論村民小組財務管理提質增效之實戰(zhàn)策略

方顏明

摘 要：文章以城中村域內具有資產(chǎn)經(jīng)營、資源開發(fā)利用等經(jīng)濟模式特征下的村民小組為對象，研究其財務管理運行狀態(tài)與問題，基于財務管理對集體經(jīng)濟的作用影響、規(guī)范民主理財暨資產(chǎn)價值保全增值等財務管理目標，提出在財務實務中以“建章立制”為工作抓手，以鞏固財務基礎為支撐，以加強關鍵環(huán)節(jié)管理帶動財務專業(yè)能力提升等實戰(zhàn)策略，促進村民小組財務管理提質增效。

關鍵詞：村民小組；財務管理；提質增效；經(jīng)濟效益目標

中圖分類號：F253.7文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）18-0162-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.18.041

1 ?引言

當前村民小組與村委會仍然主要承擔著村級、組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟管理職能[1]。根據(jù)國家民政部“2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報”披露，截至2016年，有“村委會55.9萬個”“村民小組447.80萬個”。在每年農(nóng)村集體清產(chǎn)核資、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)計中，村民小組均被納入清查單位與統(tǒng)計對象，占有一定經(jīng)濟體量與作用影響。城中村村民小組在國家征用土地后，整合產(chǎn)業(yè)用地、零散非農(nóng)用地開發(fā)經(jīng)營，增加集體經(jīng)濟收入。村民小組財務管理與其開發(fā)經(jīng)營經(jīng)濟密切相關，前者為后者在資金籌集、資產(chǎn)投資、項目運營、收益分配中提供資金與信息服務支撐。財務管理手段與管理策略，影響著資產(chǎn)價值保全增值與資產(chǎn)盤活增收的經(jīng)濟效益目標能否實現(xiàn)。財務管理也離不開“民主理財”“清廉鄉(xiāng)村”等社會效益目標的規(guī)范而能夠“獨善其身”，既要順應新時代鄉(xiāng)村治理發(fā)展內涵，滿足村民參加民主理財?shù)臋嗬V求，解決農(nóng)村集體財產(chǎn)確權、分賬經(jīng)營等現(xiàn)實困難；也要適應“微腐敗”治理環(huán)境下實現(xiàn)自我凈化自我革新。因此，研究村民小組財務管理運行，直視其存在問題與短板，對實現(xiàn)村民小組經(jīng)濟增收、內部穩(wěn)定等多重管理目標有著重要的現(xiàn)實意義。

村民小組作為村民自治共同體內部的“一種組織形式”[1]，長期以來法律地位弱化未明確，各項工作并未像村委會一樣得到更多的政府關注與支持，目前集體內部治理仍然不夠健全，缺乏懂經(jīng)營懂管理的村民人才，融入外部市場發(fā)展經(jīng)濟的能力和經(jīng)驗明顯不足，財務基礎薄弱，民主理財執(zhí)行不規(guī)范。隨著農(nóng)村新型集體經(jīng)濟模式建立，村民小組可能產(chǎn)生新的經(jīng)濟管理行為，或與市場資本發(fā)生入股合作關系，或與銀行發(fā)生經(jīng)營融資關系，產(chǎn)生經(jīng)營納稅義務等，客觀需要村民小組具有區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)營經(jīng)濟模式下更高的財務管理能力水平。筆者認為，目前農(nóng)村集體財務“三資管理”“村賬鄉(xiāng)管”等制度模式[2]已不能完全滿足當前集體經(jīng)濟新發(fā)展情況和新要求，應對現(xiàn)有財務管理制度模式做適應性斷離與再塑，推動小組集體從理念到實務全面“強筋壯骨”，逐步實現(xiàn)財務管理提質增效目標[3]。

文章以南寧市A街道村民小組為對象， 梳理本地村民小組集體經(jīng)濟模式下財務管理現(xiàn)狀與存在問題，從村民小組組織架構、資產(chǎn)管理歷史與村民意識等方面分析其管理行為偏好、意識局限、管理目標偏差等因素，以“建章立制”為工作抓手，以鞏固財務基礎為支撐，以加強關鍵環(huán)節(jié)管理帶動財務專業(yè)能力提升，提出城中村村民小組財務管理提質增效之實戰(zhàn)策略。

2 管理現(xiàn)狀與存在問題

2022年年末，南寧市A街道共有村民小組127個，均為失地農(nóng)民集體，主要以征地補償中取得的安置留用地出租或入股合作發(fā)展集體經(jīng)濟。

2.1 管理現(xiàn)狀

第一，人員組織與工作報酬。村民小組選舉1名小組長、1名財務共同負責本集體財務工作，是多數(shù)村民小組的財務組織標配。一些村民小組還會選舉若干名村民代表共同參加財務管理。小組長、財務人員自主安排時間處理集體事務，每月固定取得城區(qū)財政支付150元/人的工作報酬補助；集體經(jīng)濟強一些的村民小組也會支付工作報酬補助，年人均在500～2000元。

第二，具有一定民主理財能力和經(jīng)驗。村民小組普遍未建立內部財務管理制度，但長期積累了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織與土地發(fā)包管理經(jīng)驗，能夠運用村民大會“一事一議”形式及程序民主表決關于土地發(fā)包、流轉、項目投資、集體分配等重要事項。處理集體日常性事務，則由小組長與若干名村民代表根據(jù)以往村民會議表決意見或按照前隊任上形成的“慣例”討論決定。

第三，集體“三資”體量大。根據(jù)南寧市A街道2022年年末清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)反映，村民小組集體所有土地共3.17萬畝、資產(chǎn)15989.92萬元、資金7530.39萬元，分別占南寧市A街道所有清產(chǎn)核資單位數(shù)據(jù)總額的99%、78%和87%。根據(jù)南寧市A街道農(nóng)村集體資金使用監(jiān)管工作數(shù)據(jù)反映，近5年來近68%的村民小組產(chǎn)生集體收益分配，年人均分配額在1000元～10000元，同期內無一村委會產(chǎn)生村級集體收益分配。

第四，財務管理運行特征。一是管理對象長期集中在集體資金的收支事項。村民小組集體收入主要由經(jīng)營性資產(chǎn)出租或土地開發(fā)收益形成，合同收入基本能夠收到；集體資金減項主要用在集體分配、補助組長工作報酬、集體公共設施維護與修繕費等。村民小組普遍未建立內部資金使用審批程序，主要圍繞組織合同收入、分配收益的財務目標開展管理活動。二是財務管理過程基本可控。從民主決策集體經(jīng)營方案，到組織合同收入、結算期間成本費用，最后實現(xiàn)集體收益分配，整個過程有序并基本可控。三是財務核算狀況。不重視財務基礎規(guī)范，沒有按規(guī)定收集外部憑證或填制內部憑證，記賬缺少有效原始憑證支撐；登記賬目多采用單式記賬法，核算內容集中在資金變動。四是財務公開狀況。公開內容集中在資金收支流水與收益分配方案，公開時間間隔長，有長達一年甚至一個小組長任期的，同一個小組財務公開的時間頻次也不固定。

2.2 存在問題

第一，人員結構不完善。因村民小組對健全內部組織的認知有限，本組財務工作僅安排小組長與財務一人負責，村民人數(shù)比較多的村民小組會增選若干名村民代表參與管理，但普遍未設置村務監(jiān)督人。這種設置，既無法滿足村民小組作為財務管理主體需要具備的內在人員組織結構，也無法落實財務崗位相分離、相制約的規(guī)范性要求，隱藏一定管理風險。

第二，未建立內部財務管理制度。長期以來，村民小組民主理財缺少相應規(guī)章制度支撐，財務管理制度化發(fā)展緩慢，村民難以辨清財務管理“做什么、怎么做”的規(guī)范性問題，一些理財安排不可避免方案落后、行動低效，資金管理松弛，缺少內部監(jiān)督。

第三，財務管理基礎薄弱。一是集體經(jīng)濟核算工作落后。盡管《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度》（財會〔2004〕12號）已實施多年，但很多村民小組仍保持沿用老舊的單式記賬法，單一反映資金變動，未能完整反映財務狀況與經(jīng)營成果，一些歷史遺留形成的賬外資產(chǎn)也未能有效評估資產(chǎn)價值登記入賬，不具有會計核算“全面、完整、準確”等質量規(guī)范。目前，南寧市A街道采用會計核算的不足30%。二是對財務管理末梢“財務公開”不夠重視。財務公開內容不完整，僅公開資金收支流水與收益分配情況。有些財務人員圖“省事”僅公開資金收入、支出、結余的總金額，沒有按一筆筆賬目公開，村民看不出其中資金使用是否合理，無法真正實現(xiàn)群眾監(jiān)督。財務公開時間由財務人員自行判斷，隨意性較大。

第四，對外財務經(jīng)驗顯著弱于其他市場主體。村民小組轉型資產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟的時間短，缺少對外財務經(jīng)驗，自我權益維護意識不足。具體表現(xiàn)有：一是合同風險意識低。村民小組普遍重視考慮合同收入利益，卻忽視合同履行涉及經(jīng)營風險、政策風險與市場風險下相關防范約定，維護自身利益的合同條款安排不足，不利于解決合同糾紛；二是債權管理意識不強，在開展農(nóng)村財務監(jiān)管工作中，筆者經(jīng)常發(fā)現(xiàn)很多村民小組對合同到期未收款項，未能按照會計制度“權責發(fā)生制”相關要求去確認與入賬，存在較多賬外債權。在當前行業(yè)與市場低迷下，債權變現(xiàn)困難而且逐年增多，不利于后期走法律途徑維護債權實現(xiàn)收入等權利行使。

3 對財務問題的成因分析

村民小組受到外部指導監(jiān)督的導向作用少，財務工作長期處于“自我發(fā)育”狀態(tài)，理財意識短缺、管理經(jīng)驗落后。長期以來，村民小組因其法律主體地位不明確，沒有與其財務管理范疇、實情相適應的制度政策引導，目前財務管理與會計核算分別參照《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務制度》（財農(nóng)〔2021〕121號）《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度》（財會〔2023〕14號）執(zhí)行，制度的指導適用性不夠強。另外，政府主導各項“三農(nóng)”工作主要輻射到村委會一級，沒有延伸到村民小組，需要依靠村委會將相關政策精神傳導到村民小組、管理村民小組。村委會因運用政策宣傳與教育的能力不強，且囿于“熟人社會”制約[4]，不愿過多教育與管理村民小組。在這些因素影響下，村民小組的財務工作從人員設置、制度建設、財務行為、理財目標等方面，都與村委會有著較大的差距。

受農(nóng)村集體財產(chǎn)管理歷史影響，形成了村民落后的集體理財觀。目前仍有很多村民甚至小組長都認為，集體財務就是“無財可理，無賬可記”，可有可無，幾乎全體性地忽視財務管理的重要作用。源于二十世紀八十年代初農(nóng)村實施家庭承包責任制，生產(chǎn)隊把土地等集體生產(chǎn)資料全部分配到戶，不能分配到戶的魚塘、集體用房等少量財產(chǎn)用于維持集體經(jīng)營或公用，長期地“公用”而不“管理”造成了集體財產(chǎn)毀損、滅失等結果，村民小組幾近“無財可理”狀態(tài)。在村民小組集體土地被國家征用后，村民小組得到貨幣補償與產(chǎn)業(yè)用地實物安置，通過集體統(tǒng)一經(jīng)營獲取經(jīng)濟收益，很大程度上改變了“無財可理”狀態(tài)。但在年度集體經(jīng)濟收益分配中，一些村民“小我”意識強烈，主張分光，最終僅留給集體少量收益甚至沒有，多年經(jīng)營歷經(jīng)分配后又兜轉回到“無財可理，無賬可記”的境況。

受小組長等管理人集體理財意識與組織能力的直接影響，有的小組管理人對財務工作認知少，滿足于“過得去”“不進個人口袋就得”的原則，認為理財就是“收取租金，搞好分配”，缺乏正確的理財觀。有的財務組織能力不足，不懂從哪里抓、怎么管；更有自視任期短暫如“流水的兵”，不愿用心管理甚至為私己謀利。

4 財務管理“提質增效”目標下的策略

4.1 要真正擔當起財務管理主體責任

小組長等管理人是本集體財務活動的組織者和實施者，其集體財務觀與財務水平?jīng)Q定著財務管理的結果與質量。小組長等管理人要健全本集體財務組織人員，加強法治意識，樹立正確的理財觀，建立積極的財務目標，主動配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的業(yè)務指導與監(jiān)督，積極履行擔當起財務管理主體各項職責，重視財務工作制度性和規(guī)范性建設，確保財務工作穩(wěn)健運行。

4.2 以“建章立制”為工作抓手，不斷健全各個時期的財務管理制度

村民小組應結合財務發(fā)展面臨新環(huán)境與新情況，建立或修訂本組自治章程內有關“財務管理”內容，完善村民會議在財務預算、決算、分配等重要環(huán)節(jié)中的議事程序，制定大額資金標準及付款審批程序，制定實用可行的集體建設項目招投標規(guī)定，明確小組長、出納、會計、村務監(jiān)督人相應的財務權限，以及其他多數(shù)村民認為需要完善的內容。建立以自治章程為載體的財務管理制度[5]，形成“閉環(huán)”下制度效應，為村民小組規(guī)范組織各項財務工作提供有力的制度支撐。

4.3 抓實財務基礎面，鞏固“強基”作用力[6]

第一，盯緊資金流入與流出環(huán)節(jié)。農(nóng)村集體“三資”中以資金發(fā)生最為活躍，在資金的流動環(huán)節(jié)也最容易發(fā)生財務舞弊行為。通過在資金流動線上關鍵節(jié)點進行制約監(jiān)督，能夠較大程度上防范公款私存、資金被挪用占用等財務風險。主要從以下四個方面著手：一是加強規(guī)范收款行為。對符合自治章程規(guī)定條件的大額資金收入，或未滿足大額資金條件的集體經(jīng)營性收入，應以轉賬形式進入集體公戶；其他小額的非經(jīng)營性收入，由會計開具收款收據(jù)交付款人，由出納負責收取現(xiàn)金，嚴格實行票、款相分離制度。二是加強付款管理。在資金支付前要按照自治章程規(guī)定落實審批管理，支票簽章人在簽章前要認真核對支票內容、付款手續(xù)是否完備等。三是正確管理集體銀行賬戶、銀行支票及預留印章。銀行賬戶僅限本集體使用并禁止出借給他人。銀行支票的購買、填用與作廢情況要設立專簿登記。明確個人自行保管銀行賬戶預留印鑒，集體公章保管人不得同時保管銀行支票。四是堅持對賬監(jiān)督。每月末會計與出納都要與銀行對賬、會計與出納對賬，及時發(fā)現(xiàn)集體資金異動及差異情況。

第二，提高村民小組集體經(jīng)濟核算水平，增強財務組織能力。農(nóng)村集體的財務賬目登記，目前行業(yè)內主要提倡采用會計代理或會計委派模式。在實踐中更多止于村級集體實施，延續(xù)到村民小組一級的并不多。現(xiàn)今，越來越多的小組長等管理人年輕化、有學歷，村民接受依法核算的覺悟逐漸提高，村民小組實施會計核算的條件逐步成熟。筆者認為，可選擇資產(chǎn)規(guī)模大或經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生較頻繁的村民小組先行實施，以點帶面地推進村民小組依法設置會計賬套，合理評估土地資源與集體房產(chǎn)價值并登記入賬，運用會計折舊方法核算資產(chǎn)凈值，規(guī)范處置資產(chǎn)盤盈、盤虧、報廢，核算資產(chǎn)經(jīng)營的納稅成本，全面反映集體“三資”經(jīng)營的財務狀況與經(jīng)營成果，為財務管理決策、財務公開等提供重要的信息價值支撐。

第三，堅持財務公開，提高公開內容質量。首先，財務公開的“定點、定期”相關要求要寫進自治章程中固定下來，小組長按照章程規(guī)定落實財務公開。其次，財務公開內容要完整。每期公開內容不但包括資金收支流水賬目，也應包括資產(chǎn)負債狀況、經(jīng)營損益情況、收益分配方案。對于村民普遍關心的合同的中止或變更等重大事項也要公開。最后，公開方式要采用定期公開與靈活公開相結合。對每期資金收支流水賬目、資產(chǎn)負債狀況與經(jīng)營損益情況宜定期公開；對產(chǎn)生收益分配、合同中止或變更等非常態(tài)性的重大問題，按照“有發(fā)生就公開”的原則及時公開，方便村民監(jiān)督。

4.4 強化財務關鍵環(huán)節(jié)管理

在村民小組經(jīng)營活動中，“合同管理、債權債務管理、工程項目管理”既存在經(jīng)濟關系，也產(chǎn)生財務關系，互為交織融合，構成了財務管理“資產(chǎn)增值與降本增效”的關鍵環(huán)節(jié)。結合村民小組關鍵環(huán)節(jié)存在的管理弱點提出針對性建議，引導村民小組提高財務外部協(xié)同能力，有效化解財務風險，帶動增收節(jié)支等多項目標實現(xiàn)。

（1）經(jīng)濟合同管理。一份集體合同帶來的經(jīng)濟利益，是失地農(nóng)民基本的生活保障，合同收入是否實現(xiàn)，影響著村民小組內部穩(wěn)定和諧。針對村民小組在合同履行中收不到項目租金、無法按約取得實物分配等合同問題，提出村民小組應從以下三方面加強合同管理。

一要加強合同締約管理。在合同締約前，小組長領導的集體管理人應盡責開展市場調查，分析項目盈利可行條件，預判市場、行業(yè)、政策有關風險，確定與本集體經(jīng)營風險承受能力和預期效益相匹配的經(jīng)營項目，將經(jīng)營方案提交村民大會進行民主表決。對預期合同金額達到自治章程規(guī)定的重大資金標準條件的，應將經(jīng)營方案交鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指導完善后再提交村民大會表決。在合同磋商期，小組集體管理人應清醒防范合同關系下的“壟斷包”“人情包”“權利包”，不簽“超長期、超低價、無民主程序”的合同，時刻將集體的整體利益放在首位。對以前年度口頭約定形成集體資產(chǎn)經(jīng)營關系事實的，且目前仍在持續(xù)的，村民小組應積極與對方協(xié)商補充書面合同，確保雙方經(jīng)濟利益依法得到保障。

二要增強合同履行管理。圍繞合同預期目標，村民小組應積極維護合同正常履行的條件基礎，及時發(fā)現(xiàn)對方違約或市場風險等不利情形，采取主動協(xié)商或調解等方式化解合同風險，維護合同正常履行。

三要穩(wěn)妥應對合同提前終止情形。針對客觀條件變化導致合同無法按約定繼續(xù)履行的情形，小組集體管理人應在合同磋商期考慮多種不利情形，約定相應處置辦法，避免合同糾紛發(fā)生，節(jié)約時間成本與資金成本，有助于集體及時收回資產(chǎn)資源，重新發(fā)包或流轉，確保集體經(jīng)濟收入的可持續(xù)新性。

（2）規(guī)范債權管理。村民小組債權，主要來自產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)利用、資產(chǎn)經(jīng)營中產(chǎn)生的到期應收未收款。規(guī)范債權管理，在合同滿足收款條件但對方未支付款的，應按會計“權責發(fā)生制”原則將應收款確認為債權并登記入會計賬目。在款項催收期間，至少每季度向合同付款方發(fā)函，要求對方確認應收款項及表示承諾付款，行使積極的催收手段。合理制定應收賬款管理辦法，盡量縮短回款期，減少壞賬發(fā)生。

（3）規(guī)范工程項目管理。城中村村民小組的工程項目，主要集中在文化室、鋪面、菜市場等集體經(jīng)營性房產(chǎn)建設，使用集體資金少則數(shù)十萬元，多則數(shù)百萬元以上，因此本集體管理人應在確保成本管理、質量保證的建設目標下，盡責組織實施工程施工。首先，項目建設計劃及建設成本預算，應通過村民會議民主表決通過。在項目取得用地、規(guī)劃、設計、住建等行政許可后才能開工建設。其次，施工合同中應明確建設質量標準、進度款支付及竣工支付條件、建設中可能導致資金或時間的成本增加時相應處置等條款。村民小組按合同約定對工程進度、完工各節(jié)點進行質量驗收，支付相應工程款。同時，村務監(jiān)督成員應參與項目招投標、合同簽訂、施工環(huán)節(jié)驗收等過程監(jiān)督。通過以上措施，實現(xiàn)建設工程的成本可控、過程監(jiān)督、結果可控，堵住集體資金被浪費、被套取等風險，確保資金向資產(chǎn)安全轉化與壯大經(jīng)營資產(chǎn)規(guī)模。

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