第一，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢以更好轉化為行政效能。地方政府應充分發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局的領導核心作用，不斷加強黨的領導地位，發(fā)揮黨組織調(diào)動社會各方力量的協(xié)調(diào)管理職能，依靠強大的動員與組織力量，發(fā)揮社會主義制度可以集中力量辦大事的特點和優(yōu)勢，加快推進政府現(xiàn)代化建設。

第二，轉變政府職能、優(yōu)化政府職責體系以提高政府行政水平。政府的職能定位具有一定的導向指引功能，政府應從原來權力代表的行政指令發(fā)布者向公共服務者的角色轉變，協(xié)同政府相關機構科學劃分職權，推動政府行政過程中各項職能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是不斷持續(xù)深化行政體制改革的成果，也是提升政府現(xiàn)代化行政水平的關鍵。

第三，推動政府數(shù)字化轉型，提升政府服務能力。數(shù)字技術是打造高效、透明的創(chuàng)新政府的重要工具，依托數(shù)字技術需跨部門、跨層級的不同主體相互協(xié)調(diào)配合完成以有效提升政府工作效率，利用數(shù)字技術優(yōu)勢實現(xiàn)政府組織形式的重組，助力政府自身能力現(xiàn)代化的發(fā)展［11］。

（二）理論模型的構建思路

政府現(xiàn)代化水平與行政管理活動緊密關聯(lián)，政府現(xiàn)代化指標體系不僅是組織內(nèi)部的結構性指標，而且體現(xiàn)政府在社會系統(tǒng)運作的過程性指標和治理的結果性指標，加之組織邊界的客觀存在，將地方政府組織運作過程中所凸顯現(xiàn)代化水平劃分為組織性評價指標和系統(tǒng)性評價指標［12］。在“投入——管理——產(chǎn)出”的框架下，依據(jù)線性邏輯關系將政府組織分解為資源、輸入、活動、輸出、成果及影響等系統(tǒng)運作要素，以厘清地方政府在區(qū)域環(huán)境系統(tǒng)運行的過程及因果關系。組織現(xiàn)代化評價指標是綜合政府的具體特征，反映政府組織內(nèi)部不斷向特定價值目標發(fā)展的過程，主要包括政府組織的輸入、活動以及產(chǎn)出環(huán)節(jié)。另一方面，政府系統(tǒng)性評價是政府在社會系統(tǒng)中環(huán)境多元因素共同運作產(chǎn)生的結果，產(chǎn)生的范圍是政府組織內(nèi)部輸出的成果及影響環(huán)節(jié)，反映政府內(nèi)部目標實現(xiàn)的狀況，整合了政府各職能部門為社會公眾提供公共服務與公共產(chǎn)品的綜合性結果。組織性評價指標與系統(tǒng)性評價指標依靠緊密邏輯關系，構建組織活動環(huán)環(huán)相扣、漸次遞進的運作階段，將政府現(xiàn)代化評價體系構建成一個有機整體。

三、區(qū)域地方政府現(xiàn)代化評價指標體系的構建

（一）區(qū)域地方政府現(xiàn)代化測度指標選擇的原則

構建可操作化的工具手段，凸顯理論模型的價值理念，設計指標體系需遵循一定的原則和流程：

首先，構建指標體系應堅持系統(tǒng)性原則。地方政府現(xiàn)代化測度指標必須在充分體現(xiàn)中國式現(xiàn)代化理念的基礎上從整體切實把握區(qū)域發(fā)展差異與各項測度因素。各級指標的選取及具體指標之間應注重內(nèi)在的邏輯關系，所選指標應能有效反映上一級的指標內(nèi)涵。其次，指標體系應遵循前瞻性原則。合理吸納國際通用指標的測量方法，對標發(fā)達地區(qū)尋找差距。最后，指標體系還應堅持實用性原則。構建的指標應具有可度量、易獲取且有相關的資料數(shù)據(jù)支撐，從而使測量系統(tǒng)具有可操作性的特點。

（二）評價指標體系的指標選取與說明

1.組織現(xiàn)代化評價維度

黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》中提到，“推動黨對社會主義現(xiàn)代化建設的領導在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效。”根據(jù)改革方案內(nèi)容，地方政府現(xiàn)代化建設應將政府職員素質(zhì)、行政過程規(guī)范程度、政府職能轉變與職責體系、政府數(shù)字化轉型作為衡量政府現(xiàn)代化的測量指標。

（1）政府職員

政府現(xiàn)代化的關鍵在于建立一支思想素質(zhì)高、業(yè)務能力強的公務員隊伍。為此，政府需構建一個科學合理的公務員規(guī)范體系，確保高素質(zhì)、專業(yè)能力強的職員得到合理配置。這是防止行政偏差、實現(xiàn)行政科學化、高效化、專業(yè)化的核心。因此，建議將政府職員的數(shù)量和思想素質(zhì)納入政府現(xiàn)代化的評估指標。

（2）政府職能與職責體系

政府職能的現(xiàn)代化是一個持續(xù)創(chuàng)新的過程。在構建職責體系的基礎上，明確各級政府的職責，形成各司其職的職責體系，有助于建立各部門之間的協(xié)同關系。政府應將人民的需求作為長期目標，整合公共資源，實現(xiàn)由權力代表向公共服務者代表的轉變。以是否堅持以人民為中心、依法行政、保障公眾至上服務體驗等作為評估政府職能的指標，滿足服務對象合理的公共服務需求，以推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標。

（3）行政過程

政府的行政過程是以“服務為中心”的。在公民意見表達、決策形成、決策執(zhí)行、監(jiān)督等行政過程中，保證政務程序的公開性、提升行政程序的高效性。在信息化時代背景下，公眾參政渠道不斷拓寬，參政意愿增強。因此，政府應在行政過程中營造透明環(huán)境，保障公民對政府日常行政過程的知情權。在此基礎上，拓寬政府行政渠道，簡化行政程序，提高政府行政效率。

（4）數(shù)字建設

政府數(shù)字化轉型是現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容和途徑。數(shù)字技術推動政府業(yè)務數(shù)字化和智能化運行，將數(shù)字技術應用于政府工作，實現(xiàn)線上與線下業(yè)務的融合，消除繁雜的業(yè)務流程環(huán)節(jié)，重塑政府部門之間的流程，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)流動，促進業(yè)務高效轉變，為政府現(xiàn)代化建設提供動力。

2.社會系統(tǒng)現(xiàn)代化評價維度

地方政府現(xiàn)代化水平在社會系統(tǒng)效果中得以體現(xiàn)。遵循“五位一體”總體布局，將創(chuàng)新發(fā)展的動力納入評價指標體系，形成涵蓋地方經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、創(chuàng)新等方面的結構和制度體系。

（1）經(jīng)濟維度

黨的二十大報告指出，要深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。因此，可以將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適應性作為評估政府現(xiàn)代化的重要指標，通過考察政府采取的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、市場經(jīng)濟制度調(diào)節(jié)效果，間接反映政府職能的現(xiàn)代化程度。

（2）社會維度

現(xiàn)代政府應實現(xiàn)區(qū)域間良性互動、符合社會發(fā)展需求以及保障公民的自由全面發(fā)展。在此過程中，主體的認知程度成為衡量政府現(xiàn)代化發(fā)展水平和驅動力的重要因素。生活、教育、醫(yī)療等狀況是衡量社會發(fā)展現(xiàn)代化的重要指標。

（3）文化維度

文化是人們遵循的價值觀體系，對提高人民群眾的思想道德和文化素質(zhì)、滿足人們?nèi)找嬖鲩L的文化生活需要具有關鍵作用。政府公共文化服務制度和機制建設是現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。因此，可以通過政府文化資源投入與平臺建設情況指標來測度政府在區(qū)域文化建設現(xiàn)代化水平的內(nèi)核要素。

（4）生態(tài)維度

地方政府需全面統(tǒng)籌山水林田湖草沙的科學治理與系統(tǒng)謀劃，形成各司其職、密切配合的治理模式，建立統(tǒng)一系統(tǒng)的生態(tài)治理格局。以資源消耗測度“雙碳”理論的發(fā)展實踐，以生態(tài)狀況系統(tǒng)指標體現(xiàn)“美麗中國”戰(zhàn)略實施情況，反映政府在生態(tài)建設中構建維護生態(tài)系統(tǒng)和平衡體制機制的水平。

（5）創(chuàng)新維度

黨的二十大報告明確提出，科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力。因此，可以將區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展水平作為政府現(xiàn)代化評價指標體系的重要維度。區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展受政府在科技創(chuàng)新要素上的投入水平、科技創(chuàng)新環(huán)境上的維護能力、創(chuàng)新資源的整合與創(chuàng)新平臺的搭建等因素的影響。因此，本文選取研發(fā)經(jīng)費、發(fā)明專利申請授權量、高新技術產(chǎn)品、創(chuàng)新平臺、各市縣級及以上政府部門屬研究與開發(fā)機構等指標，重點考察政府在科技創(chuàng)新資源供給與配置、創(chuàng)新空間平臺搭建等硬性要素的支撐能力。

四、結語

在中國式現(xiàn)代化理論框架下，基于中國國情把握現(xiàn)代化建設的客觀規(guī)律，將國家治理現(xiàn)代化理念融入政府現(xiàn)代化構成要素中，對現(xiàn)代化的不同維度與層次進行細致研究，在深入理解政府現(xiàn)代化的理論邏輯的基礎上，初步探索構建區(qū)域地方政府現(xiàn)代化指標體系對政府組織內(nèi)部和其在社會系統(tǒng)中的現(xiàn)代化水平的指標進行量化，有助于明晰呈現(xiàn)政府現(xiàn)狀，為政府決策者提供現(xiàn)代化建設的預警信號，對我國各區(qū)域地方政府現(xiàn)代化水平測量提供理論基礎。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：孫玉婷〕