統籌推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接路徑研究

李曉燕

摘 要：“十三五”以來，巴彥淖爾脫貧攻堅任務有效完成，基礎設施和公共服務水平明顯改善，產業不斷壯大，經濟發展水平不斷提高，但農村牧區發展不平衡不充分問題依然明顯。在鞏固脫貧攻堅拓展成果的同時，深入推進鄉村振興戰略任務仍然是當務之急，而且兩者之間的銜接與協調面臨諸多挑戰。農牧區產業基礎薄弱、資金保障力度有限、基礎設施建設存在短板、振興主體力量不足等問題的客觀存在，很大程度上限制了脫貧攻堅成果的鞏固拓展與鄉村振興戰略的統籌推進。在黨中央、國務院《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有限銜接的意見》中，將脫貧攻堅成果的鞏固拓展與鄉村振興戰略推進作為“十四五”時期“三農”工作的主要內容，關于兩者的有效銜接提出了切實的指導意見，這也將成為巴彥淖爾市面臨的重要和緊迫任務。因此，在鞏固當前巴彥淖爾市脫貧攻堅成果的基礎上，要有效銜接鄉村振興戰略的全面推進，深入開展分析調查，準確把握面臨的現實困境，并找準銜接工作的路徑。

關鍵詞：脫貧攻堅；鄉村振興；公共服務水平

中圖分類號：F323.8文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）18-0025-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.18.007

1 引言

2021年是我國第十四個五年計劃的第一年，也是攻堅脫貧成果鞏固拓展與鄉村振興戰略推進銜接的重要起點。2021年以來，巴彥淖爾市各級政府與干部群眾努力鞏固拓展脫貧攻堅工作成果，協同鄉村振興戰略乘勢而上，同心同力打造“三農”工作的新局面。這也正符合習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的發言，“脫貧摘帽并非重點，而是新生活與新奮斗的起點。”他曾多次強調，“解決發展中不平衡與不充分問題、縮小城鄉差距、實現人的全面發展，促進全體人民共同富裕任重道遠。要想穩固脫貧攻堅成果、持續推進脫貧成效，就要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興戰略的有效銜接工作”。

在黨中央、國務院的政策指導下，巴彥淖爾市鄉村振興局結合自治區的部署和工作要求，編制了《巴彥淖爾市“十四五”鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接規劃》，為本市鞏固當前脫貧攻堅成果，并有效銜接鄉村振興戰略的全面推進提供指導。

2 巴彥淖爾市鞏固拓展脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接現狀

巴彥淖爾市地處我國北部邊疆，位于內蒙古地區西部，黃河的“幾”字形頂端，北接蒙古國，南接鄂爾多斯，東鄰包頭，西靠阿拉善盟，全市有邊境線369千米。巴彥淖爾市占地面積6.5萬平方千米，全市共包括7個旗縣區，70個鄉鎮、蘇木、街道，780個村（嘎查、居委會）。巴彥淖爾市常住人口為153.9萬人，其中，城鎮常住人口占比59.98%，達到了92.3萬人，鄉村人口占比40.02%，為61.6萬人。巴彥淖爾市在黨中央、國務院公共脫貧攻堅成果同推進鄉村振興有效銜接的意見指導下，頒布了《關于建立防返貧致貧監測和幫扶機制的實施方案》，同時建立健全防返貧動態監測和幫扶機制。自2022年以來，本市嚴格遵循黨中央的各項決策部署，嚴格落實自治區的工作要求，堅持“穩中求進”的工作策略，聚焦“守底線、抓發展、促振興”，同時，持續鞏固“兩不愁、三保障”成果。

2.1 持續實施產業幫扶項目

2021年，巴彥淖爾市共組織實施產業幫扶項目417個，1.4萬余脫貧戶持續受益。自治區下撥巴彥淖爾市2021年產業建設補助資金總計達到5122萬元，專門用于本市13個集中安置區的產業幫扶與項目發展，其中已經有4個項目完工，剩余9個項目正在實施。2022年，巴彥淖爾市爭取到中央、自治區預算內的銜接資金共計2.91億元，呈現出逐年增加的態勢，而且扶貧項目資產管理工作也在持續規范化，本年度進行了兩輪清產核資。

2.2 全面落實小額信貸政策

截至2021年10月底，本市小額貸款共計發放1819萬元，幫扶戶數達到466戶，小貸余額為8397萬元，幫扶戶數余2104戶。與往年相比，本市的金融支持鄉村振興工作有了較大的發展，在政策指導下，16家銀行推出共計44款金融創新產品，助推鄉村振興戰略的全面推進；而且本市首家鄉村振興銀行示范支行成立，并發放了我國首次大棚、圈舍抵押貸款，拓展了金融支持鄉村振興工作的思路。郵儲銀行分行在本市發放了葵花籽存貨貸款，屬于全區首筆類似貸款。此外，浙江網商銀行農村數字普惠項目也于本市上線并順利運行。

2.3 逐步提升基礎設施和公共服務體系水平

截至2021年年底，本市完成農村牧區飲水安全工程，保障78萬農民、牧民的飲水安全的同時，使農村牧區的供水率達到了95%；同時，實現了農村牧區生活用電的全覆蓋，以往的162個貧困村實現全面通電，行政村寬帶與4G信號實現全覆蓋；全市農村牧區道路硬化里程新增1.1萬千米；鄉鎮實現快遞服務全覆蓋，城鄉物流配送實現全覆蓋；電商服務網點在全部行政嘎查村覆蓋，進一步提升了鄉鎮電子商務網絡體系的覆蓋率。

2.4 有效完成了新一輪駐村選派工作

巴彥淖爾市堅持駐村工作隊制度并在實踐中不斷完善，形成了常態化駐村工作體系，并向脫貧攻堅成果鞏固及鄉村振興任務推進的行政村派遣工作隊，由第一書記組織工作隊共同做好黨組織建設、農村治理、公共服務等工作，積極推進脫貧攻堅鞏固拓展與鄉村振興的銜接工作，推進強村富民的“三農”工作持續開展。截至2021年年底，全市共計派駐村工作隊217支，嘎查村干部526名，促使駐村工作取得了良好進展。

2.5 全面開展示范建設項目

本市持續推進示范村鎮創建活動，推動“十強鎮、百強村、千強戶”的示范引領，指導旗縣區聚焦3個方面、圍繞5大振興、推進實現6個示范。截至2021年年底，全市共選出100個嘎查示范村、10個示范鄉鎮（十強鎮）、1000個以上各類示范戶（千強戶），各類項目實施推進，共計170個，累計投資達到了2.56億元。在“十四五”新時期，計劃實現全市鄉鎮示范建設全面覆蓋。此外，經過市委市政府的綜合考量，確定了臨河區、杭錦后旗和烏拉特前旗為市級鄉村振興重點示范區。

2.6 不斷加強專項監督檢查工作

市紀檢委結合全市脫貧攻堅鞏固拓展與鄉村振興協調工作部署，開展專項監督工作，并于2021年9月發布了《關于開展鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接專項監督工作方案》（以下簡稱《方案》）。其中明確提出，全市在推進銜接工作中，各級紀檢監察機關要以人民群眾利益為根本，切實開展專項監督工作，從嚴查處專項違規違紀問題，推動銜接工作體制的進一步完善，以保障黨和政府的各項部署落實到位。《方案》的發布使銜接工作的推進得到了切實的監督保障，為開展銜接工作提供了堅實的專項監督制度保障。

3 脫貧攻堅成果與鄉村振興銜接的現實困境

自開展脫貧攻堅工作以來，巴彥淖爾市的脫貧攻堅取得了較為喜人的成果，但仍需深刻且清醒地認識到農村牧區發展不平衡不充分問題明顯，在鞏固拓展成果的同時，有效銜接鄉村振興戰略的全面推進任重道遠，夯實成果還面臨諸多挑戰。從整體發展上看，巴彥淖爾市與自治區其他盟市相比，表現出經濟總量小、財政收入少、消費能力弱、投資增速慢的階段性特征，具體表現為以下方面。

3.1 脫貧基礎比較脆弱

一部分邊緣戶仍面臨著返貧風險，部分農民、牧民仍存在由于疾病、自然災害等事故致貧，而且脫貧嘎查村、脫貧戶對政策和幫扶措施依賴性強，容易發生返貧致貧現象。因此，防返貧監測預警和幫扶機制仍需進一步健全。

3.2 農牧區產業基礎薄弱

對于農村牧區發展，產業興旺是所有發展的前提，也是解決貧困問題的根本。目前，巴彥淖爾市脫貧地區產業幫扶面臨的困難主要是產業基礎比較薄弱，龍頭企業數量相對較少，帶動脫貧人口增收能力較弱，農畜產品品牌建設能力有待提高，產業鏈不完整、產品的附加值較低。具體表現為：

一是農牧業的產品結構單一，沒有完全發展出自我“造血”功能；二是產業集群化的帶動能力較弱，缺乏完善的市場體系，農牧業產業化發展不完善，很難有效帶動農牧區的發展；三是存在資源市場化配置能力弱、產業外部依賴性較強、同周邊區域同質化競爭較嚴重等挑戰。

3.3 資金保障力度有限

巴彥淖爾市在推進脫貧攻堅成果與鄉村振興銜接的過程中，對于資金需求量比較大。但是本市財政增收困難，政府化債壓力較大，特別是在補短板上存在資金缺乏和方式有限等問題。這就會出現財政資金支持不足而無法開展工作的情況，使本市財政保障和改善民生的任務更加艱巨，保障力度有限。

3.4 基礎設施建設存在短板

巴彥淖爾市農村牧區基礎設施薄弱，城鄉、區域、群體之間發展不平衡問題仍然存在。農村牧區的基礎設施主要存在供給數量不足、管護機制不健全、設施質量不高等問題，現有基礎設施供給與農牧民需求存在不平衡不充分的突出矛盾。而且本市部分旗縣區的鄉村規劃不合理、排水系統設施不健全、路面質量不高、垃圾清理不足等現象依然存在。這就使農村牧區對科技、人才、資金等要素的集聚力偏弱。

3.5 振興主體力量不足

人才短缺是鄉村振興戰略全面推進的主要影響因素。通常表現在鄉村教師、醫療人員、農牧業人才流動性高，穩定性差，缺乏高素質人才。而且，少數農牧民對新技術和產品仍持觀望態度，過度依賴扶貧政策，參與積極性不高，存在“等靠要”的思想。此外，有效銜接期間，部分農民就因不了解黨和政府相關涉農政策而缺乏自力更生的自信心。

4 鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的路徑

4.1 完善防返貧動態監測和幫扶機制

健全防返貧監測工作，開展農牧戶自主申報、基層排查、部門篩查與社會監督結合的方式，對返貧致貧的風險點及相關因素進行及時排查。進一步加強數據分析與對比，各部門加強信息共享，充分利用現有的民政、鄉村振興、人設、教育、住建及醫保等政府網絡平臺開展數據預警與分析工作，進一步健全基層排查機制、多部門聯動處置機制，廣泛推行“一門受理、協同辦理”的服務模式，對農村牧區的低收入風險群體實現動態監測與幫扶。同時，堅持幫扶后預防性措施，結合監測對象的家庭類型、勞動能力與發展意愿，確定幫扶措施，通過各行業的幫扶政策及財政關于銜接工作的補助資金開展有針對性的幫扶活動，防止低收入家庭返貧。

4.2 推動鄉村特色產業發展壯大

巴彥淖爾市農牧業資源得天獨厚，這是最大的比較優勢，也是立市之本。為此，加快現代農牧業發展對推進全市經濟的高質量發展具有引領和示范意義。積極促進農牧業的現代化高質量發展，圍繞河套全域建設高端有機農畜產品生產、加工、服務與輸出的全產業鏈條，以推進規模化、標準化生產和產業化、品牌化經營為核心，發揮區域比較優勢，大力發展優勢特色產業，同時保障全市綠色農畜產品的供應。具體表現在以下兩方面。

在產業體系方面，要強化農民養殖與種植結構的合理化引導，做大做強小麥、肉羊、向日葵、奶業、番茄、西甜瓜、中藥材等優勢特色產業，大力推進麥后復種，積極發展設施農業、中藥材種植等，探索觀光農牧業、智慧農牧業等新業態新模式，以不斷優化農牧業的現代化發展，充實其內涵。

在經營管理體系方面，以現代化、集約化、專業化、組織化、社會化為發展方向，逐步與現代農牧業相適應。不斷推動以黨支部領導的合作模式，推動土地向企業、合作社、種植大戶流轉，扶優培強社會服務組織，圍繞幾大主導產業，集中力量培育和扶持綜合實力強、產業鏈條完整、品牌影響力較強的龍頭企業。推進“一村一品”“一鎮一特”“一縣一業”發展，圍繞區域優勢產業，打造生態產業鏈、提升價值鏈、融通供應鏈、守護生態鏈，打造廣泛聯結、深度融合的農牧業現代化產業鏈，完善全產業鏈支持措施，推動“戶靠企、業上鏈”，從而促進農牧民收入的增加與企業、財政的效益。

4.3 加強銜接資金的使用管理

2021年，黨中央與自治區財政將以往的專項扶貧資金設立為鄉村振興銜接推進的補助資金，并增加了資金規模，總計達到84.7億元，相對于2021年增長了5.5%。因此，巴彥淖爾市不僅要加大銜接資金投入、加快資金預算下達，更要強化銜接資金的后續使用管理，為鄉村振興戰略的全面推進提供強力支撐。

首先，按照中央、自治區銜接資金管理辦法要求，堅持“項目跟著計劃走、資金跟著項目走、責任跟著資金走”的原則，構建銜接工作推進的專項項目庫，并做好項目儲備，對于入庫項目進行嚴格論證，專項資金支持的項目優先從項目庫中篩選。

其次，重視銜接資金績效管理，在對標財政銜接資金管理要求的同時，進一步加強資金使用過程中的協調與配合，做好財政銜接資金績效管理和資金支出工作，提高財政銜接資金使用效益水平。

4.4 加快補齊基礎設施短板

一是提升農村牧區公路發展水平，大力建設農村牧區的產業路、旅游路和聯網路，加強現有道路的養護力度。

二是進一步加強農村牧區飲水安全鞏固提升建設，對現有供水工程從水量、水質等進行保障，鞏固提升農村牧區的用水便捷化。

三是加快推進農村牧區電網升級改造，加快農村牧區的網絡建設，實現光纖、廣播電視網絡、信息通信網絡深度覆蓋。進一步推動脫貧地區的電網建設，推動農村電氣化發展。

四是完善農村牧區的物流網絡體系，進一步實現農村牧區郵政快遞、物流貨運及電子商務的全面覆蓋。

五是優化農村能源供給結構和消費結構，加大農村能源體系建設投入，加快發展農村綠色能源，構建環境友好、高效、多元的城鄉統籌發展的能源體系。

總的來說，要實施農村規范管理，對農村牧區進行人居環境優化，打造人與自然和諧共生的農牧區新環境。

4.5 打造鄉村振興的高素質人才隊伍

“治貧先治愚，扶貧先扶志”，這是習近平總書記多次強調的。在新的形勢下，依據鄉村振興銜接發展的要求，巴彥淖爾市要大力發展教育，大力培育各類人才隊伍。

首先，要加強農村牧區的黨組織建設。堅持黨的領導，對農村的治理工作要強化黨的集中領導，發揮基層黨組織及黨員干部的作用，打造高素質的鄉村振興工作隊伍。在基層黨組織與管理干部中，優先選取熟悉鄉村振興、城鎮化建設與基層治理的優秀基層黨員。不斷健全駐村工作隊制度，選擇銜接工作任務較重的農村牧區派出高素質工作隊和第一書記。加強基層黨組織的人才選拔與培養機制，加大人才支持力度。

其次，增強農村人才吸引力，構建農村人才振興的長效機制。對于各類人才政策要落實到位，鼓勵各級各類專業人才向基層轉移的激勵機制，不斷完善并落實鄉村振興的工作崗位工資待遇傾斜政策。引進懂科技、懂管理、懂市場、懂法律的現代化專業人才。

最后，優化農村牧區的生產經營方式，促進新型職業農民、家庭農場經營者等新主體的發展，鼓勵支持高校畢業生、退伍軍人、回鄉創業，促進鄉村振興全面發展。

5 結論

2022年黨的二十大召開，將提高人民生活品質作為全面建設社會主義現代化國家的重要任務之一。在“三農”工作方面，要不斷深化脫貧攻堅成果的鞏固拓展與鄉村振興的銜接工作，穩定農村工作的基本現狀，實現穩重求勝，這對我國社會經濟的健康發展、社會秩序的有序運行具有極其重要的意義。鞏固拓展攻堅脫貧成果同鄉村振興的有效銜接，是新時期我國“三農”工作的主要內容，也將成為巴彥淖爾市面臨的重要和緊迫任務。雖然說“十三五”以來，巴彥淖爾市脫貧攻堅任務有效完成、基礎設施和公共服務水平明顯改善、經濟發展水平不斷提高，但還要深刻認識到本市農村牧區發展不平衡不充分問題明顯，銜接工作仍面臨嚴峻的挑戰，任重而道遠。農牧區脫貧基礎比較脆弱、產業基礎薄弱、資金保障力度有限、基礎設施建設存在短板、振興主體力量不足等問題的客觀存在嚴重制約了鞏固拓展成果及鄉村振興的全面推進。

就此，本研究圍繞新時期脫貧攻堅成果鞏固拓展與鄉村振興全面推進的銜接路徑進行分析，針對巴彥淖爾市扶貧工作現狀與鄉村振興推進狀況，提出了完善防返貧動態監測與幫扶機制、推動鄉村特色產業的發展壯大、加強銜接資金管理、加快補齊基礎設施短板、加強鄉村振興的人才隊伍建設五條針對性建議，希望能夠為鄉村振興的全面推進提供理論參考。

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