基于政府視角下縣域法治化營商環(huán)境優(yōu)化路徑研究

李翔宇 李如耀 王慧敏

◎揚州市2023年度全市黨校系統(tǒng)調(diào)研課題“基于政府視角下的縣域法治化營商環(huán)境優(yōu)化路徑研究——以江都區(qū)為例”研究成果（項目編號：12）

法治化作為營商環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性要求，既能有效助推法治國家、法治政府建設(shè)，同時也能有效保障營商環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的健康穩(wěn)定，因此各地都將其作為一個重要工作抓手。當(dāng)前，揚州市江都區(qū)縣域經(jīng)濟面臨政府職能發(fā)揮不夠到位、營商制度供給不夠健全等問題，必須堅持法治先行，通過轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)制度建設(shè)等路徑，不斷在法治軌道上優(yōu)化營商環(huán)境，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

江都區(qū)優(yōu)化法治化營商環(huán)境的現(xiàn)狀

近年來，江都區(qū)高度重視營商環(huán)境建設(shè)，特別是法治化營商環(huán)境建設(shè)，密織法律之網(wǎng)、強化法治之力，從政務(wù)服務(wù)、司法服務(wù)、法律援助等方面持續(xù)做好法治化營商環(huán)境的優(yōu)化工作。

（一）開展政務(wù)服務(wù)攻堅突破年行動

在全市率先實施行政審批“信用承諾制”，40個“一件事”改革落地見效。通過簡政放權(quán)提高工作的效能，對全區(qū)19個部門行政權(quán)力清單進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，歸納統(tǒng)計行政權(quán)力事項共計5622項，編制印發(fā)《江都區(qū)行政許可事項清單（2022年版）》，進(jìn)一步規(guī)范全區(qū)包括市場準(zhǔn)入、政務(wù)服務(wù)、投資、工程建設(shè)等涉及的行政許可事項。助推企業(yè)達(dá)規(guī)上限，新增“四上”企業(yè)370家，市場主體突破12.5萬戶。

（二）制定高質(zhì)量司法服務(wù)措施

充分發(fā)揮審判職能作用，制定高質(zhì)量司法服務(wù)措施，保障“五區(qū)”同創(chuàng)建設(shè)。江都區(qū)人民法院基于對相關(guān)企業(yè)的分析研判，量身制定紓困方案，綜合運用破產(chǎn)和解、重整、實質(zhì)合并重整等方式對現(xiàn)有資源進(jìn)行有效整合，一方面幫助企業(yè)脫離困境，另一方面有效避免大型企業(yè)破產(chǎn)所導(dǎo)致的一系列問題。今年以來，江都區(qū)已經(jīng)成功化解了不良債務(wù)20余億元，處置了資產(chǎn)2.07億元。這些舉措不僅妥善安置了120余名職工，還盤活了土地資產(chǎn)224.57畝、房屋建筑物11.56萬平方米，成功解決了企業(yè)和職工所面臨的實際困難，并產(chǎn)生了積極的社會影響。

（三）大力普及法律服務(wù)和法律援助

江都區(qū)司法局堅持“知企所盼、問企所需、幫企所難”，積極普及法律服務(wù)和法律援助，持續(xù)拓展服務(wù)領(lǐng)域，將法律服務(wù)延伸至“最后一米”，為經(jīng)濟發(fā)展注入動力和活力。截至2022年底，江都區(qū)已建立了一套較為完善的法律服務(wù)體系，包括13個鎮(zhèn)級公共法律服務(wù)中心、330個村級司法服務(wù)站、29個法律援助工作站以及12個行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解工作室。這些服務(wù)中心和站點致力于為各產(chǎn)業(yè)提供全面、專業(yè)的法律服務(wù)，助力企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）持續(xù)營造公平有序競爭環(huán)境

聚焦知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，積極營造公平有序競爭環(huán)境，查處侵犯知識產(chǎn)權(quán)違法案件9件，對仿冒混淆、刷單炒信、虛假宣傳等不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，并持續(xù)加大打擊力度，查處不正當(dāng)競爭案件5起。積極推進(jìn)住所制度改革，實現(xiàn)“一次申請、最快當(dāng)場辦結(jié)”，進(jìn)一步降低各類市場主體辦事成本，2022年全區(qū)新增市場主體1.02萬戶。

江都區(qū)優(yōu)化法治化營商環(huán)境的困境

（一）政府職能發(fā)揮不夠到位

江都區(qū)政府相關(guān)職能部門工作相對滯后，行政審批事項精簡不夠到位。以涉企的相關(guān)審批事項為例，部分職能部門還存在著不肯放權(quán)的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致有些該取消的審批項目沒有完全取消。實際工作中存在著“以文件來落實文件”的問題，導(dǎo)致制度執(zhí)行效果大打折扣。部分窗口人員還習(xí)慣于紙質(zhì)文件辦理，對于相關(guān)數(shù)字系統(tǒng)的使用還不熟練，影響了辦事效率，也人為延緩了數(shù)據(jù)的及時共享。同時，政務(wù)服務(wù)質(zhì)量有待提升，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)一些部門的窗口服務(wù)人員為勞務(wù)派遣性質(zhì)，在專業(yè)知識和服務(wù)意識上缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，難以很好地幫助辦事企業(yè)解決問題。

（二）營商制度供給不夠健全

當(dāng)前，江都區(qū)制定出臺了一系列有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的制度文件，往往是照搬照抄的多、自我創(chuàng)新的少，制度內(nèi)容并不能貼近江都區(qū)的地域特點和發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域優(yōu)勢沒有得到凸顯。還有個別的職能部門，不考慮本地區(qū)實際情況去制定政策，盲目地對標(biāo)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗，積極去外地“取經(jīng)”但卻忽視了本土企業(yè)實際需求，導(dǎo)致相關(guān)政策在助力企業(yè)發(fā)展上收效甚微。此外，有些部門在政策的宣傳和解讀上還存在不足，對一些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理工作造成了影響。

（三）司法保障作用不夠明顯

江都區(qū)司法職能在優(yōu)化法治化營商環(huán)境中作用的發(fā)揮仍有提升空間，特別是在提高商事審判的質(zhì)量和效率方面。同時，運用調(diào)解手段處理商事案件方面不夠成熟，有時會造成訴前調(diào)解缺位，使企業(yè)產(chǎn)生一些非必要的損失。針對涉企刑事犯罪，當(dāng)前的打擊和處罰力度尚顯不足，沒有能夠?qū)Σ环ㄖ叫纬勺銐虻恼饝兀顿Y者合法權(quán)益仍然面臨著一定的危險；在執(zhí)行力度上還有待加強，面對執(zhí)行困難，往往采取消極、拖延或是選擇性執(zhí)行的方式，執(zhí)行措施不夠靈活，強制措施介入不夠及時，一定程度上損害了企業(yè)合法權(quán)益，影響了司法的權(quán)威。

（四）市場環(huán)境治理不夠優(yōu)化

目前，仍存在一種錯誤認(rèn)識，即重視檢查和處罰，而輕視保障和規(guī)范。這種傾向?qū)е乱恍┬姓黧w的執(zhí)法效果不盡如人意，對企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動造成了一定的不良影響。在執(zhí)法規(guī)范性方面，由于相關(guān)部門權(quán)責(zé)不清、各自為政，導(dǎo)致各個部門的力量難以有效整合，從而在一定程度上影響了執(zhí)法的效果。一些基層執(zhí)法人員不按規(guī)則辦事，過度執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題還依然存在，極大影響了被執(zhí)法企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，侵犯了企業(yè)的合法權(quán)益。

（五）人才隊伍建設(shè)不夠有力

對于一線服務(wù)窗口工作人員，崗前培訓(xùn)并不完備，有的甚至?xí)谔峁┓?wù)的過程中與辦事人員發(fā)生爭執(zhí)，極大損害了政府形象。政法部門工作人員中，具備豐富調(diào)解經(jīng)驗的人才更多熟悉傳統(tǒng)買賣、工程等案件領(lǐng)域，對于涉及新興領(lǐng)域的糾紛調(diào)解仍然較為陌生，調(diào)解經(jīng)驗還是處在摸索階段，加之法律等相關(guān)知識儲備不足，案件辦理的難度也隨之增加。

縣域優(yōu)化法治化營商環(huán)境建設(shè)的路徑

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“法治是最好的營商環(huán)境”。我們要從政府職能、制度建設(shè)、司法作用等方面，更好發(fā)揮法治對于經(jīng)濟社會發(fā)揮的保障作用，持續(xù)推進(jìn)縣域法治化營商環(huán)境建設(shè)。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府法治化營商服務(wù)能力

一個市場主體的健康持續(xù)發(fā)展，離不開合理高效的要素分配、公平競爭的市場環(huán)境以及便捷有利的公共服務(wù)，而這一切的實現(xiàn)都是以服務(wù)型政府建設(shè)為基礎(chǔ)的。因此，重視服務(wù)型政府的建設(shè)，既是保障市場健康穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是法治化營商環(huán)境為政府治理現(xiàn)代化指明的前進(jìn)方向。

一是站穩(wěn)人民立場轉(zhuǎn)變職能理念。在行使職權(quán)的過程中，每一位公務(wù)人員要堅持“以人為本”，時刻把人民的利益放在首位，積極傾聽民意、了解民情，切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。要摒棄“官管民”理念，樹立“官為民服務(wù)”的意識。要把人民放在心中最高的位置，切實履行職責(zé)，為人民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時，還應(yīng)該自覺接受人民的監(jiān)督，自覺接受批評和建議，不斷改進(jìn)工作方式和方法，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

二是強化數(shù)字賦能提高行政效率。傳統(tǒng)的行政辦公方式往往需要人工操作，效率低下，容易出現(xiàn)錯誤。而通過數(shù)字賦能可以實現(xiàn)自動化辦公，減少人工操作，提高工作效率。可以實現(xiàn)信息共享，避免重復(fù)勞動，進(jìn)一步降低行政成本。通過數(shù)字化手段，可以快速地處理行政事務(wù)申請，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。同時，還可以實現(xiàn)信息公開和透明化，增強人民群眾對行政機關(guān)的信任和支持。

三是依法運行權(quán)力提升政務(wù)誠信。要不斷優(yōu)化量化法治政府建設(shè)考核指標(biāo)、考核程序和考核方式，嚴(yán)格按照法治政府建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行創(chuàng)建。行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時要嚴(yán)格禁止權(quán)力無序擴張行為，嚴(yán)厲杜絕過度行政損害市場主體權(quán)利。為了確保執(zhí)法的公正性和透明度，行政執(zhí)法過程中要嚴(yán)格遵守“三項制度”，重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過審核，執(zhí)法過程必須被記錄，并且執(zhí)法結(jié)果需要進(jìn)行必要的公示和公開。

（二）推進(jìn)制度建設(shè)，打造完備的營商規(guī)章制度體系

法治化營商環(huán)境的建設(shè)，首先依賴于立法的完善。法律是市場經(jīng)濟的基石，只有建立健全的法律法規(guī)，才能為營商環(huán)境提供堅實的保障。

一是要著眼于保護(hù)企業(yè)權(quán)利。要有效保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，必須在版權(quán)、著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)和專利權(quán)方面進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)，并加強相關(guān)制度建設(shè)。同時，需要加強對知識產(chǎn)權(quán)類案件的審理，包括行政、刑事和民事案件。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，根據(jù)實際情況對商業(yè)秘密保護(hù)和職務(wù)發(fā)明等關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。此外，還應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化科技獎勵機制，并推動法治化營商環(huán)境的不斷完善。

二是要著眼于促進(jìn)公平競爭。為確保稅收的公正和透明，要規(guī)范稅收征收，防止征收過程中的腐敗和不規(guī)范行為，減少征收過程中的浪費和損失。加強對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管抓起，還需要加強與消費者的溝通和反饋，及時了解消費者的需求和反饋，促進(jìn)市場公平競爭。推動社會信用體系的完善，建立更加公正、透明的信用環(huán)境。加強反壟斷、反不正當(dāng)競爭等法律體系的構(gòu)建，維護(hù)市場的公平競爭秩序。同時，加強對行政壟斷和地方保護(hù)主義的監(jiān)管，防止其影響市場的正常競爭。

三是要著眼于惠及企業(yè)發(fā)展。可以嘗試“還權(quán)于企”，將市場準(zhǔn)入權(quán)下放給企業(yè)，解除部分企業(yè)登記限制。同時，豐富“一窗通辦”“一網(wǎng)通辦”的業(yè)務(wù)種類，實現(xiàn)全過程信息化操作，簡化辦事流程、減少辦事成本，真正做到給企業(yè)減壓減負(fù)。

（三）發(fā)揮司法作用，有效保障法治化營商環(huán)境建設(shè)

法治化營商環(huán)境的建設(shè)離不開司法保障的支撐，司法機關(guān)在此過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。人民法院和人民檢察院作為我國司法體系的重要組成部分，對于營商環(huán)境的法治化建設(shè)負(fù)有重要使命。通過公正、高效的司法活動，司法機關(guān)為營商環(huán)境的法治化提供了有力保障。

一是多元解決商事糾紛。優(yōu)化涉企矛盾糾紛的解決機制，加強對企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的監(jiān)測和分析，建立健全涉企矛盾糾紛調(diào)解機制，完善涉企矛盾糾紛仲裁機制，加強涉企矛盾糾紛訴訟管理，推動涉企矛盾糾紛多元化解，多方面、多部門綜合提高解決商事糾紛的能力和水平。

二是全面提升審判質(zhì)效。充分發(fā)揮司法審判職能，做到以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。建立健全審判流程管理機制，規(guī)范案件審理程序。同時，加強司法審判工作的信息化建設(shè)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實現(xiàn)案件審理的數(shù)字化和智能化。適時發(fā)布典型案例，在保障人民群眾對司法審判工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時，營造良好的法治環(huán)境和社會氛圍。

三是有效保證執(zhí)行力度。以提升涉企案件執(zhí)行效率為目標(biāo)，深入優(yōu)化執(zhí)行協(xié)助機制，積極與相關(guān)部門溝通協(xié)作，以提升信息查詢、企業(yè)查找、材料送達(dá)和財產(chǎn)查封等方面的效率。在執(zhí)行過程中，嚴(yán)格遵循謙抑、審慎、善意的原則，對債務(wù)企業(yè)的不動資產(chǎn)采取適當(dāng)?shù)拇胧员苊鈱ζ髽I(yè)的正常運營造成不利影響。

（四）構(gòu)建監(jiān)督體系，推動政府及部門政務(wù)公開建設(shè)

在法治化營商環(huán)境的建設(shè)過程中，監(jiān)督機制是不可或缺的一部分。監(jiān)督不僅涵蓋了對行政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督，還包括對企業(yè)的監(jiān)督。建立全方位、無死角的監(jiān)督體系，能夠有效約束破壞法治化營商環(huán)境的行為，并產(chǎn)生強有力的震懾作用。

一是強化對政府的監(jiān)督。為確保監(jiān)察委員會等機構(gòu)能夠充分發(fā)揮其監(jiān)察作用，強化運用公權(quán)力對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，堅決糾正并嚴(yán)肅處理任何違法違紀(jì)行為。同時，也應(yīng)充分利用社會監(jiān)督力量，特別是媒體作為社會的輿論監(jiān)督機構(gòu)，具有廣泛的影響力和公信力，能夠及時發(fā)現(xiàn)和曝光社會問題，引起公眾的關(guān)注和討論，從而推動問題的解決。

二是強化對司法的監(jiān)督。嚴(yán)肅對待任何打聽案情、過問案件和說情干預(yù)等行為，通過信訪、上訪、電話等多種方式廣泛收集線索，并進(jìn)一步發(fā)揮信訪舉報網(wǎng)絡(luò)平臺作用，拓寬和暢通更多的舉報渠道。同時，堅決執(zhí)行法官辦案終身負(fù)責(zé)制和錯案追究制，明確每一位法官在辦案過程中的責(zé)任。對于出現(xiàn)的任何錯案，都要進(jìn)行徹底的追究，以維護(hù)司法的公正和公信力。

三是強化對市場主體的監(jiān)督。相關(guān)部門應(yīng)持續(xù)深化市場巡查工作，堅決打擊虛假競爭、惡性競爭、壟斷經(jīng)營等破壞市場秩序的行為，并依法予以嚴(yán)懲。同時，充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察的作用，設(shè)立專門的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，還應(yīng)加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，確保他們正確行使職權(quán)，并加強對生產(chǎn)經(jīng)營重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督監(jiān)管。

（五）加強宣傳教育，營造良好法治化營商環(huán)境氛圍

法治化營商環(huán)境的建設(shè)是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，營造全社會的法治氛圍至關(guān)重要。實踐證明，一個地區(qū)的法治環(huán)境越好，社會就越穩(wěn)定，營商環(huán)境也就越優(yōu)越，從而能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

一是多維度探索法治環(huán)境建設(shè)路徑。進(jìn)一步創(chuàng)新法治宣傳形式，充分利用各種媒體資源，讓宣傳形式更加豐富多彩。除了傳統(tǒng)的電視、報紙、廣播等媒體外，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體、移動應(yīng)用等新興媒體進(jìn)行宣傳。例如，可以通過微博、微信、抖音等社交媒體平臺發(fā)布有趣、有吸引力的內(nèi)容，吸引更多的關(guān)注和轉(zhuǎn)發(fā)，實現(xiàn)全方位、無死角的宣傳覆蓋。同時，還可以從身邊的人和事出發(fā)，挖掘與人民群眾生活緊密相關(guān)的法律案例，以此為素材創(chuàng)作出富有生活氣息的法律文藝作品。這樣既能增強法治宣傳的吸引力，也能使法治觀念更深入人心。

二是多層次構(gòu)建法治工作宣傳格局。注重跨部門協(xié)作，全面整合各方資源，集中力量在立法、執(zhí)法、司法各環(huán)節(jié)開展有針對性的法治宣傳。尤其在執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)加強對執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)，確保他們在執(zhí)行法律時嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，有效保護(hù)市場主體的合法權(quán)益。此外，還應(yīng)加大對破壞市場經(jīng)濟秩序的違法行為的打擊力度，以維護(hù)市場秩序和公平競爭環(huán)境。

三是多舉措增強公職人員法治素養(yǎng)。為確保政府公職人員、政府雇員、聘用制輔助人員具備扎實的法治觀念和熟練的法律應(yīng)用能力，應(yīng)將法治培訓(xùn)納入其業(yè)務(wù)培訓(xùn)的長期計劃。結(jié)合線上與線下的培訓(xùn)方式，通過理論授課、案例分析以及實踐活動等多種形式，全面展開法治專題的培訓(xùn)工作，從而提高公職人員的法律意識，并增強依法辦事工作能力，為法治政府建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

作者簡介

李翔宇 中共揚州市江都區(qū)委黨校研究室主任、講師，研究方向為馬克思主義基本原理

李如耀 中共揚州市江都區(qū)委黨校常務(wù)副校長，研究方向為黨建

王慧敏 中共揚州市江都區(qū)委黨校辦公室四級主任科員，研究方向為社會學(xué)