檢察機關主導涉案企業合規整改：法理邏輯與路徑優化

陳豪強 何靜

收稿日期：2024-03-08

基金項目：江蘇省社科基金項目“國家治理視閾下檢察機關不起訴權研究”（項目編號：20FXB006）；國家社科基金項目“新時代行政公益訴訟中的檢察職能研究”（項目編號：18BFX053）

作者簡介：陳豪強，男，河南魯山人，南京工業大學法政學院碩士研究生，主要研究方向：訴訟法學、司法制度、監察法學；何靜，男，安徽巢湖人，南京工業大學法政學院副教授、碩士生導師，法學系主任，法學博士，主要研究方向：訴訟法學、司法制度、監察法學。

摘要：涉案企業合規改革已逐步走深走實，檢察機關在此過程中處于主導地位已是客觀事實，尤其是在涉案企業合規整改中，檢察機關更是具有絕對的主導權。無論從理論維度、制度維度還是實踐維度來看，檢察機關主導涉案企業合規整改都具有法理依據。不過，檢察機關在主導涉案企業合規整改實踐中仍然存在著一些明顯的不足，包括存在“虛假合規”的潛在風險，合規整改效果評價中檢察權力缺乏有效制約，檢察機關與第三方監督評估機構關系定位不明等。為此，需要進一步完善合規監管體系，從實體與程序雙重維度有效制約檢察權，明確合規整改中檢察機關與第三方機構的關系。

關鍵詞：檢察主導；涉案企業合規；法理邏輯

中圖分類號：D9? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3605（2024）03-0118-07

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視民營經濟發展，就優化營商環境作出一系列重要指示要求。2023年7月19日公布的《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》明確指出：“民營經濟是推進中國式現代化的生力軍，是高質量發展的重要基礎”。為了營造優質的營商環境，保護民營企業健康發展，檢察機關積極探索推進涉案企業合規改革。企業合規是一種以避免合規風險為導向，針對違法犯罪行為進行事先防范、事中監控和事后補救的管理機制。[1]《2023—2027年檢察改革工作規劃》明確提出要“深化涉案企業合規改革，推動建立中國特色涉案企業合規司法制度。”因此，檢察機關推動涉案企業合規改革，是拓寬檢察職能的生動體現和履職要求。

一、背景分析與問題提出

隨著“一帶一路”倡議的推進和國際交流的增多，我國企業融入全球化的步伐日益加快，因合規監管規定受到處罰的國內企業數量也愈發上升，對處罰企業的經濟效益造成了巨大沖擊。此外，受疫情的影響，國內企業的經營狀況慘淡、經濟效益嚴重下滑，進而導致我國單位犯罪案件數量不斷上升。據不完全統計，單位犯罪案件2016年有1637件，2017年有2317件，2018年有2676件，2019年有2760件，2020年有2227件。[2]涉案企業被依法追究刑事責任后所帶來的影響是企業停產、員工失業，嚴重影響經濟的正常發展和社會的和諧穩定，甚至使涉案企業“因刑而滅”。

基于上述問題，最高人民檢察院率先在司法領域啟動企業合規試點。各地檢察機關響應最高檢的號召，歷經幾個階段的改革試點工作后，截至2022年8月，全國檢察機關累計辦理涉案企業合規案件3218件，其中適用第三方監督評估機制案件2217件，對整改合規的830家企業、1382人依法作出不起訴決定。[3]該制度帶來的正面效應是顯著的。一方面，檢察機關選取具有代表性的地區開展企業合規試點，能夠及時總結合規改革經驗，化解合規工作中出現的問題。另一方面，隨著企業合規試點的不斷推進，檢察機關也意識到刑事合規只是企業合規的一部分，因此其積極聯動其他部門，建立企業合規第三方監督評估機制，第三方監督機構協助檢察機關對涉案企業合規整改工作進行監督評估，使得企業合規工作的開展更具有科學性。

在涉案企業合規改革推進過程中，檢察機關已成為事實上的主導者，尤其是在涉案企業合規整改階段，檢察機關居于絕對的主導地位。對此，理論界尚存在不同觀點。部分學者認為法院和檢察院同樣作為司法機關，為何由檢察機關來開展涉案企業合規整改工作，對于檢察機關主導的涉案企業合規整改的正當性產生了質疑。同時，部分學者對于檢察機關主導涉案企業合規整改過程中的潛在風險表示了擔憂。那么，檢察機關主導涉案企業合規整改的法理依據是什么？在此過程中又存在哪些問題？如何去消解？本文將圍繞這三個方面展開探討。

二、檢察機關主導涉案企業合規整改的法理邏輯

檢察機關介入企業合規整改的實質是通過辦案將法律監督觸角延伸至企業內部治理中，對企業合規治理的基本結構、治理方式、治理過程等都會產生深刻影響。[4]因此，厘清檢察機關介入企業合規整改的法理邏輯，將有利于證實檢察機關主導企業合規整改的正當性。

（一）理論維度

習近平總書記在致信第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會召開時突出強調：“中國檢察機關是國家的法律監督機關，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。”[5]檢察機關作為社會穩定的維護者，始終將維護國家利益和公共利益作為自身的核心使命。

民營經濟作為我國經濟發展的內在要素，在穩增長、促創新、增就業、惠民生中發揮著不可替代的作用。但是近些年來，部分民營企業過度追求高額利潤，經常在法律邊緣地帶從事一些極具冒險性的商業經營活動，在交易過程中往往容易忽視法律風險。特別是從事大數據征信、知識產權、互聯網金融等業務的民營企業，其所涉及的罪名可以包括非法吸收公眾存款、侵犯知識產權、虛開增值稅發票、侵犯公民個人信息等。如果對涉案企業嚴格追究刑事責任，帶來的后果是大量的員工失業、公司的資金無法正常運轉、對外的債務得不到及時償還，與此同時企業還需繳納大量的罰金，久而久之只能以破產而結束。即使一些企業能幸存，但是對涉案企業信譽造成沖擊，不利于企業日后發展。

檢察機關追究涉案企業的刑事責任的確具有法律的正當性，但帶來的負面影響也是巨大的。“公共利益”的核心是最廣大人民群眾的利益，如果只是單純打擊涉案企業而不考慮人民群眾的生活質量，從某種角度來看，這是“公共利益”保護的缺失。檢察機關將合規融入企業內部治理，監督引導企業形成內在守法守規的行動自覺，這是新形勢下檢察機關全面服務保障企業發展的創新探索，是對傳統檢察職能的必要延伸和應然拓展，符合經濟社會發展的時代要求。[6]檢察機關通過“檢察建議模式”或者“附條件不起訴模式”對涉案企業采取“司法獎勵”，激勵企業積極進行合規整改，一方面有助于民營經濟的健康發展，另一方面也落實了“穩就業，保民生”的政策要求。

（二）制度維度

我國憲法第一百三十四條規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。憲法賦予檢察機關的法律監督權是檢察機關主導企業合規改革的制度依據。長期以來，檢察機關的法律監督主要集中于刑事訴訟監督，法律監督職能比較單一。隨著我國司法責任制、以審判為中心的訴訟制度、監察體制等多重制度改革，檢察機關職能正在逐步優化。檢察機關將法律監督的視野從以往的刑事司法領域延伸至行政、民事等訴訟領域。檢察機關法律監督領域的拓寬，是新時代檢察職能的一次“完美升級”。

此外，我國刑事訴訟法中還規定了“不起訴”制度。檢察機關可以利用手中的不起訴裁量權對認罪認罰的涉案企業進行合規整改，指導涉案企業在內部建立合規管理體系并且給其設定合適的考察期。待期限屆滿之后，根據評估的結果作出提起公訴或者不起訴的決定。檢察機關利用不起訴的裁量權激勵涉案企業合規整改，履行自身的公訴職能，同時介入涉案企業內部，指導企業整改，并對企業合規整改全過程進行監督，確保企業合規改革的合法性和有效性。檢察機關主導的涉案企業合規試點改革是法律監督權具體運用的制度創新，是檢察機關融入社會治理、服務發展大局的主動作為。[7]

（三）實踐維度

近年來，“市場經濟是法治經濟”的理念一直指導著我國經濟的發展。涉案企業的違規經營正是對市場經濟秩序的一種破壞，單純依靠市場自身調節已經無法恢復穩定的市場經營環境，因此司法機關的介入便顯得尤為重要。從目前的實踐來看，涉案企業合規改革工作的啟動、推進均由檢察機關主導。檢察機關將司法資源投入到市場經濟的活動當中，通過檢察機關的外部力量干預市場主體的行為。企業合規整改能夠消除企業犯罪的制度因素，并且能夠為企業繼續發展提供出路，促進市場經濟法治化運行，真正解決了社會問題。檢察機關作為重要的法律監督機關，積極參與到企業合規中，這既是順應時代發展、強化法律監督的必然選擇，也是推進全面依法治國的必然要求。

此外，涉案企業合規改革是新時期下司法機關為營造法治化的營商環境作出的重要貢獻。同時，檢察機關主導的企業合規改革是對“在辦案中監督，在監督中辦案”理念的進一步落實。

三、檢察機關主導涉案企業合規整改的實踐問題

（一）合規整改中存在“虛假合規”的潛在風險

隨著企業合規改革工作的不斷推進，檢察機關主導企業合規整改的數量日益增多。從最高檢公布的數據來看，2021年3月初至2022年6月底，檢察機關累計辦理涉企業合規案件2382件，其中適用第三方監督評估機制案件1584件，對整改合規的606家企業、1159人依法作出不起訴決定，案件數量相較于改革試點全面推開之前增長明顯。[8]同時從最高檢發布的涉案企業合規典型案例（第四批）來看，各地檢察機關辦理企業合規案件數量多，涉案企業類型廣，企業合規整改在我國取得了明顯成效。

然而，正是因為檢察機關擁有啟動企業合規的權力，部分地區檢察機關急于做出成績，將涉及犯罪的企業盡可能地納入企業合規整改范圍，這可能引發“虛假合規”的風險。此外，目前企業合規整改過程中已經引入第三方監督評估機制，第三方機制運行中的“虛假合規”風險也引發了理論界與實務界的擔憂。檢察機關引導企業合規的本質是在抑制民營企業犯罪的同時給涉案企業一個“改過自新”的機會，使其能夠重回正常經營軌道，避免出現“辦了一個案件、垮掉一個企業”的現象。而在現實的合規整改過程中，部分企業承諾合規整改并非出于真實意愿，企業內部未制定有效的合規計劃，也沒有設置合規專員，僅僅懷著“脫罪”的心理而作出“口頭承諾”，針對這類涉案企業，檢察機關應當依法提起公訴，追究其刑事責任，而不是急于求成，為了所謂的“成案率”采取虛假合規。“虛假合規”既不利于企業合規制度的構建，又阻礙了企業合規改革的進程。

（二）合規整改效果評價中檢察機關權力缺乏有效制約

首先，涉案企業合規整改有效性缺乏明確標準。從目前開展的涉案企業合規整改工作來看，不同的涉案企業根據其內部的股權結構、規章制度、人員規模等實際情況進行綜合考量制定可行的合規整改計劃。第三方監督機構在全面審查涉案企業提交的合規整改計劃后，提出完善意見并根據涉案企業的具體情形設置考察期限。考察期內，第三方監督機構不定期地檢查涉案企業合規計劃的履行情況，可要求涉案企業定期書面報告合規計劃的執行情況，第三方監督機構同時也會將有關材料抄送給負責辦理該案件的檢察機關。盡管，涉案企業提交的合規整改計劃、第三方監督機構的合規考察書面報告等材料將會成為負責辦案的檢察機關做出最終考核決定的重要依據，但沒有一個明確的合規整改有效性評價標準對此進行規范，這為檢察機關作出最終決定留下了自由裁量的空間。

其次，涉案企業合規整改效果評價完全由檢察機關主導。在涉案企業合規整改過程中，檢察機關處于核心地位，對涉案企業合規整改的情況負責實際考察，對涉案企業的整改全過程進行司法監督。其實，企業合規本質上是企業的管理活動，屬于企業法律制度范疇，主要由行政法規或行業規范調整，對企業合規活動的考察監管也應當由行政主管機關或行業協會負責。[3]然而在實踐操作中，對涉案企業合規整改進行考核評價時，檢察機關居于主導地位，對涉案企業合規整改的結果作出最終決定，其他主體實際上很難介入。長此以往，檢察機關開展涉案企業合規整改程序的正當性將會受到質疑。

（三）合規整改中檢察機關與第三方監督機構的關系不明

涉案企業合規整改過程中，第三方監督機構的加入是落實企業合規監管工作、提高辦案質量的重要推動力。以云南省為例，截至2022年年底，全省共計15個州（市）、45個縣（區）建立了第三方監督評估機制，成立了第三方機制管委會，第三方機制已實質化、專業化運行。目前，從各地第三方監督機構呈現的模式來看主要表現為三種：第一種是檢察機關聯合行政機關監管模式，第二種是獨立監控人或者合規監督員模式，第三種是第三方監管人+企業合規監督管理委員會模式。[9]

但不論上述哪種模式，從實踐運行中來看，檢察機關在第三方監督機構開展企業合規中均發揮著主導性作用。具體而言：檢察機關主導第三方機構工作的啟動和運行，對第三方組織的組成人員名單、涉案企業合規計劃的制定與執行情況、涉案企業定期書面報告以及第三方組織合規考察結果書面報告負有審查職責，必要時辦案檢察機關還可以開展調查核實工作。第三方監督機構缺少一定的獨立性，檢察機關的過度干預使其很難真正參與涉案企業的合規整改。久而久之，第三方監督機構將有被“虛化”的危險。

四、檢察機關主導涉案企業合規整改的優化路徑

（一）完善合規監管體系預防“虛假合規”

合規建設是否有效，不僅影響著涉案企業的刑事處罰，也關乎企業刑事合規的正當性根基。[10]因此，為了防止發生“虛假合規”現象，一方面，要明確檢察機關的權力。檢察機關作為開展企業合規整改工作的主力軍，其內部應該建立一套完整的責任清單制度，對于參與辦案的檢察官，在賦予其權力的同時也要明確其責任。與此同時，檢察機關內部要嚴格落實事后追責制度，對于辦案過程中濫用權力的檢察人員要嚴格追究其相關責任，進而確保檢察官在對涉案企業進行合規整改的過程中能夠認真履職。另一方面，檢察機關要堅持依法主動履職，將自身的法定監督職責延伸到每一個涉案企業合規案件的始終，將檢察機關在企業合規整改過程中的監督職責落實到位。合理運用不起訴、不批捕等案件處理的決定權，對于積極開展合規整改的涉案企業，要給予其最大的“司法優惠”。反之，對于申請合規監管動機不純、認罪不實、整改不主動不到位、合規考察結果為“不合格”的涉案企業，檢察機關要摒棄追求合規“成案率”的思想，嚴格依法提起公訴，確保合規整改的有效性，做到寧缺毋濫。

此外，要嚴格落實第三方監督機構組成人員的回避制度。第三方監督機構組成人員的中立是開展企業合規整改的重要前提，因此監管人員的回避制度要落實到企業合規整改的全過程。首先，在開展企業合規整改工作之前，第三方監督機構不得納入與涉案企業有利益關系的成員。其次，在對涉案企業進行合規整改的過程中，第三方監督機構如果發現組成人員與涉案企業有利益輸送或者發生不正當交易，應立即責令其退出，并在一定期限內限制其開展企業合規業務。最后，第三方監督機構及其組成人員在履行監督評估職責后的一年以內，不得接受涉案企業、人員或者其他有利益關系的單位、人員的業務。回避制度的建立，能夠有效抑制“合規腐敗”。

（二）從實體與程序雙重維度有效制約檢察權

1.制定合規有效性標準

第一，構建涉案企業內部合規管理制度。首先，企業要制定有效的合規管理規章。合規管理規章應區別于公司的總章程，對于企業員工開展具體業務時更具有指導性以及可操作性。其次，企業要構建完備的組織體系。一般而言，涉案企業的合規整改小組應當由該企業的主要負責人以及公司的骨干人員組成，他們才能對公司存在問題進行分析并且制定合規計劃。最后，企業要健全風險防范機制。在企業合規整改過程中，涉案企業應積極主動與第三方監督機構進行溝通，做好合規整改風險應急預案。

第二，減少涉案企業再次犯罪的可能性。通過對涉案企業進行合規整改所要達到的效果是使其能夠盡快去除“自身污點”，回歸企業運行正常軌道，更深層次的目標是通過合規整改減少企業再次犯罪的可能性，更好地服務于國家經濟長遠發展。因此，檢察機關在進行考核時，要綜合考量涉案企業的合規整改，不僅應關注涉案企業內部合規管理制度的完成情況、涉案人員的配合情況、合規整改計劃的執行情況，更應關注該企業是否形成了依法經營的企業文化。涉案企業能夠在內部完善制度并嚴格執行制度，形成遵紀守法的文化氛圍，對于該企業日后的依法經營具有極為重要的意義。

2.優化合規整改程序

第一，加強與行政機關的合作。涉案企業合規的刑事、行政銜接，就是要解決刑事訴訟制度與企業管理制度、刑事訴訟活動與企業合規考察活動如何互不越界而又有效銜接的問題。[3]行政機關的介入，有利于推進涉案企業合規整改考核工作。例如一些大型企業，其股權體系結構復雜、涉及人員眾多、涉案金額數目較大，對于該類企業僅依靠司法力量難以完成合規整改考核工作，此時可以納入行政機關，發揮其專業監督評估作用，一方面幫助檢察機關加強對涉案企業合規整改結果的考核，另一方面也能增強對涉案企業開展評價工作的規范性。

第二，構建外部監督機制。權力過大極易滋生腐敗，公開監督則是最有效的“防腐劑”。通過定期向社會公開檢察機關對涉案企業合規整改的具體實施細則以及實際考核流程，有利于提升公眾對檢察機關開展考核工作的監督，預防權力的濫用。同時，可以將法院引入涉案企業合規整改中，對檢察機關開展企業合規整改評價工作的合法性和合理性進行審查，從而保障考核工作程序的正當性。

（三）明確檢察機關與第三方監督機構的關系定位

根據《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》實施細則第十九條、第二十條以及第二十七條的規定，第三方監督機構的組建是由檢察機關商請第三方管委會從專業人員名錄庫中隨機抽取人員，開展合規業務時接受檢察機關的指導和監督。

盡管檢察機關在開展合規整改工作時起著主導作用，但不能因其特殊地位而削弱第三方監督機構的獨立性。第三方監督機構的引入是從營造優質法治營商環境角度考量，第三方監督機構保持相對獨立性是保障合規業務開展和合規考察結果公正性的先決條件。檢察機關在企業合規整改過程中，要充分發揮其司法監督職能，積極指導合規業務的開展，對第三方監督機構的工作方向、階段性考核以及書面報告審核等宏觀方面進行整體把握，落實每個環節的指導監督工作，保障合規的公正性和有效性。然而對于第三方監管機構開展合規業務時的合規計劃審核、與涉案企業的對接、對涉案企業計劃執行情況的考察等具體工作不宜過度干預。檢察機關要對第三方監督機構的專業性給予信任，充分尊重第三方機構的決策與判斷。最高人民檢察院也一直強調，推進涉案企業合規改革，必須緊緊依靠第三方機制，做好“后半篇文章”。兩者關系定位清晰、分工明確將有益于涉案企業合規業務的推進，更好營造健康的法治營商環境。

參考文獻：

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[10]李蘭英.涉案企業刑事合規審查的“準入與驗收”標準[J].政法論叢，2023（2）：100-112.

責任編輯：楊葉紅