基于內控管理視角的公立醫院科研經費管理問題及對策分析

雷晨

摘 要：近年來，國家財政部、衛生健康委員會等單位相繼印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》等相關內部控制制度，使得加強和完善內部控制已成為實現政策目標、防范運營風險的有效手段。公立醫院作為科研經費投放和運行的重要載體，科研經費內部控制在細化內部控制建設、防范科研經費風險、激發科研工作活力方面發揮著重要作用。文章分析了公立醫院科研經費管理在控制環境、風險評估、控制活動、信息溝通和監督等方面存在的主要問題，并基于內控管理視角提出了完善控制環境、提高內部控制管理意識、完善制度建設、加強風險評估、強化監督檢查等意見和建議。

關鍵詞：公立醫院 科研經費 內部控制

中圖分類號：F234.0? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-218-03

一、引言

近年來，財政部、國家衛生健康委等單位相繼印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2021〕21號），以及《公立醫院內部控制管理辦法》（國衛財務發〔2020〕31號）等一系列內部控制制度，旨在進一步提升行政事業單位的內部管理水平，規范內部控制，強化廉政風險防控機制建設，以此保證經濟活動的合法合規、單位資產的安全和有效使用、財務信息的真實準確，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

隨著醫改的不斷深入以及“放管服”政策的實施，公立醫院在科研經費管理過程中面臨的風險不斷加大，加強和完善內部控制已成為實現政策目標、防范運營風險的有效手段。

二、公立醫院科研經費內部控制現狀

2006年6月，衛生部頒布了《醫療機構財務會計內部控制規定（試行）》（衛規財發〔2006〕227號），公立醫院開始由零散的內控管理轉變為有整體內部控制框架式的管理，但該階段內部控制主要以財務人員內部控制為主，具有一定的局限性。

隨著政策環境的變化，2012年11月29日，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），首次以法律法規的形式，將內部控制直接覆蓋行政事業單位經濟領域。該規范的施行標志著行政事業單位內部控制建設的正式啟動。該階段突出的重點是內部控制不僅僅是財務團隊和審計團隊的工作，而是由單位領導主持牽頭，各部門協作配合，全員參與、共同完成。

為進一步規范公立醫院經濟活動及相關業務活動，2020年12月31日，國家衛健委、中醫局聯合發布了《公立醫院內部控制管理辦法》（國衛財務發〔2020〕31號），全面推進公立醫院內部控制建設。

作為現代企業管理的重要組成部分，內部控制制度的建立與執行是預防和管理風險、實現經營方針和目標的有效手段。由于我國行政事業單位內部控制起步較晚，存在對內部控制理論、規范研究不足，內控管理人員素質不高等問題，目前公立醫院科研經費的內部控制相對薄弱，部分人仍然認為科研經費內部控制屬于財務管理部門的工作，與其他部門或人員關聯不大，甚至個別人員認為對科研經費實施內部控制是對科研工作的束縛和羈絆，導致科研經費管理內控工作流于表面。因此，建立健全公立醫院內部控制制度、提高內控執行效率是醫改的重要舉措之一。

三、公立醫院科研經費內部控制的重要性

公立醫院作為非營利性事業單位，其科研活動復雜，資金規模較大，尤其是近年來隨著國家對科研投入的加大以及管理要求的提高，科研經費愈發呈現出規模增長快速化、來源渠道多元化、管理進一步規范化等特點。如何加強科研經費管理，保證科研資金安全，確保科研經費高效規范使用，已成為公立醫院亟須解決的問題。

為防范科研資金浪費，保障醫院財產安全，均衡資源配置，提高使用效益，建立起維護公益性、調動積極性、保障持續性的科學有效的內部制約機制，實施規范化、精細化管理，健全內部控制體系，規范科研經費管理，保障公立醫院經濟活動及相關業務合法合規、有序推進已經變得尤為重要。

四、存在的主要問題

（一）控制環境不完善

一是管理制度待完善。主要表現為科研經費和內控管理制度存在制度盲區或重疊，部分制度長時間未修訂，內容陳舊僵化，或對上級文件照抄照搬，缺乏可操作性，喪失了制度的指導性、規范性和約束性。

二是思想意識不到位。目前，公立醫院普遍存在“重科學研究，輕經費管理”的現象。在費用列支時，實際支出與預算差異較大，認為經費管理的合規性、合理性檢查是吹毛求疵，部分人員缺乏內控制度管理意識，常常以慣性思維替代內控制度的流程控制，更有甚者認為內控管理工作是科研工作的負擔。

（二）風險評估欠規范

截至目前，很多公立醫院尚未形成科學有效的風險評估體系，或者評估模式固定化、內容模板化、流程形式化等。牽頭部門很少運用專業的風險評估方法深入挖掘風險點，而是將固定模板發至相關部門，讓其自行梳理業務流程中的風險點。由于相關部門或人員思想意識不到位、專業知識限制或不愿增加自身工作量等原因，常常沿用以往年度的風險報告來應付，使風險評估工作流于形式。

（三）控制活動有欠缺

公立醫院科研經費管理的控制活動通常包括預算管理、經費收入、經費支出、經費結余等方面，但在控制活動管理中，常常出現以下問題：

一是預算編制不嚴謹。主要表現為預算編制不精細，缺乏科學性、合理性和和操作性;經費預算與實際支出不符，存在提高開支標準、擴大支出范圍，或將科研經費挪作他用，或結余沉淀在項目組等現象;預算調整隨意，預算管理粗放，對上級打包下達的總體預算未按照項目進行分解，日常預算也是總額控制，出現部分項目超額支付，擠壓其他項目的額度，或者項目中的具體預算科目超支等問題。

二是科研經費計劃性原則執行不到位，到年底項目結題驗收時，為應對經費執行率、經費匹配率等硬性指標的考核、檢查和評估，突擊花錢現象嚴重。

三是結余資金管理不到位。部分公立醫院對結余資金管理粗放，未合理統籌使用結余資金，有些甚至認為結余資金為“自有經費”，無法充分發揮結余資金的經濟效益，造成了不必要的閑置或浪費。

（四）信息與溝通不順暢

公立醫院科研經費管理需要多個職能部門的工作銜接配合，比如，科技處作為科研工作的歸口管理部門，在經費管理過程中關注內容的合法合規性，財務處作為科研經費的財務管理和會計核算部門，關注焦點在會計核算。由于各部門職責分工和管理的關注點不同，造成彼此信息溝通不暢，容易產生管理斷層。

此外，部分醫院的科研項目經費依舊采用傳統的人工方式進行管理，使得信息在流轉過程中出現滯后、不對稱或不及時等問題。再加上不同部門之間、相同部門不同崗位之間都有相對獨立的管理系統，且系統互不兼容，使得部門間或崗位間無法實現信息共享，存在信息溝通壁壘。

（五）審計監督檢查功能缺失

部分公立醫院對科研經費的監督檢查通常由內部的審計部門完成。由于目前內部審計普遍存在檢查方式和內容單一、多為事后抽查等問題，鮮少進行項目預審、中期審計和內控審計。事后審計中，如果發現問題也只能亡羊補牢，使得內部審計無法實現有效的監督和糾偏，審計監督檢查部分功能缺失。

五、改進意見及措施

（一）優化內部控制環境

1.開展宣傳教育，強化科研經費管理意識。加強政策學習及法律法規“宣貫”，引導科研人員了解、掌握經費管理的相關文件、政策和制度，扭轉在科研活動中經費使用隨意、年底突擊花錢、結題不結賬等現象，杜絕利用虛假票據套取資金、編造虛假合同套取專項經費，以及虛列、偽造名單冒領勞務費和專家咨詢費等違法、違規行為，確保合法、合規、合理使用科研經費。

提高內控管理人員工作水平及能力，加強其對管理政策的理解和執行能力，主動提供內控管理和宣傳服務，幫助科研人員了解政策規定，提高內控管理和風險防范意識。

2.強化制度建設。在認真學習領會上級文件精神的基礎上，結合本單位特點，優化管理制度，使科研經費管理全部過程受控。管理制度不僅要突出對業務活動和重要風險點的控制，還要統籌整個管理過程，盡量避免出現制度重疊及盲點;將制度修訂工作常態化，及時根據上級政策調整及環境變化要求修訂、完善制度，確保制度的可執行性，避免照抄照搬或過度簡化脫離控制需要;嚴格按照內控管理要求，完善工作流程，明確管理責任，梳理風險控制點，制訂行之有效的控制措施。

（二）強化風險評估和成果應用

1.開展風險辨識及評估。嚴格按照內部控制管理理論要求，建立風險辨識及評估機制，健全風險防控體系，制訂年度工作計劃，定期或不定期地開展內控測試及風險評估工作，從根本上提高對內部控制管理的重視程度，科學辨識科研經費管理中存在的各類風險，制訂合理有效的應對措施。

2.強化評估結果的應用。除開展定期、不定期的科研經費風險評估外，還應對辨識的控制風險進行分析，對風險發生的可能性進行預判，提前制定應對措施，通過采取行之有效的應對方法將風險控制在可承受的范圍內。評估結果應用過程中，還應密切關注各業務環節中可能存在的潛在風險，做好事前預防，排除風險隱患。

（三）改進控制活動

1.加強預算管理。在充分進行市場調研和分析的基礎上，實事求是、科學合理地編制預算;創建科研經費預算管理體系，力爭做到事前有審核、事中有調整，事后有評價，確保預算編制及執行過程的規范性、合理性;強化預算執行的嚴肅性，努力減少預算執行中的調整事項;牢固樹立“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念，對預算整體情況進行評價，評價結果納入科研工作考核體系。

2.加強科研經費管理的過程管控。關注科研經費管理過程中的風險控制點，制訂相應的管理措施。嚴格經費預算、支出、結余等過程管控，將各渠道的經費來源統一納入醫院管理;統一科研經費會計核算科目，加強科研經費的日常報銷核算，嚴格成本控制，杜絕各類違法違規事件發生。

3.加強項目結余資金管理。對結題未結賬和常年掛賬經費未使用的項目，科研經費管理人員應提前做好項目梳理，敦促相關部門按照經費使用范圍盡快使用完畢;或者聯系撥款單位，確定經費是否需要繳回或用于與使用范圍相關的活動支出;對結余資金既不用繳回也無明確使用范圍的，由相關部門提請上會，將結余資金歸入醫院科研統籌，用于科研活動的公共開支，避免出現結余資金長期閑置掛賬現象。

4.推行科研財務助理。嚴格按照國務院辦公廳《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）的文件精神，全面落實財務助理制度，為科研人員提供專業化的科研經費財務管理服務，讓專業的人做專業的事。

（四）加強溝通與協調

1.創建經費管理一體化系統。將科研經費管理所涉及的項目申報、預算編制、收入管理、支出管理、結余管理、資產管理等多個模塊整合在一個完整的系統中，將經費管理各個階段、各個環節的運行狀態、執行情況、信息數據等內容在系統中高度集成，該系統既可滿足經費財務管理的需求，又可實現科研經費管理相關部門如項目組、科技處、財務處、醫工處和相關領導等的信息共享及查詢，在系統中按職責及權限進行查詢及審查、審批，同時還能實現經費管理的過程監控及預警。

2.建立信息共享機制。健全部門間及部門內的信息共享及協同機制。例如：科技處、財務處、醫工處、審計處、相關院領導和項目負責人等相關部門及人員，均可在其職權范圍內登錄系統進行項目申報、預算、收入、支出、執行、結余、資產管理等階段環節的查詢和監控工作，破除部門間、崗位間信息的壁壘，使經費管理更準確有效。

（五）發揮監督檢查作用

1.提升審計管理水平。采用審計工具來對科研經費的使用管理進行有效監督，保障審計工作的公正公允，高效準確;改進工作方式，將審計工作貫穿于科研活動的全過程，有序開展定期或不定期的審計檢查;充分依靠外部第三方審計力量，加大審計工作力度，通過內、外部審計相結合的方式，充分發現科研經費使用及管理過程中存在的問題，督促項目負責人、科研項目管理部門及財務部門在規定的范圍內和正常的軌道上履行自己的職責;建立審計結果披露制度，對審計結果進行公示和披露，接受社會及群眾的監督，不僅能高度警醒相關工作及人員，而且有利于進一步規范科研經費工作行為，加強責任認定和敦促整改，規避道德風險，強化廉政建設。

2.完善經費管理考核評價體系。將科研項目經費的使用情況作為績效考核的評價指標之一。對科研經費的使用率、使用質量、相關性、使用進度以及預算執行性、成本控制率等作為評判依據，規范、鼓勵科研人員合理、合規、優質、高效使用科研經費。

六、結語

綜上所述，公立醫院科研經費內部控制應充分結合公立醫院的自身實際情況，通過加強內部控制，完善科研經費的各項管理，激發科技創新活力，規范科研經費管理工作，促進科研工作良性健康發展。

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（作者單位：北京回龍觀醫院 北京 100000）（責編：若佳）