草原保險高質量發展路徑研究

關鍵詞：雙碳戰略;草原保險;生態修復;碳匯

“2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和”，是我國作為負責任的大國在應對全球氣候變化中所作出的莊嚴承諾，是黨中央所作出的重大戰略選擇。林草碳匯是國際履約的重要支撐[1]，因此，實現“雙碳”戰略，在降碳、減碳的同時，需要充分利用好我國豐富的生態碳匯資源。草地作為我國僅次于森林的第二大碳庫，總碳存儲量為289.5億t，占我國陸地生態系統的16.7%[2]。中國作為世界上第二大草地資源國家，草原作為我國最大的陸地生態系統，面積約4億hm2，約占全國陸地面積的40%。作為地球上面積最廣的陸地生態系統類型之一，草原在調節大氣二氧化碳濃度、減緩溫室效應進而助力碳達峰和碳中和實現的過程中具有重要的作用[3-4]。草原碳庫功能主要包括植被碳庫和土壤碳庫（碳積蓄）兩部分，其中草地存儲了約三分之一的全球陸地碳儲量，全球草地可實現的有機碳封存潛力為每年23～73億t二氧化碳當量用于生物多樣性恢復，148～699億t二氧化碳當量用于改善放牧管理，1.47億t二氧化碳當量用于種植牧場豆科植物[5]。

內蒙古作為承接我國“兩個屏障”“兩個基地”“一個橋頭堡”發展戰略定位的省份，是國家重要的能源和戰略基地，在高耗能、高排放行業占比較大的背景下，如期實現碳達峰和碳中和的難度較大[6]，但與此同時，內蒙古擁有豐富的草原資源，是歐亞大陸草原的重要組成部分，草原面積居全國第二，天然草原面積0.88億hm2，占全國草原總面積的22%，占全區國土面積的74%①。據國際綠色經濟協會2021年測算，內蒙古草地碳庫高達439287萬t，其中土壤有機質碳庫411052萬t，生物量碳總量為28235萬t，各占93.5%、6.5%，生物量碳總量中地上生物量碳庫和地下生物量碳庫分別為2866萬t、25368萬t[7]。然而，近年來伴隨著我國天然草原的嚴重退化，不同程度的退化草原占90%，嚴重退化草原近1.8億hm2，天然草原每年面積減少約65～70hm2，內蒙古草原的植被覆蓋也不容樂觀，草原退化沙化面積以每年60多萬hm2 速度退化，退化率已經由20世紀60年代的18%發展到20世紀80年代的39%，21世紀初更是接近90%[8]。草原退化一方面影響了畜牧業的發展和北方生態安全，另一方面改變了干旱與半干旱地區下墊面特征，對區域大氣環流造成影響，沙塵暴和干旱等極端氣候事件頻發。因此作為北方重要生態安全屏障的內蒙古，草原是內蒙古重要的天然生態碳匯資源，如何保護好草原，進而發揮草原的碳匯生態價值，成為助力我國實現雙碳目標的關鍵一環。為此，2019年10月，由財政部等四部委聯合制定并印發了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》（財金[2019]102號），其中提到要發展草原保險，適時調整、完善并研究制定草原保險制度和示范性條款，以此實現保護草原生態的目的。《內蒙古自治區加快推進政策性農業保險高質量發展工作方案》（內財金[2020]1247號）強調“開展草原保險試點，探索對不同利用形式天然草原實施災害損失補償保險試點”，繼而在2021年《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于加強草原保護修復的實施意見》（內政辦發[2021]95號）中提出要“繼續擴大草原政策性保險試點范圍”。為此，2021年全國首款政策性草原保險在內蒙古8個盟市13個旗縣試點實施，試行期3年。

當前學術界對草原保險的研究主要集中于草原保險的設計和國際經驗借鑒研究。一方面，早期對草原保險的研究主要指出草原保險應該采用指數保險的形式進行設計及研究，主要以易沵濼等[9-13]為代表，分別以內蒙古東部地區和甘南牧區為例進行研究設計。之后，李亞等[14-17]學者對相關的草原天氣指數保險和天然放牧場牧草植被指數保險產品的試點實施進行了研究;另一方面，以馮文麗等[18-20]為代表，通過借鑒美國等發達國家草原保險的發展經驗，提出基于我國草原保險發展起步較晚、基礎薄弱、經驗不足的問題，應該從積極發揮政府作用、扶持優化產品體系、科技賦能、健全風險分散機制等方面進行優化。但是上述學者的研究絕大部分都基于草原保險的經濟利益而進行的相關研究，認為草原保險主要是補償草原經營者因草原遭受災害而導致的經濟損失，但從2021年《內蒙古自治區草原保險試點實施方案》來看，內蒙古將草原保險的生態保護、修復價值放于首位，提出“保護草原生態的同時為牧民生產生活提供保險保障”，并且和以往的肉羊天氣指數保險等不同的是草原保險的直接保障對象是草原，故而內蒙古政策性草原保險是一種不同于以往草原相關保險產品的一種全新產品，而當前只有較少學者[21]分析了以生態保護為首要目標的內蒙古草原保險的試點情況，對其研究還有待深入。

作為全國首款以保護草原生態為首要目標的政策性草原保險，在為期三年的試點結束之際，為了精準識別草原保險實施效果，衡量政策目標的實現程度，課題組于2022、2023年初對內蒙古自治區西部荒漠化草原地區烏蘭察布市和鄂爾多斯市草原保險試點區域進行了深度調研。基于調研資料及數據，本文識別了目前草原保險實施中的重要問題，進一步探索了促進草原保險高質量發展的主要路徑。

1 材料與方法

1.1 研究區域概況

內蒙古天然草原總面積0.86億hm2，占全區土地總面積的一半。全區草地資源的可利用率為84.05%，從區域上看，草原可利用率較高的地區主要集中在中部偏北和東北部與蒙古國接壤的地區。草原生態系統是草原動植物賴以生存的基礎，是綠色的生態屏障，也是游牧民族世代生息的家園。內蒙古最大陸地生態系統的草原，綿延1000多km，跨越了溫帶半濕潤區、半干旱及干旱區三個氣候區[22]，分為8大類，21個亞類，476個型，占全國草原地類的44%，植物種類2781種，主要分布在錫林郭勒盟、興安盟、呼倫貝爾市，自東向西依次為溫性草甸草原、溫性典型草原、溫性荒漠草原、溫性草原化荒漠和溫性荒漠類5類，局部分布著草甸類、低平地草甸類和沼澤類3類非地帶性植被，占全區草原面積的11%①，因此內蒙古草原在全國不管是在草地可利用面積和種類上都具有一定的代表性，推動內蒙古草原保護對于實現草原固碳具有重要作用。

1.2 研究對象概況

1.2.1 草原保險制度特征 首先，保險的運營模式為“政府+承保機構+數據監測部門”三方合作的運作模式，以政府引導為依托，以市場化運作為手段，以氣象數據為支撐。草原保險是內蒙古為推動農業保險高質量發展而推出的一款以保護草原生態為首要目標的政策性保險產品，其堅持“政府引導、市場運作、自主自愿、試點先行、穩步推進”的基本原則②，一方面基于其政策性保險的屬性強調政府在草原保險的運行過程中起引導的作用，另一方面，基于其保險產品的屬性強調要以市場化作為其手段，以自愿為前提。因此，在整個草原保險運作機制上形成了“政府+承保機構+數據監測部門”三方合作的運作模式，既強調政策性又注重市場性的特點。

其次，保險首要目標是保護草原生態，實現“草原有效保護，生態持續向好，牧民得到實惠”。2021年《內蒙古自治區草原保險試點實施方案》明確指出草原保險的主要目標是保護草原生態的同時為牧民生產生活提供保險保障，力爭實現“草原有效保護、生態持續向好、牧民得到實惠”的工作目標。

再次，草原保險的保險責任主要涵蓋旱災、火災、病蟲鼠害及沙塵暴四類影響草場發展的自然災害。當前，草原保險主要承保因旱災、火災、病蟲鼠害及沙塵暴災害導致的保險事故風險，主要基于上述四類風險是影響草原植被生長的主要風險因素：首先，隨著全球氣候變化的不斷加劇，北方草原受溫帶季風氣候的影響下更容易在春季草原植被返青季節出現沙塵暴災害和旱災等自然風險，干旱直接影響到草原植被的返青和長勢，而沙塵暴在破壞草原地表土層的同時，導致草原土壤肥力降低，進而影響草原植被的生產;其次，病蟲鼠害也是草原生態建設中的一項重要工作，病蟲鼠害的發生不僅會破壞草原土壤表層結構，影響植被根系，還會取食草原植被，造成草原土壤裸露，雨水侵蝕加大，最終出現荒漠化現象。最后，火災對草原植被的生長也會帶來災難性的后果，草原火災一旦發生將會導致草原上的自然資源以及動植物大面積消亡，需要較長時間恢復。因此，草原保險較為全面的涵蓋了影響草原植被生長的主要自然災害。

最后，保費補貼凸顯了“兩種性質，兩種投保主體，一種財政補貼方式”的差異化制度設計。內蒙古草原保險以按照草原獎補政策有關規定劃定的禁牧區草原或草畜平衡區草原為保險標的，根據不同的草原性質設定了草原保險的投保主體和保費分攤機制。其中，禁牧區由縣級林草主管部門進行投保，而草畜平衡區由牧戶進行投保（但受制于牧戶居住較為分散的實際情況，一般由嘎查統一投保），牧戶自繳20%，其余部分按照5∶2∶1的比例由自治區、盟市、旗縣分別進行分攤（如表1所示）。草原保險根據不同的草原性質，實現了不同投保主體按照不同的保費分攤機制進行投保。

此外，在具體的保險條款上，更多的體現“差異化”細化保險條款，例如在保險金額的確定上，依據草原的類型，結合牧草產量及草原恢復成本等因素綜合計算出保險金額，其中溫性草甸草原每公頃600元①、溫性草原（典型草原）每公頃450元、溫性荒漠草原每公頃300元;按照5%的保險費率，計算出溫性草甸草原30元·hm-2、溫性草原（典型草原）22.5元·hm-2、溫性荒漠草原15元·hm-2;在保險期間上，基于有效降雨對草原植被生產季重要性的考量，除旱災以6個月為保險期間，其他都以一個年度為保險期間。在理賠機制及賠償處理上，旱災根據氣象部門連續監測保險被草原地區的降水變化情況，與歷史年度平均降水量進行對比，結合衛星遙感技術和實測產量確定旱災等級，根據不同災害等級確定不同的賠付比例，賠付比例為：旱災分為輕度、中度、重度、特重度，達到二級災害及以上時啟動保險賠償，中度20%、重度60%、特重度100%;火災造成保險標的草原直接死亡時啟動賠償;病蟲鼠害賠償比例為達到危害等級賠付20%、達到危害等級1.5倍賠付50%、達到嚴重危害等級及以上賠付80%。沙塵暴災害賠償比例為沙塵暴賠償20%、強沙塵暴40%、特強沙塵暴100%。具體實施條款如表2所示：

綜上所述，可以看出：目前自治區政策性草原保險是一種以保護草原生態功能為目標，保障多種草原災害，具備一定差異化的指數型政策性保險產品。

1.2.2 草原保險實施現狀 2020年8月全國首單政策性草原保險在內蒙古烏拉特后旗落地。由人保產險內蒙古分公司對烏拉特后旗76戶牧民的6.67萬hm2 的草原提供了2000余元的風險保障。2021年，內蒙古進一步擴大草原保險的試點，各級財政累計投入4000多萬元保費補貼資金，在8個盟市13個旗縣的586.53萬hm2 的草原上開展草原保險的三年試點工作，2021年保障了253.192萬hm2 草原，其中包括禁牧區草原8萬hm2，草畜平衡區草原245.192萬hm2，占比分別為：3%，97%，主要以草畜平衡區草原為主。從草原類型來看，2021年承保草甸草原41.90萬hm2，典型草原76.89萬hm2，荒漠草原134.402萬hm2，占比分別為：17%，31%，52%，荒漠化草原占比較大。具體試點盟市旗縣如圖1所示：

1.3 數據來源與樣本選取

基于內蒙古草原保險試點區域主要集中于荒漠化草原，本研究于2022年和2023年分別選取內蒙古烏蘭察布市四子王旗和鄂爾多斯市鄂托克旗、烏審旗進行實地調研。在調研方式上，首先在調研區域與實施農牧業保險的相關政府機構、保險公司、鄉鎮（蘇木嘎查）干部、農牧業經營主體代表召開座談會，通過訪談的方式，收集草原保險的相關數據資料;其次盡量遵循隨機抽樣原則，在每個旗縣隨機抽取2～3個蘇木，每個蘇木抽取2～3個嘎查（村）進行問卷調查，每個嘎查選擇一定數量的被調查農牧戶，基于規范的調查問卷，進行入戶調研，由項目組成員與農牧民進行面對面的問卷調查，通過對牧戶的入戶問卷調查了解不同牧戶的實際生產經營情況及風險情況，共獲得219份有效調研問卷，其中烏蘭察布市四子王旗牧戶數據49份，鄂爾多斯市鄂托克旗調研數據70份，鄂爾多斯市烏審旗調研數據100份，調研問卷的具體內容除包括牧戶的個人特征、家庭特征、草場面積、家庭生產經營情況、畜產品銷售、生產成本支出、家庭全年收支情況、借貸情況等基本情況外，重點關注草原保險的認知及購買情況等。通過分析調研數據能夠全面了解牧戶對草原保險的認知、購買及滿意度評價。最后，在調研的基礎上，與自治區財政廳相關人員進行座談交流，并獲取了草原保險實施過程中政府保費補貼的宏觀數據。

1.4 研究方法

采用入戶調查與訪談相結合的方法，通過與草原保險試點相關部門召開座談會和實地入戶進行一對一調查問卷的方式，對實地訪談收集到的大量資料、數據進行分析、綜合、比較，并結合牧戶微觀調研數據的描述性統計分析，最終歸納、總結出當前草原保險試點過程中取得的成效與存在的不足之處。

2 結果與分析

2.1 草原保險實施成效

2.1.1 豐富完善農牧業保障體系，農牧業保險發展有“增量” 風險保障是農牧業保險的核心功能，政策性草原保險的試點實施，推動自治區農牧業保險的覆蓋面不斷提升，農牧業保險覆蓋面由傳統的種植業、養殖業擴展到以保護草原生態為首要目標的草原保險，豐富完善了自治區農牧業風險保障體系。2021年草原保險為152.33 萬hm2 草原提供了68547.9萬元的風險保障;2022年則為192.058萬hm2 的草原提供了78967.21萬元的風險保障，保障水平進一步提升。同時，2022年全年對7937戶的679.7939萬畝草原賠付了1584.4253萬元的賠款支出①，農牧民風險保障體系進一步得到豐富完善。

2.1.2 充分發揮財政支農效應，農牧業保險發展有“能量” 政策性農業保險發展的決定性因素就是財政支持力度[23]。草原保險在自治區已完整實施兩年，截止2022年，自治區各級財政保費補貼達3158.69萬元，較2021年新增1009.15萬元，其中自治區省級補貼較上年新增630.72萬元，市縣級補貼較上年新增378.43萬元②，草原保險保費補貼資金放大效果2021年和2022年分別達到31.89倍和25倍，即各級財政每支出1元保費補貼，可提供31.89元和25元的風險保障，充分體現了政府財政補貼農牧業保險“四兩撥千斤”的倍增作用。

2.1.3 不斷增強科技賦能，農牧業風險保障更“精準” 草原保險作為一種指數型的政策性農牧業保險產品，非常契合草原面積廣袤，地廣人稀的特點，但指數型的保險產品的科學實施，更需要科技賦能。草原保險試行兩年來，各家經營主體在充分利用氣象數據的同時，輔助以遙感技術，利用遙感監測、無人機巡檢等。不斷提升現代科學技術在農牧業保險領域的應用，一方面有效降低保險公司農牧業保險運營成本，另一方面有助于農牧業保險“精準承保、精準理賠”高質量發展目標的實現，最大限度地將財政資金精準投放給受災牧戶。

2.1.4 進一步增強牧戶風險意識，農牧業保險發展有“潛力” 在全球氣候變化不斷加劇的背景下，當前氣候風險已成為嚴重威脅草原畜牧業生產經營的主要風險，草原保險的試點實施能夠進一步增強牧戶的風險意識，提升牧戶對于草原保險的購買行為。以2023年項目組對鄂爾多斯市鄂托克旗和烏審旗的170戶受訪牧戶2021年和2022年草原保險購買行為的調查為例③，2021年受訪的牧戶中有70戶購買了草原保險，購買比率達40%;2022年則進一步提升，有97戶牧戶購買了草原保險，購買比例上升至55.4%。分旗縣來看，其中2021年烏審旗受訪牧戶草原保險參保率為33%（33戶），2022年則進一步提升至51%（51戶）;鄂托克旗2021年受訪牧戶參保率為52.8% （37 戶），2022 年為65.7% （46戶），說明草原保險的連續試點實施，有利于牧戶風險意識的提升，進一步推動更多的牧戶購買草原保險（表3）。

2.2 內蒙古草原保險試點過程中存在的問題

內蒙古草原保險在為期三年的試行以來，雖然有助于分散牧戶在生產經營過程中的多重風險，提供了一定的風險保障功能，但是通過2022 年和2023年對試點地區的實地調研發現，當前草原保險在實施過程中主要存在著以下問題：

2.2.1 試點實施范圍小，覆蓋草原類型不均衡內蒙古自治區草地總面積5437.41萬hm2，其中可利用草地資源為84.05%，而2021年草原保險試點實施區域為253.192萬hm2，僅覆蓋了全區草原面積的4.7%。在2021 年承保的253.192 萬hm2 草原中，包括禁牧區草原8萬hm2，草畜平衡區草原245.1920萬hm2，占比分別為：3%，97%，而從草原類型來看，2021年承保草甸草原41.90萬hm2，典型草原76.89萬hm2，荒漠草原134.40萬hm2，占比分別為：17%，31%，52%。因此，目前自治區草原保險實施區域小，主要以荒漠化草原為主。草原保險實施的覆蓋面過小，承保體量不足，導致風險保障范圍有限，從而使其生態保障的政策目標難以實現;而荒漠化草原旱災發生概率較高，極易出現草原生態的系統性風險，從而阻礙草原保險的可持續發展。

2.2.2 地方財政實力制約了草原保險發展 草原保險保費補貼機制由區、市、縣三級財政共補貼80%，其中由自治區財政承擔50%，市級財政承擔20%，旗縣級財政補貼承擔10%。草原牧區經濟結構單一，主要依賴于畜牧業，缺乏多樣化的經濟產業和相應的增值服務，限制了地方財政收入的增長。在草地資源發達的地區，往往財政收入不高，導致地方財政無力承擔保費補貼資金，從而制約了草原保險的實施規模。一些典型草原地區，如錫林郭勒盟，受地方財政補貼資金制約，當年沒有參與草原保險試點。呼倫貝爾草原僅有4.2%的草原參與試點。目前承保規模最大的是鄂爾多斯市，覆蓋了所有牧業旗縣。調研中發現，一般盟市及以上的財政補貼都能及時到位，但是旗縣級的保費補貼資金往往成為保險經營機構的應收賬款，如四子王旗2021年、2022年補貼資金29.9萬元至今沒有到位。

2.2.3 補貼機制未能與政策目標聯動 內蒙古草原保險的首要目標是實現生態效應，該政策性保險將生態保護、修復價值放于首位，提出“保護草原生態的同時為牧民生產生活提供保險保障”。然而，當前的理賠機制在理賠資金支付給牧民后，缺乏對理賠資金用于生態效應行為的監督與激勵機制。調研結果顯示，牧民作為畜牧業生產經營主體，草原保險的賠款被更多的用于畜牧業生產方面，而非生態修復方面，導致政策的目標與實施效果的一致性較弱。

2.2.4 牧戶對草原保險的認知度及滿意度較低 由圖2所示，牧戶作為草原保險主要的投保主體，其對于草原保險認知程度的高低將直接影響到草原保險最終的實施效果。為此，在牧戶調研問卷中，分別從牧戶對“保費補貼、災害類型、理賠依據、災害賠償比例、賠償金額、保險期間”六個方面進行測度，結果顯示：在219戶受訪牧戶中，有123戶牧戶，即約56%的受訪牧戶了解該保險的災害類型包括四類，其中有56戶牧戶具體了解災害類型為旱災、火災、病蟲鼠害、沙塵暴;認知度較低的為“災害賠償比例”，僅有17%的牧戶知道災害賠償比例，83%的牧戶不知道該保險災害賠償比例。對于牧民來說，賠償比例有專業的計算標準，在保險宣傳時對于賠償比例的關注度不高。總體上，牧戶認知度從高到低為：災害類型、保費補貼、保險期間、賠償金額、理賠依據、災害賠償比例。

另外，從牧戶對于“保費水平、覆蓋的災害類型、保險期間、災害查勘過程、保險金額、實際賠償金額、賠款發放方式、賠款發放及時性、彌補損失的作用”九個方面的調研來看，牧戶對賠償金額彌補損失的作用的滿意度較低，主要是由于保障水平低，災害嚴重時，不足以彌補損失。從調研數據顯示，調研區域牧戶每畝草場獲得平均賠款僅為0.65元，同樣也說明草原保險對牧戶的保障水平較低。

2.2.5 理賠機制復雜，無法實現精準理賠 當前草原保險責任賠付機制體現出多元化的特點，其中旱災理賠主要依據氣象數據計算的相對濕潤度指數①，輔助以遙感和實測產量，綜合判定來決定最后的賠付。在火災，病蟲害和沙塵暴方面，則與傳統的生產損失類型的保險相同，需要對受損情況進行調查并確定受損范圍，然后按照預先設定的賠償標準進行賠償。以旱災為例，發生災情時，理賠精準度首先取決于氣象部門出具的災害等級報告。氣象站點的設置的密度及精準度成為草原保險能否實現“大災大賠，小災小賠，無災不賠”的關鍵。雖然內蒙古全區的氣象臺站設置由2016年的119個氣象臺站發展到2020年底國家級地面氣象觀測站708個，氣象站點密度和精度不斷改善，但是當前部分草原地區相對偏遠，地廣人稀，氣象數據還存在站點設置不足的問題，如四子王旗北邊與蒙古國接壤，地廣人稀，氣象站點或者設置不足或者監測要素難以滿足需要;同時目前草原旱災理賠還要實施實地抽樣測產，這樣一方面違背了指數保險的理賠原則，另一方面無形中增大了運營成本，延遲了賠付資金的及時發放。

2.2.6 協調機制不健全，賠付標準不明確 內蒙古草原保險實施方案明確規定：試點地區應當成立由林草、財政、氣象、應急、保險機構、投保人代表為成員的損失核定委員會，負責對參保地區災害損失進行評定，但卻沒有具體的牽頭人及協商運行機制，導致后期理賠協商運行成本較高。同時，規定根據旗縣級以上林草等部門發布的災害報告作為保險事故發生的依據，根據保險責任啟動保險賠償，但對于旱災的確定并沒有準確的標準，只規定根據實際降水變化情況與歷史年度平均降水量進行對比，按照投保草原受旱災因素影響的災害等級（分為輕度、中度、重度和特重度）確定賠償比例，而對于歷史年度平均降水量并沒有明確規定是參考最近幾年的降水量。

3 結論與建議

構建高質量的草原保險制度，完善的草原生態風險保障體系，既是實現自治區五大戰略任務中構筑“祖國北疆生態安全屏障”的重要抓手，也是充分發揮內蒙古草原的生態價值，助力國家實現“雙碳”目標重要任務。本文通過對草原保險試點地區的實地調研，基于與相關部門的座談與入戶問卷數據，發現當前草原保險在試點成效突出的同時存在著一定的不足。為此，為促進草原保險高質量發展提出以下的對策建議：

3.1 實施差異化的財政保費補貼政策

草原保險作為一種生態環境保護手段，具有較強的外部性，其實施不僅直接為投保個體提供草原生態修復的經濟保障，還能夠對生態環境的保護、社會經濟的穩定和可持續發展產生正面的外部效應。內蒙古立足于“我國北方重要生態安全屏障”的戰略定位，堅持以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展路線，理應不斷擴大草原保險的實施區域。由于草原地區財政收入相對較低，大量存在的旗縣財政應收賬款，不利于草原保險政策的可持續發展。因此，結合草原地區經濟發展特征，應該對不同草原地區實施差異化的補貼政策，加強對“草地資源發達、但是財政能力較弱”地區的保費補貼程度，不斷擴大草原保險的實施范圍，有效提高財政補貼資金的應用效果，構建有效的草原風險分散機制，最終實現草原保險的高質量發展目標。

3.2 構建財政補貼與生態補償的聯動機制

草原保險的首要目標是生態保護，因而如何進一步通過機制設計發揮好草原保險保護生態的作用成為其高質量發展的關鍵。首先，可以通過推行目標管理制度，確保資金專門用于草原生態建設，賠款用于修復已納入保險保障范圍的草原，以及為改善草原生態環境而投入的相關費用支出。例如，在草原保險的理賠過程中，當自然災害發生后，保險公司等相關部門鑒定完災害等級，投保人首先應自費進行生態修復，恢復草原生態，然后保險公司根據投保人生態修復的成本憑證或影像資料進行理賠，實現草原保險最終賠款真正落實在保護草原生態上。其次，借助現代科技手段，如遙感監測、無人機巡檢等，對草原生態恢復和生態建設進行監測和評估。對評估合格的牧戶采取激勵措施，如第二年投保時進行保費減免等。最后，建立林草、財政、氣象、應急、保險機構等協調機制，確保損失核定及實施效果評估的精準性。如由政府牽頭，建立草原保險工作領導小組，定期、及時對氣象災害發生情況建立議事協調機制，及時溝通，確保損失核定及實施效果評估的準確性。草原保險的實施需要林草、財政、氣象、應急、保險機構等多方完善的協調機制，作為政策性農業保險，各級財政承擔了80%的保費補貼，所以在實施過程中，首先應成立由財政牽頭的草原保險損失核定委員會及后期評估小組。當草原保險損失事件發生后，由財政牽頭組織由氣象、林草、應急等機構進行風險及損失評估并出具精細化、準確的風險損失報告，保險公司按照上述風險損失報告進行賠付，并由財政牽頭對草原保險實施進行全面的評估，不斷改進多部門之間的協作運行機制，降低溝通成本。

3.3 加強草原保險基礎建設，科學制定保險條款

科學、明晰的保險條款，是草原保險高質量發展的基礎。在推動草原保險高質量發展的過程中，首先應進行風險區劃，根據不同地區草原的類型及風險狀況，進行精細化的費率厘定，設置不同的保險費率。其次，加強數據平臺建設。實現保險承保與精準理賠需要依賴一定的數據做基礎，而草原地區地廣人稀的特點，更需要建立完善、共享的數據平臺，實現氣象數據、災害數據、植被數據和土壤數據的動態監測與共享，打通政府、保險公司、牧戶等主體在保險理賠過程中信息共享不暢的問題，以先進技術為依托、以科學數據為基礎，實現保險理賠的信息共享，確保災害損失賠付的客觀公正。再次，在保險理賠機制設計上，要科學選用指數，設定閾值。基于草原地廣人稀的特點，氣象指數保險更適用于草原的賠付設計，一方面采用氣象指數進行賠付，實現按區域進行理賠，有助于防范牧戶道德風險的發生，減少騙保行為的發生;另一方面，采用氣象指數進行賠付，有助于減少保險公司查勘、定損所導致的人力成本支出，降低保險公司運營成本。但是如何科學選用氣象指數來核定干旱等級成為關鍵性一步，當前適用核定旱災等級的氣象指數主要有：降水距平百分率、蒸降差指數、相對濕潤度指數、土壤濕度干旱指數和帕默爾干旱指數，不同的指數其核算標準不一，閾值設定不同，導致后期確定干旱等級不同。因此，依據實際情況，科學的選用指數、設定合理的觸發理賠閾值是實現客觀公正賠付的基礎。最后，內蒙古草原大部分集中于54個牧業、半牧業旗縣，具有面積廣袤，牧戶居住分散的特點，而草原作為重要的生態和生產資源，其具有脆弱性，一旦遭受災害，其需要科技賦能草原保險，草原保險的發展需要通過衛星遙感、氣象數據的支持，一方面可以幫助草原實現實現災害的事前防御預警，另一方面有利于實現事后的災情快速評估，降低保險公司的經營管理費用，提升保險機構的保險服務效率。

3.4 改進宣傳方式，提升牧戶對草原保險的認知度

現行的草原保險的政策目標是“草原有效保護、生態持續向好、牧民得到實惠”，然而在當前牧戶認知程度較低的背景下，應通過簡單易懂、適合牧民特點方式積極進行宣傳：一方面基于牧戶的語言特點、生活特點，采用蒙語版的宣傳手冊及微信短視頻的方式進行廣播、電視、手機端宣傳，改變傳統只利用紙質宣傳材料的方式，可以通過觀看快手等短視頻方式加強宣傳教育;另一方面，通過入戶宣傳的方式，采用通俗易懂的語言為牧戶講解草原保險，進一步加深廣大牧戶對草原保險相關政策的了解。此外，積極借助基層政府、牧區文化體育活動的渠道進行宣傳，如開展草原保險培訓班，或者在相關會議空閑之余集中宣傳草原保險的政策目標、參保流程，提高牧戶對草原保險的認知度。還可以在牧區一年一度的那達慕盛會期間通過發放宣傳冊、廣播、文藝作品展示的方式進行宣傳，從正面和側面的方式不斷潛移默化地影響牧戶對草原保險的認知。

3.5 整合多元政策，發揮草原保險與相關政策的聯動作用

在當前全球氣候變化的背景下，極端天氣事件頻發，雖然內蒙古因自然災害而導致的受災、成災面積呈下降趨勢，但是局部性、特重大災害還是頻發。如在百年一遇的旱情面前，僅僅依賴草原保險可能難以實現“保護草原生態的同時為牧民生產生活提供保險保障”，難以發揮足夠大的作用，需要進一步發揮多風險管理手段的聯動作用，而當前牧戶應對自然災害的風險管理手段相對單一，當旱災發生后，絕大部分牧民主要以購買飼草料來減輕自然災害所帶來的損失。因而，可以從以下方面進一步構建“草原保險+”的風險聯動管理手段：首先，整合多重目標一致性的政策，如當前實施三輪的草原生態獎補政策其與草原保險的政策目標出發點都是保護草原生態，因而在實現生態目標時，可以協同發揮二者的生態保護作用;其次，在不斷構筑牧民多樣化風險保障的基礎上，發揮草原保險產品與信貸、期貨、期權等多種金融產品的聯動作用，在保護生態環境的基礎上，提升牧民的抗風險能力;除此以外，綜合利用多種風險管理工具，在現有金融產品的基礎上，可以進一步開發新的適合草原特點的天氣衍生品進行風險分散，如發展天氣衍生品，綜合利用天氣指數衍生品和草原天氣指數保險來保障草原風險。同時，對于保險公司承保的草原保險可以通過健全政策性草原保險的再保險機制進行風險分散，充分發揮中國農業再保險公司的職能，為政策性草原保險保駕護航，真正做到“保護草原生態的同時為牧民生產生活提供保險保障”的目的，草原保險才能成為化解自然風險、資源利用與生態保護三者之間矛盾的有力手段。

綜上所述，當前草原保險在試點成效突出的同時存在著一系列的不足，未來，以生態保護為首要目標的草原保險在全面推廣實施時需重點關注上述幾個方面的問題，以期進一步實現草原保險的生態保護目標，助力草原保險的高質量發展。