關于改進鄉鎮財政稅收發展模式的探討

徐曉

摘?要：鄉鎮是我國發展的最基礎陣地。我國當前正處在城鄉統籌共同高速發展的時期，全國鄉鎮財政稅收制度正在不斷深化改革，但依然存在不少問題并日漸凸顯。當前有必要重新建立起一套與我國鄉鎮發展相適應的新型財政稅收模式，必須對財政稅收管理制度進行不斷優化，將鄉鎮財政稅收發展中存在的問題擺在首要位置。稅收困難、財政收支不平衡亟待解決。文章針對如何破解鄉鎮財政稅收難題，為推動鄉鎮財政稅收的發展制定新的模式，并為如何更好地發揮鄉鎮政府的公共管理職能給出一些建議。

關鍵詞：鄉鎮財政稅收；財政管理；分稅制

中圖分類號：F812.42???文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）16-0033-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.16.009

1?引言

隨著我國經濟發展速度的不斷提升，新農村建設步伐加快，國家出臺了一系列惠民惠農政策。在獲得國家全力打造下的新農村，如給農民發放生活補貼、養老金，減免農業稅等，使農民生活越來越富裕，但與此同時對鄉鎮政府稅收造成極大挑戰。當前，就我國鄉鎮財政稅收而言，形勢十分嚴峻，有許多亟待解決的問題，如鄉鎮負債較大、財政收支矛盾與管理問題嚴峻等。所以，完善鄉鎮財政稅收制度，從而提高收入是鄉鎮政府當前的一個重要奮斗目標。

2?我國鄉鎮財政稅收的現狀

伴隨著國家對于農村經濟的高度重視，新農村建設與農村經濟發展均有顯著進展，特別是在城鄉統籌持續推進過程中，鄉鎮財政稅收問題凸顯，有關工作部門一定要注意問題并有針對性地解決問題。鄉鎮的財政和稅務出現了一些問題，主要表現為收支不平衡，甚至出現了兩極分化。為了更好地解決財政稅收失衡問題，應在不斷地創新與完善鄉鎮稅收各項管理制度的同時，制定新型財政稅收模式來推動鄉鎮的發展，為鄉鎮稅收添磚加瓦，使鄉鎮稅收在農村經濟發展中占有重要地位。

2.1?鄉鎮財政支出量大

20世紀90年代以來，中國分稅制開始逐步向農業稅轉型，而在這一轉型中中國鄉鎮財政稅收遭遇更大困境，盡管一些專家指出要通過增強稅收力度來解決稅收改革所帶來的問題，但由于我國鄉鎮財政稅收工作仍處于初期階段，鄉鎮企業在發展上還不夠成熟，經濟實力不強，這使我國鄉鎮財政稅收發展緩慢，這些決定了我國鄉鎮財政稅收無法負擔過多賦稅。同時，我國鄉鎮稅收基礎設施建設資金投入強度大，在稅收改革背景下，小稅種和鄉鎮財政支出量相差甚遠，進而導致無法對鄉鎮的財政支出進行有效的支持。與此同時，分稅制又會對鄉鎮的債務償還能力產生影響，因此，債務償還困難的問題不可能通過鄉鎮的稅收來解決。

2.2?財政體制不夠健全，鄉鎮財政沒有制度保障

一是在國家間的財政資源配置中，有一種財政資源分層向上集聚的機制，容易造成鄉鎮財政陷入困境。二是在財政與行政權力分配上不對稱。在政府財力向上逐級集中的過程中，政府的職能與支出責任也在持續地被分散。該地區基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等地方公共產品種類繁多，又要扶持地方經濟的發展，需要的支出基數較大，增長較快。三是中國政府間財政轉移支付制度同分稅制體制配套要求仍存在較大差距，規范性、科學性和穩定性不足，特別是與農村稅費改革以后鄉鎮財政運轉不相適應［1］。

2.3?收支矛盾突出

近年來，鄉鎮財政收入中穩定收入項目及比重較大的收入呈下降趨勢，如工業和企業稅收、計生撫養費等。特別是農業稅廢除以后，鄉鎮政府喪失了稅收的主要來源，僅靠各種小稅維持政府稅收而支出量不減，并且成本在不斷提高的前提下，稅收來源驟降，給鄉鎮財力帶來了嚴重打擊，在新農村改革后又增加不少的剛性支出政策，導致鄉鎮財力嚴重不足。這種情況使鄉鎮政府收支矛盾日益凸顯，機構運行難度加大。

2.4?我國鄉鎮財政管理存在高耗低效的問題

當前，我國各鄉鎮的財務管理部門正為高額的行政成本而頭痛，而實行的分稅制則一定程度上減輕了這個矛盾。雖然政府采取了零戶、預算等辦法對其進行統一的管理，但這仍然是一種治標不治本的方法。在財務管理觀念方面，還沒有達到進一步的完善和提升的程度，仍然停留在以前粗放型的管理方法上。這對財務的經營有很大的影響。一是基層干部由于文化程度的限制，加之財務體制的不完善，導致了基層干部存在著“非理性”等問題。二是稅收基礎設施建設還不健全，有些地方存在著明顯的短板，即使是在不斷向下推進的情況下，稅收基礎設施建設也遠遠落后于發展需求［2］。例如，計劃生育費用、農村醫療保健所需要的配套基金、環保開支等都在大幅增長，而財務管理卻不能恰當地發揮其財務作用；行政性開支并未被很好地節制，反而成了鄉鎮的一個巨大的包袱，嚴重影響了鄉鎮的健康發展。

2.5?鄉鎮財政稅收計劃的審核機制不夠完善

新時代下，對縣級政府財政收入規劃進行復審，既要實現收支均衡，又要明晰合法；要體現出財政稅制方案的實際效果，與當地的經濟發展和政府部門的績效相結合，適當地增加或減少，而不是多多益善。而在現實生活中，相關的審計部門還是按照傳統的思路進行審計工作，并且與鄉鎮的發展并沒有足夠的緊密的關聯，有待完善與調整。另外，受國稅改革的沖擊，導致鄉級納稅限額降低，公司的財力受到限制，人數少規模小，繳稅時便出現了逃避心理與延后現象，影響了鄉鎮財稅管理的順利進行［3］。

2.6?鄉鎮政府職能轉變滯后，財政的“越位”和“缺位”現象同時存在

在鄉鎮，不僅實行了“六個班子，七個所，八個站”，而且實行了中央集權。因為缺少向下、橫向分流的渠道，缺少制約和監督機制，所以即使是縮減了組織，還是經常出現人員減少的情況，甚至一些經濟發達地區政府部門成為解決就業問題的唯一通道。

2.7?鄉鎮財政稅收管理人才匱乏

鄉鎮財政稅收等工作人才匱乏，并且受條件所限，現有員工對外部相關因素的認知存在一定的滯后性。雖然一些鄉鎮已經公開招聘了此方面的專家，但仍然難以與目前的情況相匹配。此外，鄉鎮的財務和稅務管理也與縣級的財務和稅務管理不同，主要體現在收入的來源上；從征稅目標來看，一些高級人才并不必然適合鎮級的財稅管理，造成鄉鎮財政稅收人才乏善可陳。

2.8?鄉鎮組織機構需要健全

我國很多地區鄉鎮組織機構運行中仍然存在著很多問題，同時財政收支存在著明顯不平衡，部分經濟發展滯后、經濟基礎不扎實、經濟結構太過簡單，這些對農民賦稅壓力很大。現行農業稅被移除后，廣大農民收益提高，但同時也使鄉鎮財政機構面臨巨大經濟壓力。而且實行分稅制后也使鄉鎮財政在稅收途徑上相應減少，同時伴隨著鄉鎮地區快速發展，各種基礎設施建設、教育、衛生等各項事業日益發展，鄉鎮地區財政支出顯著增長，導致財政和稅收很難兼顧財政支出［4］。

3?加強鄉鎮財政稅收管理的措施

3.1?強化資金流向管理

監管和控制資金流向促進財政高效使用，據有關資料統計，企業財政支出在鄉鎮稅收中占較大比重。所以鄉鎮應關注企業重大項目資金走向，嚴格對項目利益評估進行監督與控制，以免造成浪費，進而提升資金利用率。通過有關預算制度管控來全面評估審核項目申請、資金狀況、利用率，確保資金安全合理，把握各項資金具體情況。還可通過推行“三個專一封閉”，即專人、專賬、專戶管理來規范財政資金。另外，財政人員學習培訓力度要加大，專業技能與職業道德要提升，財政人員稅收知識要健全，要打造懂財政、講政策的財政人員隊伍，為鄉鎮財政稅收工作打下了較好的基礎。從整體上看，鄉鎮財政稅收正在不斷地發展與加深，面對由此帶來的種種挑戰與難題，必須要用發展的觀點找到一條較好的發展道路，才能使鄉鎮財政稅收得到可持續發展。鄉鎮財政稅收作為我國財政稅收中最基本的組成部分，是提高人民群眾生活水平最主要的保證，因此鄉鎮財政部門有必要對其給予足夠的重視，還要不斷地優化整合發展中的資源，對有關資金的流向與用途進行監督與控制，并制定相應的制度對其進行規范化的管理，尋找到與實際發展相適應的改革方式，從而促進鄉鎮經濟的持續發展。

3.2?健全財政管理體制和調節地方分配關系

一是要按照“財權與事權相結合”的原則，對各級政府的財政收入進行科學界定，確保基層政府的有效運作和各項事業的良性發展。二是在我國現行的分稅制的總體框架下，對我國的轉移支付制度進行了進一步的優化和改進。構建一套標準、科學的轉移支付制度，加大轉移支付的范圍和密度，對轉移支付的方式進行規范管理。為了使轉移支付在測算時較好地從基數上解放出來，可以把原有體制定額補助與增資性轉移支付以及一些專項補助歸并到一般性轉移支付。三是大力推行分稅制，完善地方稅制。加強中國地方稅收制度的建設，合理界定地方稅收權力，完善地方稅收體系，規范地方稅收征管和保證制度。以科學劃分地方政府的權力為基礎，為當地的公共物品提供一個穩定的經費來源。

3.3?健全財稅收支監管制度

在新形勢下，要加強對鄉鎮財政收入的監控，以提高監控的有效性。一是利用信息技術進行管理。利用相應的網絡技術、通信技術和計算機技術，將有關的信息及時地上傳到縣級管理部門，這樣就可以讓縣級管理部門對鄉鎮財務管理工作的開展情況有一個全面的了解，并及時予以引導與考核。此外，還可以將其與前期的數據信息進行對比，對現階段的鄉鎮財稅管理工作的開展進行分析。二是確立鄉鎮財稅管理分階段目標。此項工作的主要目的在于避免鄉鎮財稅工作報告的周期太長，造成縣級管理部門很難及時掌握具體的情況，也很難及時發現和解決存在的問題，可制定財稅工作管理月度目標、區域目標后及時報告并對成果進行調查評估，使鄉鎮稅收管理細化。三是為了加強對鄉鎮財稅收支的監管，可以將其與績效考評相結合，對其進行財務預算、實際支出、納稅情況等方面的評價，進行完成度調查，制定相關獎懲措施增強員工責任意識。四是對縣級監管人員應采用責任制模式并合理劃定責任區以推進監管工作。除此之外，還必須完善有關的公開系統和反饋系統，以激勵公眾的參與，并將鄉鎮的財務和稅務信息及時公布出來，讓公眾能夠對此進行監督［5］。

3.4?擺正心態，優化鄉鎮財務管理的措施

要想確保鄉鎮財務獲得好的管理效果，必須先實施系統化管理機制，保障政府財務管理機制更好地運轉。財務管理措施的建設與實施過程中要以鄉事鄉辦及鄉財鄉理為基本準則，使財務管理機制充分運作與執行，保證整體管理質量切實提升，做到事權與財權密切統一。在對鄉鎮進行財務管理的時候，其相應的管理項目應該采取分稅制進行管理，這種分稅制應該與鄉鎮的發展需求相結合，從而確保長期、持續地實施。在制度管理方面建立機制，要與各地《預算法》《地方組織法》等法律相結合來決定，才能使鄉鎮財務管理機制得以穩定實施，推動當地經濟迅速發展［6］。

3.5?強化對鄉鎮財政稅收計劃的審查指導

鄉級政府要加大對鄉級政府財務收入規劃的審核和指導力度，以增強合理性。對全縣各鄉鎮開展實際情況調查，包括企業數量，對前幾年的納稅情況、新增的企業數量和經濟狀況等所面臨的主要問題等進行審核和指導，增強其合理性和實際效果。國家相關的政府部門應該建立起一套對鄉鎮財務收入規劃進行審核的體系和規范，讓這項工作有一個明確的基礎。對有關管理部門來說，有必要對鄉鎮財政稅收管理的發展進行多角度的思考，對規劃的合理性進行思考，包括經濟發展的需要、職能部門工作效率的提高等，恰當地控制財政支出并切實增加相應的投入以強化其使用價值。并且，針對資金運用計劃做出合理的判斷，對其可行性加以分析，確保鄉鎮資金運用與支出工作的協調性與方案優化［7］。

3.6?精簡機構、加快政府職能轉變

鄉鎮機構和人員減少，鄉鎮的財政支出減少，為鄉鎮金融發展創造了更為寬松的氛圍。樹立廉潔有效的管理原則，通過精簡機構、整合資源等，減輕社會負擔，促進基層各項社會事業的改革發展。加強對鄉鎮機構設置和崗位設置的管理，減少因機構和經費而產生的不必要人員、節約行政成本等是解決這些問題的重要途徑。嚴格控制新增機構、編制和財政支持的人數，嚴禁向超出編制的人員發放公費。繼續推動事業單位體制機制的進一步完善，將符合要求的體制機制納入市場化軌道，清理財務人員，加大人事分配力度，實行“減員增效”［8］。

3.7?重視鄉鎮財稅工作人才的培訓

鄉鎮財稅管理人員是具體工作開展的執行者，與縣、市、省等一些財稅管理人員比較起來，鄉鎮的工作環境比較惡劣，一些高端人才對這一工作的選擇性比較低。一是干部隊伍的整體水平需要提升，可以聘請財務方面的專家，通過實例來闡述鄉鎮財務方面的優先事項和方法；縣政府應定期舉辦相關培訓活動，并對培訓結果作出評估。二是在安排鄉鎮財政干部時，要體現出針對性和專業性，可以與部分中等職業學校或高等院校聯合，代行委培有關領域專業人才。其中應注意聘用相關人員的方法，可以采取合同管理的方式。三是基層財政干部的整體質量，有賴于其學習積極性、責任感和抗壓性的提升，進而達到整體質量的提升。相關部門可以采取“壓力加刺激”的方式，明確設定激勵措施和工作目標，以工作的成效為依據進行獎勵和懲罰，并可從德、能、勤、績、廉等方面采取相應的指標，獎功罰過，絕不徇私，增強員工自覺［9］。

3.8?采用稅收分層管理模式

從實際情況看，我國的縣級財政工作實行的是“有目的的”和“有彈性的”兩種管理方式。一是對于一些經濟較好、納稅較多的鄉鎮，可以適當地將相關的財務職責交給他們，并給予一些財權，以增強其自治力，這樣就可以實現對他們的掌控，提升其效益。對部分經濟條件比較差的鄉鎮來說，為了促進鄉鎮財稅工作的開展，必須由縣級單位給予適當的支持與協助，尤其要注重財政支持與稅收規劃，以實現降本增效。二是實行分級經營，需要省級和市級政府的支持，要合理確定稅收和稅收的補償比率，在此基礎上，根據當前的農村發展需求進行相應的調整。三是積極參與財稅工作，積極與縣直機關協商，尋找解決問題的策略，特別是對部分相關工作落后的鄉鎮要找出存在的問題，需及時報送，積極借鑒相關領域部分優秀鄉鎮的經驗，著力推進［10-11］。

3.9?依法治鄉，推動鄉鎮經濟的整體發展

在構建鄉鎮金融治理機構的時候，一定要貫徹執行系統的治理戰略，并按照現實的法規規定執行目標化的治理。在實際操作中，應認真落實《鄉鎮財政管理條例》，并構建相對完善的稅收體系，使其更好地發揮作用。如果要保證金融管理的可持續發展，就應該構建一個節約使用資金的管理機制，保證金融管理的可持續發展，并將政府的相關政策、法規貫徹到底。對一些非生產性費用支出項目，應該構建一個嚴格的管理體制，防止隨意開支的情況發生。加強財務治理的效果和措施，在鄉鎮的財政管理體系已經確立并實施之后，還必須繼續完善財政管理體系，嚴格執行財政支出的基本規定，減少村級債務。對村莊工程建設實施高效的管理，建立高效的農村金融治理體系［12］。將預算納入財務管理中，通過建立一個全面的資金管理機制，確保財務管理取得更好的成效，同時將財務管理與質量監督機制聯系起來，從而形成一個比較完整的控制機制。

3.10?加大稅收力度，提升鄉鎮經濟發展動力

在鄉鎮財務管理戰略的構建和運行中，要把稅收作為基本的指引，妥善地處理好財源，優化財政和稅收政策，保證財務機制適應市場的發展需求。鄉鎮財務相關部門要充分了解國家稅收政策，提升部分地方特色項目，強化管理，全面發展，在地方項目規模化方面優勢突出。鄉鎮財務部門應建立管理機制，以保障資金運用與配置有序開展，確保資金運用合理。鄉鎮財務人員也要重視財務資金運用效果，把有限資金運用到重大工程上，利用資金的再增值作用，為鄉鎮的基礎設施建設提供強有力的經濟支撐，在帶動鄉鎮的經濟快速發展的同時，鄉鎮的財務管理人員也要將自己的財務知識傳播開來，為大面積的鄉村稅務的實施奠定堅實的基層保障［13-15］。

4?結語

文章主要列舉了鄉鎮財政收入中多個難以解決的問題及有待完善之處，以此為鄉鎮政府增加收入、降低開支提供建議。盡管我國鄉鎮財政稅收存在很多問題，但只要能進行科學管理和監督，必能解決財政問題。不難看出，要想全面增加稅收以及提高稅收能力，并非一蹴而就，身為鄉鎮財政所從業人員，以后還會遇到更多難題，唯有鄉鎮領導及財政員工都努力工作、積極合作，才能做到鄉鎮發展與鄉鎮財政稅收齊頭并進。

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