城市社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗、現(xiàn)實困境和路徑選擇

黨的十八屆三中全會提出“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”。黨的十九屆四中全會繼續(xù)提出要“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。本文通過對阜康市代表性社區(qū)進行深入調(diào)研，對基層治理典型案例進行跟蹤研究，從而提煉出符合地方實際、能在區(qū)域內(nèi)推廣應(yīng)用的先進經(jīng)驗；并探討分析當(dāng)前社區(qū)（網(wǎng)格）治理過程中存在的困難問題，找到應(yīng)對之策，為提升區(qū)域基層治理水平提供借鑒。

到本世紀之初，城市社區(qū)問題“看得見的管不著、管得著的看不見、看得見且管得著但不愿管”的現(xiàn)象仍很普遍。為有效解決這些問題，獨具中國特色的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理方式應(yīng)運而生。[1]城市網(wǎng)格化管理是為應(yīng)對城市政府各層級、各部門職責(zé)缺位、越位和錯位，城市政府與社區(qū)居委會之間職責(zé)混亂， 城市信息滯后與管理被動等問題而激發(fā)出的一種城市管理創(chuàng)新實踐。[2]

阜康市包括阜新街道、博峰街道、準東街道三條街道，共23個城市社區(qū)、56個居民小區(qū)和1個石油基地。根據(jù)社區(qū)管理需要又劃分黨建網(wǎng)格51個，在黨建網(wǎng)格基礎(chǔ)上，整合城市管理網(wǎng)格、城市建設(shè)網(wǎng)格等，建設(shè)“一網(wǎng)統(tǒng)管”網(wǎng)格50個。小區(qū)黨建網(wǎng)格一直是阜康市基層治理的重要抓手，已經(jīng)形成一定的經(jīng)驗積累。黨建網(wǎng)格治理最典型的案例為阜康市阜新街道迎賓路社區(qū)。該社區(qū)主要有2個網(wǎng)格支部，其中阜興花園小區(qū)網(wǎng)格（以下簡稱阜興網(wǎng)格）黨支部2010年成立，2014年組織選任退休干部楊某擔(dān)任網(wǎng)格書記后，領(lǐng)頭羊作用明顯。之后社區(qū)在陽光花園小區(qū)也精挑細選1名干練退休職工擔(dān)任網(wǎng)格書記，在管理模式上向阜興網(wǎng)格認真學(xué)習(xí)，取得明顯成效。此外，博北路社區(qū)、南華路社區(qū)、龍祥社區(qū)等，在樓棟長隊伍建設(shè)、文化宣傳隊伍建設(shè)、志愿者服務(wù)等方面具有代表性；石油基地社區(qū)企業(yè)聯(lián)動治理也成效顯著。

阜康市城市社區(qū)治理的先進經(jīng)驗

（一）選好“領(lǐng)頭羊”

阜康市居民小區(qū)人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，拆遷戶、“冬城夏村”人群、出租戶等比例較高，居民流動性較強，對參與公共事務(wù)治理的積極性不高。在這種情況下，“強人治理”顯得非常務(wù)實和管用。在這一理念的指導(dǎo)下，阜新街道迎賓路社區(qū)阜興網(wǎng)格、陽光花園小區(qū)網(wǎng)格、博峰街道藍琪網(wǎng)格黨支部書記等選任都比較成功。楊某自擔(dān)任阜興網(wǎng)格書記歷經(jīng)十年，在糾紛調(diào)解、物業(yè)管理、機制建設(shè)等方面起到關(guān)鍵性作用，他本人獲得司法部全國模范人民調(diào)解員、自治區(qū)優(yōu)秀黨務(wù)工作者、自治區(qū)司法廳優(yōu)秀人民司法調(diào)解員等榮譽稱號，小區(qū)居民也親切稱為楊掌柜，網(wǎng)格支部的號召力明顯增強。

（二）黨員教育管理想辦法

長期以來，絕大多數(shù)小區(qū)網(wǎng)格黨支部的組織生活不規(guī)范，人員難組織，管理非常困難。一些網(wǎng)格黨支部在聯(lián)絡(luò)和情感維系上狠下功夫，最終取得成效。比如，阜興網(wǎng)格黨支部于2018年制定尋找黨員、黨性教育、簽承諾書“務(wù)實三部曲”。通過耐心尋訪聯(lián)系加個別深入談話，先實現(xiàn)感情維系，伴隨著支部先鋒模范作用的引領(lǐng)和持續(xù)的黨性教育，黨員觀念逐漸轉(zhuǎn)變，諸多“問題黨員”發(fā)生了從無法聯(lián)系、不交黨費，到參加一次活動，參加多次活動，主動參加活動的轉(zhuǎn)變。簽承諾書進一步明確了黨員責(zé)任和義務(wù)，組織生活逐漸規(guī)范。一名目不識丁的61歲工廠退休職工宋某因受到感召，自愿抄寫三遍黨章，最后認真寫下入黨申請書的事跡廣為傳頌。近年來，已有31名普通居民主動遞交入黨申請書，支部已吸納正式黨員14名。

（三）主動作為化解矛盾糾紛

矛盾調(diào)解是網(wǎng)格黨支部凝聚人心最有效的方法之一。阜興花園小區(qū)作為最早建設(shè)的小區(qū)，是典型的老舊小區(qū)，信訪矛盾突出，一度成為阜康市“上訪大戶”。網(wǎng)格黨支部主動擔(dān)當(dāng)，從易到難，一一攻破，在工作中逐步形成“情緒發(fā)泄、教育引導(dǎo)、傾聽訴求、查看現(xiàn)場、握手言和”矛盾調(diào)解“五步工作法”。2018年4月，在阜康市率先掛牌成立個人調(diào)解室。調(diào)解化解糾紛3000余件，涉及130多萬元，有規(guī)范建卷的調(diào)解案件450余件。調(diào)解市法院委托的棘手案件6件、協(xié)助其他街道社區(qū)調(diào)解復(fù)雜糾紛6件，涉及案件資金20多萬元。隨著下水道堵塞、火災(zāi)糾紛等一系列重大問題的解決，網(wǎng)格黨支部的凝聚力、號召力進一步得到提升。

（四）扎實推進黨建物業(yè)聯(lián)建

解決居民與物業(yè)矛盾是化解基層矛盾的重要內(nèi)容。阜康市倡導(dǎo)業(yè)委會選聘物業(yè)時注重調(diào)查物業(yè)公司背景和社會評價，注重了解物業(yè)負責(zé)人的個人價值觀等。阜興網(wǎng)格黨支部帶動建立物業(yè)黨支部，并協(xié)助物業(yè)公司黨支部開展經(jīng)常性愛崗敬業(yè)培訓(xùn)，物業(yè)從業(yè)人員的法律意識、服務(wù)意識逐漸提升，物業(yè)和居民矛盾逐年減少，物業(yè)繳費率從60%提升至98%，2022年該物業(yè)公司黨支部被評為“州組織部黨建示范點”。

（五）正確處理居民、物業(yè)、業(yè)委會、網(wǎng)格四方關(guān)系

四方關(guān)系是每個小區(qū)最關(guān)鍵的四對關(guān)系。業(yè)委會既要積極維護居民利益，又要協(xié)助物業(yè)清繳“釘子戶”欠費、緩和與物業(yè)的關(guān)系。在黨支部號召下，黨員、樓棟長、志愿者共同參與小區(qū)綠化、積雪清掃、公共設(shè)施維護等，居民與物業(yè)間的對立關(guān)系得到融解，服務(wù)質(zhì)量得到保障，物業(yè)費跟隨市場價格提高得到居民接受，居民和物業(yè)公司雙方利益均得到了保障。

阜康市城市社區(qū)治理的現(xiàn)實困境

（一）“多網(wǎng)合一”的陣痛需要適應(yīng)

阜康市黨建網(wǎng)格管理模式已經(jīng)形成一定的范式經(jīng)驗，但當(dāng)前網(wǎng)格化管理面臨著“多網(wǎng)合一”的陣痛，綜治網(wǎng)格、城市管理網(wǎng)格等網(wǎng)格體系眾多，且在快速整合當(dāng)中，社區(qū)現(xiàn)有的模式已經(jīng)難以適應(yīng)新的工作要求。比如“一網(wǎng)統(tǒng)管”要求社區(qū)干部兼任專職網(wǎng)格員，要下沉在小區(qū)網(wǎng)格，導(dǎo)致社區(qū)人員力量分散，一些工作的分工、一些專網(wǎng)業(yè)務(wù)的落實遇到了困境。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)僅個別社區(qū)實現(xiàn)專職網(wǎng)格員下沉，大多數(shù)社區(qū)對“一網(wǎng)統(tǒng)管”還處在認識、接受的階段；小社區(qū)面臨的困難最為明顯，難以平衡下沉網(wǎng)格和“辦公室”業(yè)務(wù)，對“一網(wǎng)統(tǒng)管”的落實仍持觀望態(tài)度。

（二）社區(qū)權(quán)責(zé)不清不統(tǒng)一

后疫情時代社區(qū)權(quán)力被無限放大，社區(qū)自身行使超職權(quán)權(quán)力或者被動轉(zhuǎn)換的權(quán)力常引發(fā)爭論。社區(qū)在面對這種權(quán)力（任務(wù)）時，選擇性接受。社區(qū)黨組織在考評體系中處于弱勢方，在遇到職能部門或者街道頻繁公布排名或限時的任務(wù)時，顯得手足無措。調(diào)研中，社區(qū)普遍反映各職能部門下派任務(wù)較重，疲于應(yīng)付，比如經(jīng)濟普查、人口普查、社保繳納等。新出現(xiàn)的典型例子是冬季清雪，街道要求由社區(qū)向所轄區(qū)域內(nèi)企事業(yè)單位分派清雪任務(wù)，但各社區(qū)轄區(qū)單位數(shù)量、部門性質(zhì)等差異較大，普遍認為分配清雪任務(wù)是“不可能完成的任務(wù)”。

（三）情感資源未挖掘，“熟人社區(qū)”難以形成

情感在治理過程中發(fā)揮著潤滑劑和調(diào)節(jié)器作用。 [3]隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人員跨小區(qū)、跨地域的流動更加頻繁，給基層治理增加了難度。同時，干部的流動和“新官不理舊賬”的影響也較明顯，增加了治理的時間成本。社區(qū)書記兼任居委會主任，更被居民認可，如果人員調(diào)整過快，也會造成治理成本上升，并使一些基層治理的好經(jīng)驗好方法持續(xù)性打折扣。信任和情感維系的反復(fù)重新建立，增加了基層治理難度。

（四）溝通聯(lián)動形式單一落后，智慧城市建設(shè)仍然不足

“上面千條線，下面一根針”是對社區(qū)工作的真實寫照。一些職能部門要求基層“配合”、落實，但對體制機制優(yōu)化重視不夠，熱衷于“概念”創(chuàng)新，同一項工作經(jīng)?！皬念^抓起”。互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的應(yīng)用是大勢所趨，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各社區(qū)、各行業(yè)對智慧化沒有整體性長遠性規(guī)劃，單打獨斗、重復(fù)建設(shè)、無法兼容現(xiàn)象普遍存在。如阜康市智慧城市建設(shè)已經(jīng)在硬件、軟件方面初具規(guī)模、效果良好，但仍然存在部門溝通不暢、社區(qū)無法有效利用等問題，由單個職能部門單獨全面推廣使用智慧城市平臺的積極性不夠。眾多但又孤立的智慧平臺，還會滋生新的形式主義。

（五）圍繞社區(qū)干部隊伍的有效建設(shè)不足

當(dāng)前阜康市社區(qū)干部中編制外人員占比已高達74.3%，即使這樣，調(diào)查中90%的社區(qū)干部仍然認為工作量太大。新的網(wǎng)格化管理體系使“三辦一中心”體系的人員分配遭遇嚴峻挑戰(zhàn)，部分大社區(qū)能實現(xiàn)固定部分干部處理“行政、事務(wù)性”業(yè)務(wù)，其他人員全部下沉小區(qū)網(wǎng)格，但一些小社區(qū)出現(xiàn)“網(wǎng)格掛名簽到、社區(qū)辦公”等新的基層形式主義。另一方面，全市400余名社區(qū)干部中取得社區(qū)工作者證書的僅占7.7%，專業(yè)素養(yǎng)整體水平不高，一些需要社區(qū)干部協(xié)助的任務(wù)，由于業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)不足，經(jīng)常返工，推動困難。調(diào)查中，部分社區(qū)干部表示社區(qū)干部群體缺少社會更多關(guān)注和情感關(guān)懷。同時，學(xué)歷一刀切限制準入，也影響了社區(qū)干部隊伍的良性建設(shè)。

阜康市提升社區(qū)治理能力和水平的路徑選擇

（一）持續(xù)推進社區(qū)工作標準化

標準化是實現(xiàn)基層社會治理目標的重要路徑和重要舉措，[4]社區(qū)工作標準化是必由之路，“有問題就找社區(qū)”模式難以為繼，權(quán)責(zé)需要從上到下進一步規(guī)范。網(wǎng)格化管理模式推進中不少職能部門意識到權(quán)力下放有利于提高基層治理效率，但權(quán)力下放不能僅停留在紙面，也不能隨性下放權(quán)力，不能簡單地將一些“雞肋”“麻煩”夾雜著任務(wù)下放給基層。進一步明晰縣級職能部門、街道辦事處在社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)邊界，厘清基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)清單和承擔(dān)的協(xié)助性事項清單，下發(fā)網(wǎng)格管理事項清單，才能不斷推動網(wǎng)格管理規(guī)范化發(fā)展，促進社區(qū)工作更加明晰。

（二）逐步實現(xiàn)社區(qū)干部職業(yè)化

新時代社區(qū)工作者職業(yè)化發(fā)展是必由之路。要強化對社區(qū)干部的崗前培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，逐步提高社區(qū)工作者證書持證人數(shù)比例，提升計算機運用技能，并保證崗位相對穩(wěn)定，從而使社區(qū)工作更加專業(yè)化、職業(yè)化。人員選用不宜簡單以學(xué)歷論英雄，基層社區(qū)干部更需要熱情保持積極工作。加強人文關(guān)懷，增強社區(qū)干部的職業(yè)認同感和歸屬感。科學(xué)規(guī)劃社區(qū)干部人數(shù)，合理處置冗余臨時聘用人員，減少社區(qū)干部不同社區(qū)間的“調(diào)整調(diào)動”。發(fā)揮自治功能，提高社區(qū)社會化水平和自給能力，提供多元化社區(qū)服務(wù)，提升專業(yè)化服務(wù)水平。

（三）多措并舉破解“一網(wǎng)統(tǒng)管”陣痛

很多社區(qū)落實“一網(wǎng)統(tǒng)管”模式在人員分配方面存在困難。一方面要實現(xiàn)干部職業(yè)化，另一方面要盡快出臺正式的網(wǎng)格準入事項清單，從而提高工作效率。主管部門要優(yōu)化社區(qū)干部下沉機制，不能簡單地以在不在崗、有沒有實現(xiàn)完全下沉作為硬性考核指標。強化網(wǎng)格經(jīng)費保障，多途徑充分調(diào)動兼職網(wǎng)格員的積極性，減輕社區(qū)干部的工作壓力。

（四）共建共享打破數(shù)據(jù)壁壘

“智慧”APP或者小程序種類較多，例如，部分社區(qū)打造的“智慧社區(qū)”平臺、城市管理局打造的“阜康市智慧城市運行管理服務(wù)平臺”、網(wǎng)格化管服中心使用的“自治區(qū)社會治理綜合服務(wù)平臺”等，數(shù)據(jù)無法共享互通，導(dǎo)致治理割裂，成本上升。加快推進數(shù)據(jù)上下貫通，充分利用好從自治區(qū)到基層已有的平臺，使數(shù)據(jù)上下流動形成常態(tài)；加快推進數(shù)據(jù)左右聯(lián)動，促進行業(yè)、部門、區(qū)域間形成共識，系統(tǒng)推進數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺建設(shè)，實現(xiàn)共建共享。

（五）用心用情打造“熟人社區(qū)”

城市居民用于鄰里溝通交流的精力非常少，感情維系松弛，造成鄰里關(guān)系冷漠，社區(qū)、小區(qū)認同感、歸屬感較弱，積極參與治理則更少。阜康市管理居民黨員的經(jīng)驗經(jīng)充分證明，強化感情維系是增強管理效力的有效手段。所以，穩(wěn)定的社區(qū)干部隊伍、小區(qū)物業(yè)、業(yè)委會成員、網(wǎng)格人員，是維系由“陌生人”組成的小區(qū)、社區(qū)的橋梁和紐帶，并通過持續(xù)交融、參與、共享等實現(xiàn)感情喚醒，構(gòu)建起“熟人社區(qū)”，從而推動社區(qū)治理能夠快速走向現(xiàn)代化。

參考文獻

[1]宋曉娟：《共生理論視角下的中國城市社區(qū)治理研究——基于對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的審視》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2021：74-86頁。

[2]張大維：《城市網(wǎng)格化管理模式的創(chuàng)新研究——以武漢市江漢區(qū)為例》，載《理論與改革》，2006（5）：56-57頁。

[3]文宏、林仁鎮(zhèn)：《城市基層治理共同體建構(gòu)中的情感生成邏輯——基于佛山市南海區(qū)的實踐考察》，載《探索》，2022（5）：145-149頁。

[4]褚宸舸：《基層社會治理的標準化研究——以“楓橋經(jīng)驗”為例》，《法學(xué)雜志》，2019（1）：17-27頁。

作者簡介

白振華 中共阜康市委黨校講師，研究方向為基層黨建、旅游經(jīng)濟