新時代鄉村教師隊伍建設的定位及路徑選擇

趙福君 孫立華

作者簡介：

1.趙福君，女，新疆昌吉人，教育學碩士，石河子大學師范學院教授、碩士生導師，主要從事信息技術教育、教師教育研究；

2.孫立華，女，山西大同人，石河子大學師范學院碩士研究生，主要從事教師教育研究、教育政策研究.

摘? 要：高質量教師隊伍是破解義務教育“鄉村弱”的關鍵。在全面建成小康社會之后，如何鞏固已有建設成果，進一步改善及穩定鄉村教師隊伍，地方政府先后出臺了相關專項政策。基于政策工具視角，構建“政策工具—建設要素”分析框架，運用內容分析法對10份省域新時代鄉村教師隊伍建設的政策文本進行分析。結果表明：地方政府在推進鄉村教師隊伍建設過程中，建設路徑多維，建設內容多元，但同時也存在政策執行方式失衡，內容定位分散，建設定位與發展路徑適配度欠佳等問題。建議省級政府優化政策執行方式，充分釋放政策效能；精準要素定位，避免建設短板；調適建設定位與發展路徑的有機匹配。

關鍵詞：鄉村教師隊伍建設；鄉村教師；政策工具；文本分析

中圖分類號：G451

文獻標識碼：A? 文章編號：2095-5995（2024）05-0062-08

一、問題提出

教師隊伍建設是我國教育發展的重大戰略任務，加強新時代鄉村教師隊伍建設在推進教育助力鄉村振興與鄉村振興服務教育振興的良性循環中發揮著關鍵作用［1］。2018年1月，國家頒布的《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》強調，要把全面加強教師隊伍建設作為一項重大政治任務和根本性民生工程［2］；2019年2月，國家頒布的《中國教育現代化2035》將建設高素質專業化創新型教師隊伍作為我國面向教育現代化的戰略任務［3］。黨中央和國務院在穩定與擴大規模、提高待遇水平、加強培養培訓等方面采取的這一系列政策措施，使得鄉村教師隊伍建設顯著加強，鄉村教育質量顯著提高。在全面建成小康社會后，推進鄉村振興踏上新的征程。面對新形勢、新任務、新要求，迫切需要鞏固已有成果，加強新時代鄉村教師隊伍建設［4］。

關于鄉村教師隊伍建設的研究主要聚焦其建設困境［5-8］和應對策略［9］［10］兩方面，對相關政策尚缺乏較為專業的研究。近年來，隨著教師隊伍建設相關文件的陸續出臺，針對相關政策的研究開始起步，如有學者基于多重制度邏輯視角［11］、政策協同理論［12］從宏觀政策執行層面探查形塑鄉村教師隊伍建設的困境，也有學者聚焦鄉村教師隊伍建設的工資政策［13］、編制政策［14］、教師補充政策［15］等方面，為鄉村教師隊伍建設低效提出針對性的應對策略。此外，研究者也對我國民族地區［16］［17］以及國外［18］［19］鄉村教師隊伍建設進行了研究。可見，學界關注鄉村教師隊伍建設這一命題，鮮有從地方政府的視角探究該如何科學、有效且高質量地建設鄉村教師隊伍。鑒于此，本研究基于“政策工具—建設要素”二維分析框架，以省域鄉村教師隊伍建設文件為樣本，通過分析文本內容，梳理地方政府在鄉村教師隊伍建設的定位與路徑選擇，以期為后續相關研究和政策制定提供依據。

二、研究設計

（一）文本選擇

本研究通過查詢31個省級政府門戶網站（不包括港澳臺），收集各地“新時代鄉村教師隊伍建設”的政策文本。截止2023年2月21日，共獲得已公開的10份省級鄉村教師隊伍建設政策文件（見表1），借助Nvivo12對其進行內容分析。

（二）分析框架

政策工具是政府賴以實現某一政策目標而采取的手段［20］。根據不同標準，其分類已達64類［21］。其中麥克唐納爾和艾莫爾（McDonnell & Elmore）將政策工具分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、系統變革工具和后期增加的勸告工具［22］。該分類框架揭示了政策目標、選擇方案以及與之相關的問題間的適切性，有較強的針對性與可操作性，在研究中被廣泛使用。基于此，本研究借鑒該政策工具理論，構建起“政策工具—建設要素”二維分析框架（見圖1）。

1．政策工具維度（X軸）

新時代鄉村教師隊伍建設主要涉及五種工具類型。（1）命令工具是政府依靠自身權威規范目標群體行為的強迫性政策工具。在本研究的樣本中，表現為通過命令、法律法規等規范鄉村教師隊伍建設；（2）激勵工具是指通過給予政策目標群體正向或負向的反饋以引導其采取政策所期望的行動［23］。在本研究的樣本中，這類工具主要用于激勵優秀人才向鄉村學校流動；（3）能力建設工具是指通過為目標群體提供資源支持、教育培訓等，使其有能力達成既定政策目標［24］。在本研究的樣本中，多用于鄉村教師教育培訓以及能力提升等方面；（4）勸告工具是政府以勸告、鼓勵等口吻為引導目標群體在觀念與行為上與政策目標保持一致而采取的象征或比喻手段。如在本文中，對師德師風建設加以宣傳，形成尊師重教的社會風尚，營造良好的師德建設環境就屬于勸告工具；（5）系統變革工具是指通過組織機構變革進行權威轉移，包括新機構的建立、已有機構的裁撤或合并等［25］，在所選政策樣本中主要表現為結構優化、機制健全、制度完善等方面。

2．建設要素維度（Y軸）

根據鄉村教師隊伍建設工作的特點以及地方政府加強新時代鄉村教師隊伍建設政策文本的具體內容，本文將建設要素分為師德師風、編制管理、師資配備、地位待遇、教師教育、職業成長和從教環境七個方面。具體而言，師德師風包括提升鄉村教師思想道德素質以及培育其鄉村教育情懷兩方面；編制管理涵蓋革新鄉村教師編制配備形式、挖潛調整鄉村學校編制、規范鄉村學校人員管理等方面；師資配備主要指通過健全交流輪崗機制、探索多形式師資配備渠道等方式，促進優質師資向鄉村流動；教師教育是指通過創新教育模式，培養高質量的鄉村教師，主要涉及師范生定向培養、鄉村教師教育培訓等方面；職業成長是指為鄉村教師提供多元發展空間，包括完善鄉村教師職稱評聘制度、培育鄉村教育帶頭人等方面；地位待遇體現為改善鄉村教師生活待遇保障、提高鄉村教師社會地位、完善鄉村教師榮譽制度等；從教環境主要針對鄉村青年教師，關心其工作與生活，幫助他們更好地融入鄉村社會。

（三）樣本編碼

基于上述分析框架，本文對所收集到的政策文本進行編碼。首先以X維度為參照編碼：1）將選定的樣本導入軟件后，將五類政策工具設為樹節點，子節點為上文界定的子工具類型；2）根據文本語義劃分分析單元，然后將其相應地歸入子節點。值得注意的是，此處的分析單元可以是幾個字、一句話，或整個自然段；若同一條款使用多種政策工具，進行反復研讀后，將其歸類到更為強調的政策工具類型中。最后，共獲得539項參考點。繼續以Y維度為參照進行編碼：將師德師風、編制管理、師資配備、教師教育、職業成長、地位待遇、從教環境七個要素設為樹節點，將上述539項參考點相應地歸入此七個樹節點中。

三、研究結果與分析

（一）X維度：政策工具分析

新時代鄉村教師隊伍建設的路徑表現為地方政策規劃中五類政策工具的綜合使用（見表2）。五種政策工具運用失衡，其中命令工具使用頻次最高，占比超四成；能力建設工具占比20.78%；勸告工具占比17.81%，僅次于能力建設工具；系統變革工具和激勵工具使用頻次相當，占比分別為10.39%和10.02%。由此可見，當前地方政府最為偏好借助命令工具加強鄉村教師隊伍建設，而對系統變革工具和激勵工具的使用最少。

具體而言，命令工具占主導地位，尤其重視命令執行和行為準則工具的使用，兩者共同占比超七成。可見，地方政府偏重通過法律條文、行動規劃推動師德師風、教師教育等的建設。激勵工具中三類子工具的使用情況較為均衡，其中政策支持工具使用頻次相對較高。能力建設工具中教育培訓工具使用最多，占比超四成。在鄉村教師隊伍建設規劃中，教育培訓工具主要是通過多種途徑培育符合新時代要求的高質量鄉村教師，包括師范生定向培養計劃、國培計劃、網絡研修等，促進鄉村教師專業化發展。勸告工具中鼓勵支持工具使用頻次最高，觀念指引和示范引導工具使用頻率相差不大，這表明省級政府側重利用鼓勵支持、勸誡號召等方式引導政策目標群體積極參與建設工作。同時，也從側面說明省級政府意識到要推動鄉村教師隊伍建設不能過多依賴“上令下行”的命令工具。系統變革工具尤為側重對制度變革工具的使用，而對結構優化工具運用極為缺乏，占比不足2%。顯然，各地政府更偏向通過制度改革為鄉村教師隊伍建設提供外部保障。

（二）Y維度：建設要素分析

新時代鄉村教師隊伍的建設定位表現為各省級政策規劃中建設要素的分布（見表3）。從縱向看，各地政府對教師教育和教師地位待遇較為關注，兩者是各省政府建設鄉村教師隊伍的主要內容。但對編制管理、教師從教環境建設關注較少。編制管理是緩解鄉村教師人才短缺、提升鄉村教師職業供給力的重要舉措，因而亟需進一步充實完善。在鄉村教師隊伍建設要素中，從教環境表現為通過優化教師從教環境，幫助鄉村青年更好地融入鄉村社會。鄉村青年教師是推動鄉村教育高質量發展的主力軍，所以不論是從其占比，亦或是從具體內容來看，仍有待加強。從橫向看，各地政府對鄉村教師隊伍建設的定位略有差異。一是部分地區并未完全覆蓋七個要素，如山西省未涉及編制管理、教師職業成長和從教環境等要素，福建省、遼寧省等均未提及從教環境要素；二是各地政府建設要素頻次差異較大，如安徽省為98，陜西省為46，山西省為20。

整體而言，大部分地區較為關注教師教育培訓與地位待遇等問題，以保障鄉村教師隊伍擴量提質。但由于各地資源稟賦差異，部分地區仍在探索如何創新挖潛編制管理，對采用何種方式優化鄉村教師從教環境關注較少。此外，諸多政策文本指明了鄉村教師職業成長對鄉村教育的重大意義，但部分地區對此方面的建設規劃仍缺乏重視。

（三）X-Y維度：政策工具與建設要素交叉分析

新時代鄉村教師隊伍建設的定位及路徑契合程度表現為地方政策規劃中政策工具與建設要素的交叉分析。二者交叉結果表明（見表4），建設要素使用政策工具的數量和類型存在差異。

第一，師德師風建設主要采取命令工具，其次是勸告工具和系統變革工具，較少使用激勵工具和能力建設工具。師德師風建設是高質量鄉村教師隊伍的根本，大量使用命令工具可突顯師德師風是教師素質的第一標準。但僅通過頂層命令并不易激發教師的內生動力，還需運用勸告工具對師德師風建設進行大力宣傳，營造師德建設環境，同時輔以系統變革工具，構建完備的師德師風長效機制。

第二，優化編制管理主要使用命令工具，隨后依次是勸告工具、系統變革工具、能力建設工具、激勵工具。編制問題是教師隊伍穩定與發展的保障［26］，當前鄉村學校教師編制使用效益低、編制配備失當、超編性缺員［27］等問題是制約我國鄉村教師隊伍建設的最大瓶頸，亟待完善解決。因而該要素借助命令工具和系統變革工具，合理配置編制資源，形成自上而下的編制管理體系。在相關標準條例出臺后，借以勸告工具進行宣傳鼓勵，輔以適量激勵措施，同時運用能力建設工具執行相應標準指引，加強完善鄉村學校編制管理。

第三，完善師資配備以命令工具為主，能力建設工具與系統變革工具為輔，其后是勸告工具和激勵工具。師資配備建設內容致力暢通鄉村師資配置渠道，引導優秀人才到鄉村從教，選優配強鄉村教師隊伍，主要涉及交流機制的健全、配備渠道的探索，故此要素采取以命令工具為主、能力建設工具和系統變革工具為輔的組合，保障師資配備的工作落到實處，并借以勸告工具和激勵工具，在營造良好教育生態的同時，通過物質保障吸引更多優秀人才向鄉村流動，以增強鄉村教師職業供給力。

第四，推動教師職業發展主要使用命令工具；其次是激勵工具和能力建設工具，兩者占比相同；隨后是系統變革工具和勸告工具。鄉村教師上升通道窄，缺乏發展空間一直是鄉村教師職業發展的痛點之一。所以借以命令工具制定強制性標準來破除教師職業發展過程中這一頑疾，在此過程中，勢必觸及有關組織機構的調整，此時就需要依賴系統變革工具的權威重組功能執行相應政策。激勵工具和能力建設工具作為輔助性工具為鄉村教師職業發展提供了內生動力和資源支持，同時以勸告工具進行觀念引導，激活教師職業發展的“自覺、自動和自主”。

第五，提升教師地位待遇主要是使用激勵工具，隨后依次是命令工具、勸告工具、系統變革工具、能力建設工具。通過激勵工具解決鄉村教師地位待遇問題是最直接有效的方式。切實提升鄉村教師的地位待遇，不僅需要政府的行政約束，同時還需要政策宣傳，讓全社會對鄉村教師的工作給予更多關注［28］，因而該要素在工具層面強調激勵工具和命令工具的組合功能，并輔以勸告工具，利于相關工作的有序推進。此外，鄉村教師地位待遇的提升還需要社會各主體的共同參與，以實現政策目標要求。

第六，鄉村教師培訓工作主要運用能力建設工具，命令工具、勸告工具、系統變革工具提供輔助支持，未涉及激勵工具；優化鄉村青年教師從教環境主要使用能力建設工具，隨后依次是命令工具、系統變革工具、勸告工具，未使用激勵工具。兩者均依賴政府長期投資，因此在工具使用上以能力建設工具為主，同時輔以命令工具，適量采取勸告工具和系統變革工具能保證順利達到政策預期目標。

四、研究結論與建議

（一）研究結論

第一，鄉村教師隊伍建設路徑多維，但執行方式失衡。在鄉村教師隊伍建設規劃中，五類政策工具均得到一定程度的運用，但在具體執行中存在失衡現象。一是不同類型政策工具使用頻次差異較大。省級政府在規劃鄉村教師隊伍建設時，最為偏好采取命令工具，這表明鄉村教師隊伍建設是由政府主導的，具有較強的目的導向性。但過多使用命令工具，易削弱政府下層機構的積極性與靈活性，致使政策實施低效。另外，激勵工具和系統變革工具使用嚴重缺乏，說明地方政府對鄉村教師的激勵關注不夠，且內部機構調整仍有待加強。二是同一政策工具下子工具使用比重存在差異。比如，命令工具中制度制定工具和能力建設工具中課程建設工具使用嚴重缺乏，占比均不足10%。簡言之，政策工具的配置受到政策目標、政策環境等多方面因素的影響，不同的政策工具對實現既定政策目標發揮著不同的效用，政策工具使用失衡會抑制多元工具組合優勢的發揮［29］，從而影響新時代鄉村教師隊伍建設進程。

第二，鄉村教師隊伍建設內容多元，但定位分散。在鄉村教師隊伍建設政策中，建設內容涵蓋廣泛，涉及師德師風、編制管理等七個方面，但各要素分布差異顯著。地位待遇、教師教育、師資配置、師德師風和職業成長等要素受到地方政府較多關注，編制管理、從教環境建設要素的作用不容忽視。創新挖潛編制管理、優化青年鄉村教師從教環境仍需持續關注。事實上，各建設要素的分布狀況從側面反映了各地政府對于鄉村教師隊伍建設內容的注意力分布情況，注意力配置的失衡也必然阻礙新時代鄉村教師隊伍建設的全面可持續發展［30］。

第三，鄉村教師隊伍建設定位及路徑適配度欠佳。其一，除師德師風、教師教育、從教環境等要素，其余要素均涉及激勵工具。其二，七個建設要素涉及命令工具、勸告工具和系統變革工具，命令工具和勸告工具應用權重接近全部政策工具的六成。其三，師德師風未涉及能力建設工具，其余要素均有涉及。其四，除教師教育和地位待遇要素外，其余要素中命令工具使用占主導。可見，省級政府側重借助強制性的法律條文和行動條例推動師德師風建設、規范編制管理、合理師資配備、促進教師職業發展、優化青年教師從教環境等建設內容。實際上，各類工具受自身特征的限制，在各要素分布上會存在差異，這也體現出政府在推進鄉村教師隊伍建設中政策的使用偏好［31］。

（二）優化建議

第一，優化政策執行方式，充分釋放政策效能。其一，適當降低命令工具的使用權重。命令工具使用較多可能會因下級機構政策執行自主權薄弱而造成政策執行阻滯。各地政府制定區域性政策時，在明確各建設維度底線標準和彈性空間的基礎上，給予區域內各級機構充分的自主權，針對政策實際執行效果動態調整命令工具的使用。其二，加強系統變革工具和激勵工具的使用。首先，系統變革工具要彰顯內外協同建設優勢，一方面加強系統內部統籌規劃與組織領導，建立教育部門牽頭，財政、人事、編辦等多部門協同工作機制，形成共同推進鄉村教師隊伍建設的強大合力；另一方面聯動多元社會力量關注鄉村教師群體，構建家校社協同育人機制，增強鄉村教師的職業榮譽感。其次，激勵工具的使用要彰顯鄉村教師的主體地位。地區政策制定者要從教師實際利益訴求與政策期待出發，采取針對性的差異化激勵措施（如物質獎勵、子女教育優惠等），激活鄉村教師政策執行動力，形成政策對象主動響應、政策配套建設支持輔助的建設格局。其三，適度調整次級政策工具的使用力度。如各地政府運用能力建設工具時，除關注鄉村教師教育外，也要重視師范生培養。一方面各地應繼續支持省級師范院校深化師范生培養課程改革，定向培養本土所需的學科教師，實現“造血式”教師補給；另一方面各省政府要充分發揮高校、教科研機構等智庫優勢，圍繞鄉村教師培訓、師范生培養等問題深入研究，增強教師隊伍建設的系統性和協調性。

第二，精準要素定位，避免建設短板。其一，根據本地教育發展實際，規范開展教師地位待遇、教師教育等相關工作。在教師培養方面，可通過建立教師個人成長檔案、建設教師智能研修平臺，依據教師個人成長方案和不同階段的需求，智能遴選、精準推送研修內容與資源，支持教師自主選學機制，實現精準化培訓。在教師地位待遇方面，各地政府要切實解決拖欠鄉村教師工資和欠繳社會保險費、職業年金、住房公積金等問題，同時要強化政策執行過程中的督導評估，防止下層機構通過任務整合或削弱對標績效的方式轉移或模糊政策任務，損害目標群體利益。其二，要加大編制管理和從教環境等要素比重。在編制管理方面，要繼續落實關于進一步挖潛創新加強中小學教職工管理有關政策精神；注重采取師生比、班師比、課時比、工作量比等相結合的辦法，及時核定教職工編制；堅持在編不在崗人員定期清理制度，不斷提高編制使用效益。在從教環境方面，正視鄉村青年教師在工作、情感、家庭等方面面臨的現實問題和困境，優化其住宿和辦公環境；每年對優秀鄉村教師或參與輪崗交流和為鄉村支教作出貢獻的教師進行表彰，增強鄉村青年教師的從教信念。其三，保持師德師風、師資配置和職業成長等要素內容。持續推進落實《新時代公民道德建設實施綱要》《新時代愛國主義教育實施綱要》等文件精神，加強師德警示教育，持續開展違反教師職業行為十項準則典型案例通報，常態化推進師德培育涵養；持續注重交流輪崗制度化、常態化，健全交流輪崗公示制度，采取長期制、短期制、單向派入制和雙向互派制等靈活多樣的支教形式，支援農村薄弱學校；持續推進“雙定向”基層職稱制度，實行總量控制、比例單列，鼓勵區域內具備條件的學校在崗位機構比例范圍內自主評聘高級職稱和崗位。

第三，調適建設定位與發展路徑的有機匹配。其一，合理配置能力建設工具，強化能力建設工具支持。各地政府要準確研判區域內當前鄉村教師隊伍建設水平，立足本地資源稟賦實際，抓住主要矛盾和建設短板，盡量做到資金精準投放，避免重復建設或遠超本地實際需求的資源建設。其二，注重正負激勵組合效用，凸顯激勵工具作用。通過采取物質補償、機會補償和榮譽補償等措施，鼓勵優秀教師到鄉村和基層學校支教講學，為工作突出的鄉村教師提供優質課、示范課等執教機會及職稱評聘晉級平臺，并在全社會大力宣揚優秀教師典型，同時借助懲罰工具改善師德失范行為、鄉村學校編制使用效益低下、教師教育忽視教師現實訴求等現狀。其三，強調勸告工具的使用，釋放勸告工具效能。強調勸告工具在師資配置、從教環境等要素上的“論說性”效用，通過樹立和宣傳優秀鄉村教師的典型事跡和案例，肯定其為鄉村教育發展作出的貢獻，讓社會看到鄉村教師扎根鄉村的勇氣和情懷，激發青年教師為鄉村奮斗的熱情與內生動力，同時吸引樂于奉獻的優秀校長、教師到鄉村和基層學校支教講學，為鄉村教育振興供給更多優秀人才。

五、結語

作為省域內新時代鄉村教師隊伍建設的行動指南，省級政府層面頒布的新時代鄉村教師隊伍建設專項計劃既關乎著中央層面新時代鄉村教師隊伍建設精神的有效落實，又牽動著市縣層級新時代鄉村教師隊伍建設實踐的規范實施，在新時代鄉村教師隊伍建設的政策體系中發揮著承上啟下的重要作用。雖然本研究的政策文本只涉及10個省份，但這10省在地理分布上卻覆蓋了華東、華南、華北、西北和東北五個區域，政策樣本有一定的代表性。因此，基于政策工具理論對這10份政策樣本進行內容分析，既有利于深入了解我國新時代鄉村教師隊伍建設的政策工具使用現狀，也有助于精準把握新時代鄉村教師隊伍建設體系中存在的短板，從而為進一步完善我國鄉村教師隊伍建設相關政策提供參考借鑒。

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Research on the Orientation and Path Selection of Construction of Rural Teachers in the New Era

——From the perspective of policy tools

Zhao Fu-jun， Sun Li-hua

（Teachers College， Shihezi University， Shihezi Xinjiang 832000）

Abstract：The high quality teacher team is the key to solve the “weak village” of compulsory education. After building a well-off society in an all-round way， how to consolidate the existing construction achievements， further improve and stabilize the team of rural teachers， local governments have issued relevant special policies. Based on the perspective of policy tools， this paper constructs the analysis framework of “Policy tools－Construction elements” and uses content analysis to analyze 10 provincial policy texts on the construction of rural teachers in the new era. The results show that： In the process of promoting the construction of rural teachers， local governments have multi-dimensional construction paths and diversified construction contents， but at the same time， there are also problems such as dysfunctional policy implementation methods， scattered content positioning， and poor adaptation between construction positioning and development path. It is suggested that provincial governments optimize the implementation of policies to fully release the effectiveness of policies; Precise element positioning to avoid construction shortcomings; The organic matching between the orientation of the adaptation construction and the development path.

Keywords：construction of rural teachers；rural teachers；policy tools；text analysis（責任編校：馮衛國）