治理現代化背景下民辦高校教師參與學校民主治理的多方責任

陳靜 林佩云

實現社會主義現代化離不開國家治理能力現代化，學校治理能力同樣需要走向現代化。民辦高校是一個典型的利益相關者組織，學校治理現代化離不開教師的積極參與。通過對位于廣州市花都區幾所民辦高校的調研，發現教師參與民辦高校的民主治理仍存在動力不足、參與途徑不多、缺乏治理文化等問題。為充分發揮教師參與學校民主治理優勢，從政府、學校和教師多元協同角度，探索了民辦高校民主治理的有效路徑。

結合國家對高校治理改革、推進高校治理能力科學化和現代化的要求，民辦高校高質量發展和可持續發展與其治理體系和治理能力現代化建設息息相關，而與關鍵利益相關者緊密相連的教師參與高校民主治理問題亟須引起關注。

現狀調研

現代化教育治理離不開多元治理主體參與，教師作為從事教育工作的全程參與者，是學校治理的關鍵利益相關者中的一環。為進一步探索民辦高校教師參與學校民主治理情況，對廣州市花都區三所民辦高校進行了實地調研，主要調研方法為線上問卷調查和線下深度訪談。

（一）教師參與學校治理的內容及程度偏低

根據教師參與學校治理的內容及程度的交叉統計發現，教師參與學校各項事務治理的均值最高為“教學事務”，因教學事務為教師的本職工作，自然參與度會表現為最高，但分值稍高于“了解情況”的層級，仍未達到“表達意見”的程度。針對不同身份教師參與學校治理程度的差異分析發現，對“是否教職工代表”和“是否學術組織代表”參與治理程度的數據分析發現，民辦高校教師參與治理的差異性不顯著，而在“是否擁有管理職務”和“是否擁有高級職稱”的參與治理程度的差異性表現為顯著。對比可知，民辦高校擁有管理職務或擁有高級職稱的教師參與治理的仍屬少數，大多數教師參與學校治理的內容和程度均偏低。

（二）教師被動參與學校治理的途徑占比較高

在調研教師參與學校治理的渠道方面，有50%的教師選擇了“教研組會議”，占比最高，這說明教師是教學事務的主體，而參與本職工作（教學和科研）的最基本途徑即“教研組會議”，傾向于這個選項具有一定的合理性。37.39%的教師選擇了“座談會”，教師通過“座談會”主動了解學校事務的比率較高，說明教師有主動參與學校事務的意愿，但離積極主動的參與方式仍有一定差距。作為“主動”參與方式的“校務委員會”“意見箱”“咨詢會”占比均在10%以下，其中占比最低的參與途徑為“校務委員會”，占比在5%以下。由此可見教師參與學校治理的主動性不足，主要表現為被動參與狀態。

（三）教師參與學校治理主要滿足安全感需求

在“參與學校治理對教師的影響”的調研中，“參與維護了我的知情權”和“參與使我了解實情”這兩個選項屬于需要層次理論中安全感需求的體現，在“一般符合”“比較符合”和“非常符合”三種程度上的占比總和分別為81.09%、82.35%，這說明超過80%的民辦高校老師認為參與學校治理可以令自己更加了解實情，并維護自己的知情權。在針對“教師沒有參與學校治理的原因”的調查中，超過一半的調研對象選擇“學校沒有提供相關途徑”，接近一半的調研對象認為教師“不具備參與學校治理所需的知識與能力”；在“沒有涉及自己的利益，不關心”和“實在沒時間”的兩個選項，占比較低。

問題分析

（一）學校共同治理文化缺失

民辦高校在發展過程中，因其辦學特殊性，造成社會上普遍對其存在一定的認知偏差，認為民辦高校屬于投資方的私人資產。當然，這種認識偏差也有其產生的根源，即在民辦高校實施分類管理之前，《中華人民共和國民辦教育促進法》明確規定“允許辦學者取得合理回報”，雖然僅是文字界定，民辦高校在實踐中沒有可執行的具體程序，但在法律層面上卻默認了民辦高校存在一定程度的“私有制”。

在調研中，多數老師均以“老板”來稱呼學校董事長，普遍認為教職員工跟校長一樣，均是學校的打工人，只不過校長是達到一定高度的“高級打工人”。在采訪校級管理人員時，校級管理人員也認為學校的管理需要向“老板”負責，學校能否實現可持續發展、高質量發展，主要決定于“老板”，在整體意識層面缺乏學校共同治理文化氛圍。

（二）教師參與學校治理動力不足

在學校共同治理文化尚未形成的環境下，教師參與高校民主治理并不能得到相應的精神激勵，更少談物質激勵。教師參與學校治理被認為是一種“越俎代庖”的行為。在訪談中了解到，一部分教師認為“不在其位，不謀其政”，參與學校治理的動力明顯不足。

根據訪談得知，一些教師認為自己受雇于學校，與學校的關系屬于“法定的雇傭”關系，因此很多教師難以與學校產生榮辱與共的意識，不愿意更多參與學校治理。通過訪談發現，雖然有一部分教師發自內心希望學校高質量發展，但認為自身教學科研任務太重，沒有時間，也沒有精力去參與學校治理；也有一部分教師認為，教師和管理人員的職責分工明確，教師做好教學科研事務，管理人員把學校發展的重任認真完成好，各盡其責；教師在參與學校治理方面的整體積極性不高。

（三）對民辦高校監管有待完善

我國政府現有對民辦高校的監管，大部分仍集中在招生和財務的合法合規上，在民辦高校質量發展方面，表現為教育系統定期開展的審核評估工作，以及每年例行的年度檢查制度。以年度檢查制度的實際工作開展情況來看，政府年度檢查制僅以材料的形式核準。

在涉及學校民主治理的考核指標中，“召開教代會”和“召開工代會”是重要的衡量指標，但關于教職工代表或工會會員代表的產生程序是否合規，政府并沒有進行相關的核查或監督。教代會是教師參與學校民主治理的主要方式，教代會要審議校長關于學校全方位工作的報告，以及學校對教代會提案的處理反饋等教師參與學校民主治理的關鍵環節，然而大多教職工關心的提案問題，年復一年在教代會上提出，學校的大多回復是“會考慮，也會進一步開展調研”等表述，欠缺主動回應。

教師參與學校民主治理的多方責任

（一）學校責任：構建多元治理格局

《中華人民共和國民辦教育促進法》認定了董事會制度在我國民辦高校治理中的核心地位，配套的相關法律條文就民辦高校董事會制度及運行規則也進行了界定，但法律條文的內容相對簡略，對民辦高校的董事會制度來講，其運行過程并不理想。為此，科學設計董事會制度，加強董事會自身建設，保證董事會正確行使職權，是保障民辦高校穩定運行和科學發展的重要環節。

1、確保董事會多元化的決策咨詢制度

《中華人民共和國民辦教育促進法》對董事會成員做了最基本的規定，調研得知除舉辦者或舉辦者代表外，董事會成員中大部分為企業經理、投資顧問或律師等專業人士，能代表學校大多數普通教師的代表占比很少。為了董事會制度的穩定運行，可以建立多元化的決策咨詢制度，保障民辦高校決策的科學性。民辦高校的多元化決策咨詢制度，可以通過組建決策咨詢委員會的方式來解決，這個委員會可以吸納教師、學生及其家長等利益相關者的代表和來自外部的專業人士，在董事會決策事項之前，首先召開決策咨詢委員會會議，把各利益相關者的訴求與合法權益集中起來，提出咨詢意見供董事會參考，保障了多元利益群體的話語權和決策權。

2、夯實教師參與學校治理的主要渠道

為實現民辦高校教師參與學校民主治理，學校要堅定共同治理信念，積極開放教師參與學校民主治理的各種渠道。第一渠道是教代會。我國有三部法律和一項法規，是教代會制度在法律上的堅強保障。董事會是第二個渠道。民辦高校大多有以教師為主體的技術層、以管理人員為主體的管理層和以董事會與校長為主體的決策層等三個層次，而大學共治要求多元利益主體共同參與學校決策。董事會處于整個治理體系的核心，其周圍有舉辦者、校長、管理人員、教師等利益主體。由于董事會不可能事必躬親，為了提高治理效率，董事會要吸收大學內部的教師加入，形成各利益主體參與決策的制度，有利于多元自治目標的實現；監事會是第三渠道，也是法人治理中不可或缺的部分。調研的民辦高校均未設置獨立的常設監督機構，而行使監督作用的主要是教代會、黨委和審計部。在實際工作中，民辦高校需要建立監事會制度，推進校務向教師群體的延伸，這樣才能保障教師參與學校民主治理渠道順暢。

3、設立多元化教師參與學校民主治理委員會

民主治理可保障學校決策的科學性，推動學校高質量發展，與教師這一利益主體息息相關的不止教學和科研事務。在現有的學術委員會和教代會的基礎上，設置多元化的委員會來增加教師參與學校民主治理的途徑。比如，跟學科發展相關的事務，可以設置學科專業發展委員會；與課堂教學創新相關的事務，可以設置課堂教學創新研討委員會，以及學風建設委員會、教師發展委員會、科研研討委員會等等。除在廣度上增設多元化的教師參與學校民主治理委員會外，在深度上，民辦高校可根據不同事務發生的時間段和需要處理的期限、程度，在單一委員會的基礎上，設置聯席研討委員會，也可根據教師參與學校民主治理的主動意向和能力程度，設置常務委員會等，最終實現從“教研室”到“學科專業部”，再到“學院系部”“學校層面”，由淺入深，由最廣泛到最有代表性的教師參與學校民主治理覆蓋面的實現。

（二）教師責任：提升參與學校民主治理的意識與能力

學校治理離不開教學一線的教師對基礎教學狀態的反饋，也需要教師在學校治理決策中的建議，以使學校決策更適合教育的需求。

1、價值認同，構建學校發展共同體意識

鑒于以往社會普遍存在的對民辦高校的偏見，大部分教師難以沉下心來在民辦高校扎根發展，很難對民辦高校產生積極的價值認同。事實上，我國民辦高校因其辦學機制靈活及其與社會高度接軌，得以迅速發展和興起，在我國高等教育事業中發揮著越來越重要的作用，也成為展示人才大可作為的平臺。隨著民辦高等教育相關法律的不斷完善，教師逐漸對民辦高校產生了積極價值認同，積極參與學校治理不但能夠改善學校民主管理、推進民主化進程，還能促進決策科學化，增強管理創新，推動民辦高校更好發展。

2、主動鍛煉，提升參與學校民主治理的能力

從自身能力來講，擁有不同學科或專業背景的教師，多多少少都會受限于自己的專業素質，在觸及學校整體決策思考時，往往會無意識地進入狹窄的專業視角，造成決策思考片面化，導致在具體學校事務中，教師容易表現出缺乏全局性和整體性，往往會認為教師參與學校民主治理能力不高。學校治理牽涉范圍比較廣泛，教師要意識到自身能力的局限，主動積極參與治理，多聽取其他專業群體的建議或意見，拓寬專業領域范圍，克服畏難情緒，學會整體思考，修正局部思維模式，提高參與學校民主治理能力與水平。

3、與時俱進，促進學校共同治理文化形成

在民辦高校發展早期，家族式管理比較普遍，創辦者個人能力往往決定了民辦高校發展成功與否。隨著時間前移和經驗積累，以及民辦教育相關法律不斷完善，創辦者及其家族成員由于年齡問題逐漸退出權力中心，個人單一化管理趨勢也日益淡化。加上民辦高校自身發展的獨特性，董事會或理事會制度將在推進學校共同治理文化形成中發揮越來越重要的作用。在全球化進程中，社會公眾的民主意識越來越強，公眾參與治理的渠道也日益增多，教師參與學校民主治理的機會也會越來越多，在這個過程中將逐漸形成學校共同治理文化。

（三）政府責任：切實保障民辦高校教師參與學校民主治理

民辦高校的運營以市場為基礎，在市場化的運營中也可能出現“市場失靈”的情況，政府宏觀指導是彌補市場不足的重要手段。同時，民辦高校擁有教育事業的準公共產品屬性，政府應肩負起宏觀調控和監管的責任。

1、增加法律制度供給保障

法律手段作為政府宏觀調控的主要方法，可為民辦高校教師參與學校民主治理增加制度保障。目前我國已頒布的《中華人民共和國教師法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》等對參與民主治理的內容比較籠統，不夠具體。在民辦教育分類管理的大背景下，營利性與非營利性民辦高校的民主管理方式明顯不同，政府可考慮制定《民辦高校教職工代表大會實施辦法（試行）》，明確民辦高校教師參與治理的內容及配套細則。

2、宣傳引導共同治理文化

在推進我國治理體系與治理能力現代化的進程中，我國民辦高校治理仍相對滯后，民辦高校的決策行為容易表現為“一人拍板”等行為，缺乏合理的決策征求意見、討論和審議反饋等環節。為更好推動教育治理現代化，政府有責任開展學校共同治理文化的宣傳和引導。政府須促使民辦高校舉辦者對共同治理文化的認同，培養教師參與學校民主治理意識。政府責任在于提供一系列培訓，促使教師主動接納主體身份，消減教師的“打工意識”和“雇傭思想”，推進民辦高校的治理能力現代化。

3、加強監管職責落實到位

民辦高等教育與公辦高等教育將共同面臨全球化和教育國際化的浪潮，民辦高等教育的高質量發展是必然選擇。在政府開展民辦教育分類管理后，對民辦高校實施有效的宏觀管理，是政府責任體系中的核心部分，對民辦高校發展應負監管責任。首先，政府應建立專門性、專業化的民辦高校監管部門，明確對民辦高校的分類管理和監督，根據民辦高校的辦學特點，開展有針對性指導、管理和監督。其次，政府在政策運營實施過程中，要加強政策執行的監督機制，完善政策的效果反饋系統，盡量避免信息不對稱而帶來的“政府失靈”問題，同時更重要的是監督民辦高校的政策執行過程，避免政策執行出現“兩張皮”或“扭曲”等現象。

參考文獻

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作者簡介

陳 靜 廣東培正學院馬克思主義學院助理研究員，研究方向為民辦學校黨建與思想政治教育研究

林佩云 華南農業大學研究員，研究方向為高等教育與思想政治教育