“雙碳”背景下煤炭產業政策研究

殷帥 馬紫菁 麥伍蘭·阿西木 高俊蓮

摘??要：在“碳達峰、碳中和”目標背景下，運用扎根理論和文本分析法對2020—2022年中國中央國務院及其直屬部門出臺的有關煤炭產業的33份政策文件和習近平總書記發表的37篇有關“雙碳”目標的重要講話、書信等文件等進行質性研究。通過對煤炭產業政策數量及頒布機構特征分析、政策主題分析和政策關注點對比分析，構建煤炭產業發展政策的核心機制理論模型，并對理論模型進行分析。研究發現：政策發布體現單部門和多部門聯合發布并存的特征；煤炭產業發展政策由技術、制度、價值三個核心范疇組成，具體可分為技術與創新驅動、產業發展環境、產業升級與革新、發展方式與戰略選擇、資源與環境保護五個主范疇；習近平總書記關于“雙碳”目標的講話和書信等文件的注意力集中在推動綠色發展、建設生態文明、推進經濟轉型三個方面；不同煤炭產業政策關注點各有側重，但整體具備協調性。研究有助于了解我國煤炭產業發展政策的總體特征、關注點和目標導向，為相關部門進一步修正、補充和完善相關政策決策提供參考和依據。

關鍵詞：碳達峰；碳中和；煤炭；政策分析；扎根理論；質性研究

中圖分類號：F426.21??????文獻標識碼：A???文章編號：1005-6432（2024）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.17.015

1?引言

“雙碳”戰略目標的提出有助于推動我國能源消費結構的調整，加速能源消費主體由化石能源向非化石能源過渡。與此同時，我國能源需求呈剛性增長態勢，能源安全是首要解決的問題。俄烏沖突、中美戰略博弈升級等新形勢下，國際地緣政治與能源供需格局的變化對能源系統提出了新的挑戰。我國能源具備“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦，煤炭是我國能源供應的主體，也是鋼鐵、化工等產業的重要原材料，為支撐我國經濟發展做出了重要貢獻。煤炭產業的轉型發展對于“雙碳”目標的實現以及國家的能源安全至關重要。

處理好碳減排與保障能源安全的矛盾是煤炭產業發展的關鍵之一。近年來，煤炭在能源消費總量中的占比不斷下降，但仍維持在50%以上。可再生能源短期內難以大規模替代傳統化石能源，因此在未來較長時期內，煤炭仍將是確保我國能源安全穩定供應的關鍵所在。

煤炭產業發展政策可以體現政府對煤炭產業發展的規劃和目標。我國煤炭企業以國有企業為主，具有較高的政策響應度和執行力，因此作為煤炭產業結構轉型升級的風向標，合適的產業政策有利于煤炭產業向“綠色清潔高效”加速轉型。研究煤炭產業發展政策，分析政策的總體特征和側重點，這對于政府總結過去經驗，合理制定未來煤炭產業發展政策具有重要意義。

目前大多研究是基于2020年前出臺的煤炭產業政策進行的，缺乏對2020年“雙碳”目標提出后出臺的煤炭產業相關政策的研究，加上現有研究缺乏從全面整體的維度對煤炭產業系統性的政策研究。因此本研究基于扎根理論和NVivo質性分析軟件，對2020年—2022年我國煤炭產業相關政策和有關“雙碳”目標等文件進行質性分析，剖析政策焦點，構建煤炭產業發展政策的核心機制理論模型，以分析政策的發展方向。

2?研究方法和數據來源

2.1?研究方法與工具

Barney?Glaser和?Anselm?strauss首次提出了扎根理論，它以經驗資料為基礎，以質性分析為手段，以實證數據為依據，構建一個完整的理論框架。其核心是從經驗資料的基礎上建立理論，是一種質性研究方法。

文章借助NVivo12運用文本分析方法，選擇與煤炭產業碳中和各個維度相關的關鍵詞進行分類匯總，逐層編碼歸納等構建理論。編碼過程分為四步：首先，將篩選好的政策文本導入NVivo12軟件；其次，對政策文本進行開放式編碼，形成對應初始概念；再次，結合研究繼續進行深入分析和邏輯歸納，最終提煉出初步范疇；然后，對初步范疇進行主范疇提取與選擇，再將各初始節點歸納至主范疇中；最后，在此基礎上對已形成的模糊理論框架進行歸納整合，從主范疇中提煉出能系統包含其他范疇的核心范疇，構建煤炭產業實現“雙碳”目標的政策核心機制理論模型。

2.2?數據來源

政策文本的選擇在極大程度上影響研究的合理性和可靠性，為確保研究樣本的權威性，主要通過各國家級部門官網等官方渠道選取“雙碳”目標提出后2020-2022年的煤炭產業有關政策。為了保證研究樣本的適切性和代表性，在篩選政策文本時堅持了四個原則：一是發文時間處于2020-2022年之間，即以2020年9月“雙碳”目標的提出為起始至2022年9月我國碳達峰碳中和“1+N”政策體系已經建立為止；二是發文機構為中共中央國務院及其直屬部門；三是政策文本以能充分代表政府行為的決定、指示、意見、通知為主；四是政策文本以與煤炭生產、消費等有關的政策為主。按照上述原則，本研究共篩選出33份政策文本和37篇習近平總書記公開講話稿作為分析對象，其中政策文本包含意見類11份，方案類8份，規劃類7份，通知類5份以及指南類2份。

3?實證結果分析

3.1?政策數量特征

截至2022年10月份，陸續有33個與煤炭產業相關的政策文件發布，體現出中國頂層政府對建立健全“雙碳”政策體系的決心，但目前尚處于探索階段，政策制定較少。中共中央、國務院于10月24日印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》；國務院于10月27日印發《2030年前碳達峰行動方案》，更加深化確定我國當前貫徹實施如期達到碳達峰目標的核心任務和重點要求。至此，碳達峰碳中和“1+N”政策體系的核心部分制定完成，政策導向性更加明確充分，所以11月出臺的政策文件較多。隨著各項政策的出臺，政策體系逐漸完善，有關煤炭產業政策減少。總體上，“雙碳”目標提出以來，煤炭產業有關政策明顯增多。

3.2?政策頒布機構特征

對2020年—2022年的33份政策文本的頒布主體進行匯總分析，發現頒布機構數量較多，共涉及22個部門；頒布主體關聯多個領域，范圍較廣。頒布政策數量最多的三個部門為國家發展改革委、工業和信息化部和國家能源局，頒布政策數量分別為12、11、10。頒布部門級別最高的為中共中央和國務院，共發布政策9份，這部分政策影響力及效力最強。多部門聯合頒發的政策共有18份，說明部門之間的具備較強的協作水平。各部門聯合發布政策有助于打破各領域的信息壁壘，提高相關措施的可行性，但同時也要注意政策執行過程中各方責任的落實，以防出現溝通不暢、推諉責任的問題。除頒布的政策性文件外，習近平總書記發表的37篇講話對各部門制定政策具有較高的指導性和影響力。

3.3?政策主題分析

基于力爭實現“雙碳”目標的背景，煤炭產業有關政策中的政府注意力體現了政府對煤炭產業未來發展的重視，反映了煤炭產業當下的發展路徑和未來的發展趨勢。按照質性分析方法四步驟進行編碼，對初步范疇提煉形成五個主范疇，凝練其背后所具有的共性要素，再根據其內在的邏輯關系，建立起包括技術、制度、價值三個核心范疇在內的整體脈絡架構。煤炭產業政策的參考點分布情況見表1，參考點數值頻次高低反映了政府注意力分配的差異。

3.3.1?政策總體要求

從五個主范疇來看政策，在技術創新方面，強調煤炭行業需要采用清潔高效的技術來減少排放和提高能源效率；在產業發展環境方面，以提高行業集中度為目標，培育產業鏈領航企業、提高能源消耗工序準入標準、建立健全有關綠色發展政策支持、制定行業整體發展規劃等；在產業升級與革新方面，政策鼓勵煤炭行業向高端、增值的產品和服務方向發展，順應國家經濟發展趨勢，積極推進供給側結構性改革，淘汰落后產能，持續優化產業結構；在發展方式和戰略選擇方面，主張煤炭行業可持續發展規劃，倡導綠色、低碳、節能、安全等理念；在行業資源和環境保護方面，注意完善生態環境保護措施、推進資源的循環利用、加強礦山生態修復等。通過對核心范疇與主范疇的參考點數量分析，發現政策注意力主要集中在產業升級與革新、發展方式和戰略選擇上，對技術與創新驅動關注度較低，未來政策需注意提高煤炭產業開放合作水平、提高科研強度、培養科技創新人才等。

總體而言，在“雙碳”背景框架下這些政策對煤炭行業的發展提出了全面的發展趨勢和要求。以技術創新、產業升級和環境保護為重點，旨在促進煤炭行業的可持續發展，同時支持中國到2060年實現碳中和的承諾。

3.3.2?有關重要講話重點分析

習近平總書記在有關場合發表的重要講話作為具有廣泛傳播性的官方正式發言，包含了對國家未來發展的目標和對過去工作的總結，是政府工作的指揮棒，具有較強的政治性、理論性、指導性的特點，在很大程度上是在向公眾宣告或承諾政府將重視或投資于哪些領域。因此，選取過往重要講話中有關煤炭產業發展的內容作為評測政府對于煤炭產業注意力的依據之一是合理的。

選取習近平總書記在公開場合發表的與“碳達峰、碳中和”目標有關的重要講話、書信和文章等37篇，其內容可分為中國將為全球應對氣候變化作出更大貢獻和統籌有序做好碳達峰、碳中和工作兩方面。總體上，對外加強國際合作，共同制定減碳目標和行動計劃；對內統籌制定2030年前碳排放達峰行動方案，構建碳達峰、碳中和“1+N”政策體系。

在“碳達峰碳中和”目標下，大力發展新能源是未來可持續發展的必然趨勢，加強煤炭清潔高效利用是統籌低碳發展和能源安全的必然選擇。在選取的37份有關講話中，有兩次是習近平總書記在考察產煤大省山西、陜西時發表的，表示希望晉、陜等能源基地能在轉型發展上起領航作用。在這兩次講話中，肯定了過去煤炭產業對我國經濟社會發展的巨大貢獻，同時強調了煤炭在未來相當長的一段時間內仍將作為主體能源存在。通過講話文本分析發現頂層戰略注意力聚焦于穩步實現能源結構優化、助力煤炭行業轉型升級，重點關注綠色低碳技術攻關和應用、煤炭作為化工原料的生產成果及能源革命綜合改革試點情況，大力推進煤炭利用向清潔化、低碳化、多元化發展。

3.3.3?有關重點行業有關政策主要關注點對比

鋼鐵、化工、水泥、電力等行業是國民經濟的重要基礎產業，也是能源消耗和碳排放大戶。從以上主要耗煤行業有關政策的橫向對比出發，能對煤炭產業的應用有更加充分的認識，有助于制定煤炭產業發展規劃。以行業為依據，進行核心詞凝練，可以發現各個行業對煤炭產業發展的影響，進一步深入挖掘煤炭產業發展的典型特征。

鋼鐵行業，如圖1（a）所示。該行業的煤炭產業政策是以圍繞鋼鐵行業整體性規劃為核心，以行業轉型升級、產能結構調整、追求企業技術進步等為發展目標。更注重行業體制機制層面的政策制定。

化工行業，如圖1（b）所示。該行業通過推進煤炭生產的智能化，構建一個綠色、可持續、安全、高效的能源體系，從而大幅度提升能源供應的可靠性和穩定性。相較于其他行業，更注重生產層面的政策制定。

水泥行業，如圖1（c）所示。該行業的煤炭政策聚焦于現代技術減少碳排放和促進可持續綠色未來的能力，推進運用新興的技術、工藝促使各類資源的清潔高效循環利用。比其他行業更注重材料的循環處置、碳減排技術的研發和應用。

電力行業，如圖1（d）所示。電力行業實現“雙碳”目標的關鍵戰略一是以風電光伏等新能源發電基地為主，將煤電從主力型電源向調節型電源、支撐型電源轉型；二是通過使用先進的技術和設備來提高燃煤發電廠的效率。基于電力行業需要基礎保障的特殊性，政策文本更關注煤炭消費控制、替代和先進技術、設備的利用。

當前我國煤炭行業已處于發展的關鍵階段，同時面對著“雙碳”目標的新挑戰，煤炭產業必須主動應對，把握發展契機，積極推動智能煤炭開采、煤炭利用清潔、產業鏈集中化、綠色發展模式，以產業智慧發展為關鍵，數據驅動、數字化、智能化為支柱，形成推動我國煤炭行業提質改造升級的支撐點，實現由傳統煤炭生產向煤炭生產服務化轉變，促進煤炭由傳統能源向清潔能源轉變型。

4?結論

根據國家能源資源條件以及經濟社會發展需求，煤炭在我國能源安全中起著“壓艙石”的作用。隨著新能源技術的開發和大力應用，煤炭消費量在能源消費總量的占比逐年降低的趨勢不可避免，但是煤炭依舊是新能源發展的有力支撐和堅強的后盾。煤炭行業未來的發展趨勢必然是低碳、高效、清潔、綠色、智能。

從政策文本總體特征來看，“雙碳”目標提出后有關部門積極響應，加快政策出臺及落實，單個部門發布和部門聯合發布并舉，但是在部門聯合發布的政策落實時要謹防責任推諉，做好后期嚴格把控。

從政策文本內容來看，各行業之間聯系緊密，以實現“雙碳”目標為出發點，對行業整體從頭部企業開始帶動整個產業鏈提質改造升級，鼓勵運用綠色低碳技術、設備。

從政策文本導向來看，一方面確定煤炭產業在保障未來國家能源安全和產業供應鏈安全的基礎作用，為煤炭產業的轉型高質量發展提供穩定的政策環境；另一方面是從煤炭行業產業鏈上游的生產設備和系統到中游的煤炭開采和洗選再到下游行業的應用全方位為煤炭產業轉型發展提供可實施方案，從技術與創新驅動、產業發展環境、產業升級與革新、發展方式與戰略選擇、資源與環境保護六個主范疇發力引導煤炭產業向清潔化、高效化、智能化發展。

在機遇和挑戰并存的情形下，煤炭產業必然迎來新一輪技術升級和產業轉型。能源結構的優化和調整涉及的不僅是煤炭行業，還包括電力、化工、鋼鐵、水泥等行業。實現“雙碳”目標需要國家各個部門的積極參與和配合。國家陸續發布的一系列與能源結構優化、煤炭行業調整相關的政策和文件為碳中和目標的實現提供了有力支撐和保障。

參考文獻：

[1]賈彥兵，張國林，孫嚴冬，等.我國煤電轉型的形勢與建議[J].能源研究與利用，2023（1）：16-22.

[2]王喜蓮，金青.煤炭產業綠色低碳發展政策情景模擬研究[J].生態經濟，2022，38（4）：60-67.

[3]趙公民，宋江浩，武勇杰，等.能源革命戰略下山西省煤炭產業發展政策文本的質性分析[J].煤炭經濟研究，2021，41（10）：34-43.

[4]孫繼偉，李蕓.創業者與投資方視角下創業接力沖突演化模型——基于銀隆新能源案例的扎根分析[J].管理學報，2021，18（6）：813-820.

[5]張愛琴，郭丕斌，薛碧薇.負責任創新視角下煤炭產業政策回溯、解構及對策[J].煤炭工程，2020，52（11）：180-186.

[6]文宏.中國政府推進基本公共服務的注意力測量——基于中央政府工作報告（1954—2013）的文本分析[J].吉林大學社會科學學報，2014，54（2）：20-26，171.

[7]劉冰，馬宇.產業政策演變、政策效力與產業發展——基于我國煤炭產業的實證分析[J].產業經濟研究，2008（5）：9-16.

[8]DENZIN?N?K，STRAUSS?A?L.Qualitative?analysis?for?social?scientists[J].?Contemporary?sociology，1988，17（3）.

[9]BARNEY?G?GLASER，ANSELM?L?STRAUSS，ELIZABETH?S.The?discovery?of?grounded?theory;?Strategies?for?qualitative?research[J].Nursing?Research，1968，17（4）.

[基金項目]中央高校基本科研業務費專項資金資助和中國礦業大學（北京）大學生創新訓練項目資助（項目編號：202205025）。