跨部門政務數據共享治理分析框架研究

摘要：政府部門之間的數據共享已是大數據時代政府的發展趨勢，以數據共享為前提各個地方也積極推行了“最多跑一次”“一次都不跑”等多項便民改革。為了厘清跨部門政府數據共享在數據治理、共享路徑安排、共享價值方面的機理，構建“輸入—轉換—輸出—反饋”的分析框架，形成以政務數據治理為根本、以共享路徑安排為依托、以公共價值創造為追求的跨部門政務共享實現路徑。

關鍵詞：政務數據；跨部門；政府治理；數據共享

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）12-0047-04

Research on the Analytical Framework for Governance of Cross-departmental Government Data Sharing

Wu Yanqiu

（Guizhou Police College， Guiyang 550005）

Abstract： Data sharing among government departments has become the development trend of the government in the era of big data. On the premise of data sharing， various places have also actively carried out a number of convenient reforms such as “running at most once” and “not running once at all”. In order to clarify the mechanism of cross-departmental government data sharing in data governance， sharing path arrangement and value， this paper builds the analytical framework of “input-conversion-output-feedback” to form the cross-sectoral government sharing path with government data governance as the basis， sharing path arrangement as the support， and public value creation as the pursuit.

Keywords： government data; cross-departments; government governance; data sharing

隨著信息化時代的快速發展，政務數據作為政府決策和公共服務的重要依據，其價值和作用日益凸顯。然而，長期以來，由于部門間信息壁壘、標準不統一以及缺乏有效的協調機制，跨部門政務數據的共享和整合面臨著諸多挑戰。影響著政府部門的協同效率，也制約了公共服務水平的提升。構建一套有效的跨部門政務數據共享治理分析框架，有助于打破這些壁壘，促進政府部門間的數據互聯互通和協同合作，提高政務數據的使用效率，更好地滿足公眾對高質量公共服務的需求。

一、問題的提出

為適應數字化、信息化發展的外部環境和時代趨勢，充分利用海量數據資源和數字化新技術，數據治理已成為政府治理發展的必然趨勢［1］。黨的十九屆四中全會聚焦推進國家治理體系和治理能力現代化、建設社會治理共同體，推進新時代數字政府治理和數字政府改革。要基于數據共享與數字共治，加快數字經濟時代下政府職能的轉變和升級，推動數字政府建設［2］。繼政府信息化、電子政務之后，數字政府作為大數據時代政府新形態成為各界關注的焦點。數字政府是通過利用信息技術，對傳統的政府服務模式進行創新改革，實現政府各個部門之間的網絡串聯貫通、數據整合共享、業務流程高效協同［3］。作為大數據時代政府數字化、信息化發展的必然產物，數字政府建設的關鍵在于不同政府部門之間的政務數據和信息的共享。國家陸續發布了一系列政務數據資源共享相關的管理辦法和規章制度，以推進跨部門政務信息的共享。國家層面頒布的政策工具具有宏觀和抽象特征，難以滿足處于微觀層次和實踐情景中跨部門政務數據共享復雜的實踐需求，尚無法為解決部門“不愿共享”的參與困境提供制度保障［4］。

為此，學者們從跨部門政務數據共享的技術、組織、政策等更為微觀的方面，展開了對跨部門政務數據共享實現困境的探索和研究。政府部門間數據共享遭遇了體制機制與技術上的雙重障礙［5］。在跨部門政務數據資源共享實現過程中，組織間兼容性、權責分工與組織間合作關系是最為顯著的影響因素［6］。我國傳統“官本位”思想和“條塊分割”的管理體制，對于政府不同部門之間的數據共享和信息互通形成了阻礙，橫向部門之間缺乏信任，直接表現為“數據孤島”“數據壁壘”等困境。在技術層面，政務數據的整合、分析和匹配的實現，需要依托區塊鏈［7］、區塊鏈智能合約［8］、人工智能等技術；而不同的數據要能夠在不同的政府部門之間流動共享，則需要統一的數據標準和規范，以確保數據的兼容性和接口統一。可以說，跨部門政務數據共享得以有效推進離不開信息技術和數據標準的支撐。除了技術層面的“硬約束”和組織層面的“軟約束”，也有學者認為需要從觀念和認識方面破除“不愿共享”的困境［9］。當然技術、組織、政策層面的影響因素之間并不是相互孤立的，它們之間既相互聯系又互為因果，都在一定程度上促進或阻礙著政府數據共享［10］。

跨部門政務數據共享是一個系統的過程，涉及廣泛的共享主體、多樣的要素資源以及不同的制度嵌套。現有研究缺乏將數字政府治理和政治系統學科理論相結合，對于跨部門政務數據共享的數據要素治理、共享路徑安排、共享價值創造方面的機理研究不夠清晰，導致推進政務數據共享更好落實的策略效果有限。隨著我國跨部門政務數據共享實踐的不斷探索，新的研究視角和改革創新不斷涌現，為本文的研究奠定了堅實基礎。借鑒戴維·伊斯頓（Divid Easton）政治系統理論的研究范式，從系統論的視角解析跨部門政務數據共享實現路徑。

二、系統論分析框架的理論闡釋

跨部門政務數據共享是政府信息化、數字化發展的必然結果。強調利用現代信息技術，統一協調并優化現有政務數據資源的配置，最大限度地發揮政務數據資源應有的價值，以提升政務協同效能。首先，數據資源已經成為與土地、勞動力、資本、技術具有同等地位的市場基礎性生產要素［11］，然而我國數據管理存在政策法規滯后不健全、主體治理意識薄、責權不明等不足［12］，更談不上數據治理。其次，在共享路徑安排方面，我國數據共享的頂層設計相對滯后，并未基于整體性政府的考慮來實現數據應用的最大化［13］，各個地方的辦法規定側重點也參差不齊，甚至各部門數據管理自成體系、各個數據平臺不統一，難以形成合理。最后，在價值創造方面，由于數據要素治理滯后，缺乏對數據共享愿景的共識，自然認識不到數據本身的價值和共享的意義，難以最大限度利用數據資源創造公共價值。

《政治生活的系統分析》一書中戴維·伊斯頓（Divid Easton）把那些可以說是任何社會政治生活的繼續必不可少的基本過程和活動從整個政治現實中分離出來［14］15，并不局限于某個特殊的政治形態，提出了政治系統分析研究框架，把政治生活解釋為一系列復雜的過程，某種輸入由此而被轉換為我們稱之為官方政策、決策和執行行動的輸出［14］21。政治系統分析框架劃分為輸入、轉換和輸出三個階段。輸入包括外界的要求和支持，輸出包括政治系統的決策和行動，轉換階段可以看作是系統之間以輸入輸出關系的形式出現的一種聯系［14］31。而輸出又會對環境產生影響后又重新構成了對系統的輸入，因此本文構建跨部門政務數據共享“輸入—轉換—輸出—反饋”的閉環分析框架（如圖1所示），來回應上述數據要素治理、共享路徑安排、共享價值創造三個方面的問題。

三、跨部門政務數據共享過程邏輯分析

跨部門政務數據共享作為信息時代新興的政府政治現象，是政府信息化、數字化發展的必然結果，是政府應用大數據能力的體現。按照“輸入—轉換—輸出—反饋”的過程分析框架，梳理跨部門政務數據共享過程中的資源支撐、共享路徑安排、共享價值創造的內容。

（一）輸入：實現共享的資源支撐

輸入階段回應的是跨部門政務數據共享的資源支撐問題，重點在于厘清跨部門政務數據共享所需的各類資源條件。第一，數據資源。信息社會，數據是至關重要的治理資源［15］。政府各個部門的運作一方面會產生大量政務數據，另一方面也依賴于政務數據的占有和使用，因此可以說數據資源是跨部門政務數據共享過程的起點。第二，人才資源。人才的培養是實現政府數據治理能力現代化的關鍵因素［16］，跨部門政務數據共享的實現需要專業的人才隊伍來提供智力和操作支撐，為數據的管理、應用以及公共價值的創造等其他方面提供落實的保障。第三，制度資源。跨部門政務數據共享的制度資源也即是關于數據管理、共享、安全等方面的各項政策、管理辦法和操作規程等，如《促進大數據發展行動綱要》《數據安全法》《貴州省政府數據開放共享條例》等，為跨部門政務數據共享的有序實現提供保障。第四，技術資源。隨著時代的發展，數據技術作為新的治理工具對政府治理變革產生重要影響［17］。政務數據資源來源廣泛，類型多樣，數據的獲取、傳輸、存儲、處理和應用都離不開技術的支持。就數字政府的發展而言，需要先進技術來反哺跨部門政務數據共享的實現。

（二）轉換：實現共享的合力

跨部門政務數據共享側重于政府內部不同職能部門之間的政務數據的整合利用與共享。在轉換階段，不同的部門承擔著不同的系統功能，可分為如圖1所示的戰略層、管理層、執行層。第一，戰略層是為了實現數據共享目標而進行的數據規劃和部署，是共享數據工作的宗旨和指引，因此在戰略層需要圍繞“國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題，明確跨部門政務數據共享的愿景和目標，制定實現目標的計劃，監控風險挑戰并制定應對措施。第二，數據治理從根本上說是一個組織問題，可以被理解為設計一個組織機構的任務［18］。因此，管理層承擔著流程設計和組織管理的功能，要以系統完備、科學規范、運行高效為目標，對組織架構進行調整和完善，使組織各部門之間職責清晰，促進技術與業務深度融合。第三，執行層是共享的具體操作和落實，涉及微觀層面個人的政務數據共享行為。因此執行層承擔的是對共享認識、數據治理思維以及技術能力的培養。在跨部門政務數據共享過程中，各個職能部門需要找準自身的定位，扮演好各自的角色以形成推動數據共享實現的合力。

（三）輸出：共享的目標追求

輸出階段是跨部門政務數據共享對公共價值的創造和追求。價值源自人的期望與感知，公共價值是相對于情境而言的，是具體任務環境中的一個政策或目標的價值性［19］。因此跨部門政務數據共享的價值輸出一方面體現在政府公共服務的供給能力的提升和公共服務的質量提升；另一方面體現在制度法規的不斷完善，為政務數據的有序共享提供了保障，培養了社會信任。此外，需要意識到政務數據本身就具有價值，只不過分散化的政府數據體系凌亂，異構化嚴重，并不具備實現潛在價值的能力［20］。政務數據共享需要建立在共識、共建基礎上實現共贏，本質上就是在解決政務數據分散化、異構化等問題，因此輸出階段還應包括政務數據價值的增值。

（四）反饋：共享的調整修正

政府組織的使命和目標并不是一成不變的，而是應該在不斷變化的環境當中靈活地界定。跨部門政務數據共享作為大數據時代政府發展的新形態，是對時代的變化和需求的回應。數據價值的增值、公共服務供給能力的提升和公共服務質量的提升作為跨部門政務數據共享的價值輸出，反作用于社會環境，成為新的共享資源支撐進入下一輪的跨部門政務數據輸入階段，從而使跨部門政務數據共享實踐形成閉環。反饋階段的意義在于對政府組織的目標追求、共享路徑安排進行不斷調整和修正，使之始終契合時代的發展變化和需求。

四、結束語

本文將跨部門政務數據共享過程分為輸入、轉換、輸出、反饋四個階段。第一，輸入階段的資源包括數據、技術、人才、制度等，需要針對不同資源進行優化配置和科學治理，才能實現其對跨部門政務數據共享的支撐作用。第二，轉換階段涉及從宏觀到微觀，從高層到基層的多元數據共享實踐主體，需要明確定位各類主體的權責歸屬和職能定位，才能形成自上而下的跨部門政務數據共享合力。第三，輸出階段是對跨部門政務數據共享價值目標追求的明晰，以促進部門之間的共識共建。第四，反饋階段根據輸出和環境的變化，修正輸入和轉換階段的資源編排和路徑安排。本文以資源輸入為起點，分析不同階段跨部門政務數據共享實踐的內在機理，以期展現跨部門政務數據共享實踐的過程性圖景。

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作者簡介：吳艷秋（1994—），女，漢族，貴州畢節人，單位為貴州警察學院，研究方向為政府治理、公共管理。

（責任編輯：楊超）

基金項目：本文系教育部人文社會科學研究青年基金課題“‘最多跑一次改革中跨部門政務數據共享的實現路徑研究”（編號：21YJC630139）、貴州省教育廳高等學校科學研究項目（青年項目）“智慧公安管理評估模型和應用技術研究”（編號：黔教技〔2022〕291號）的研究成果