從良法到善治

摘要：隨著公私融合的民法典時代到來，公權力無論是基本立場還是發展趨勢上都必須作出積極回應。從公權與私權的關系中，把握政府“能為”和“不能為”的邊界，明晰“應當為”的職責：即保障權利實施和平衡私權沖突；從政府、市場、社會三者的關系中，聚焦政府如何“做好”，加快轉變政府職能，對此民法典提出了一系列新要求：構建合意自治的市場機制，進行積極有為的政府干預，確立多元主體的協商共治；從觀念、規則、機制的角度，法治政府建設要實現有限政府與有為政府的雙重構建，這包括實現民法理念的價值融通，權力規范的立法銜接，權力運行的機制完善。

關鍵詞：民法典；法治政府；有限政府；有為政府

中圖分類號：D922.1;D923文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）12-0088-04

From Good Law to Good Governance

—The Construction of a Law-based Government in the Era of Civil Code

Zou Dian

（Department of Law Teaching and Research， Party School of the Shaoyang Committee of CPC， Shaoyang 422000）

Abstract： With the advent of the era of the Civil Code that integrates public and private right， the public power must respond positively both in terms of its basic position and the development trend. From the relationship between public and private rights， the boundaries of what the government “can do” and “cant do” can be grasped to clarify the responsibilities of “should do”， namely， guaranteeing the rights implementation and to balance the conflict of private rights; focusing on how the government “does well” to accelerate the transformation of government functions from the relationship between the government， the market and society. In this regard， the Civil Code has put forward a series of new requirements： constructing a consensual and autonomous market mechanism to carry out active government intervention and to establish the consultation and jointnomy of multiple subjects; achieving the dual construction of a limited government and a promising government in the building of a law-based government from the aspects such as concept， rules and mechanism， which includes the realization the value of the concepts of the civil law， the legal convergence of the power regulation and the improvement of the mechanism for the power function.

Keywords： Civil Code; a law-based government; the limited government; the promising government

目前，我國法治政府建設進入了攻堅期［1］，實現了法治政府建設的黨政同責。在黨的十八屆四中全會公報以及二十大報告中都突出強調了法治政府建設在全面依法治國戰略布局中的重要性，提出了“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”［2］的論斷。

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）是我國第一部以法典命名的法律，是新時代我國社會主義法治建設的重大成果，同時也對法治政府建設提出了新目標、新要求。習近平總書記在十九屆中央政治局第二十次集體學習時明確指出，“各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺。”［3］

一、標尺：私權與公權的邊界厘清

綜觀世界行政法史，無非是行政機關與相對一方權利義務從不平衡到平衡的過程［4］，其本質是權力與權利的動態關系。民法典雖為私法，卻厘清了這組行政法范疇的邊界，明確了公權的行使空間，實現了私權與公權的平衡。

（一）劃定“不可為”的界限

“法無授權不可為”，國家機關在沒有法律明確授權的情況下不得隨意行使公權力。世界主流觀點認為對公權力的限制主要有二：以權力制衡權力或以權利制約權力。民法典作為一部公民權利的宣言書，自然從權利角度劃定公權力行使的邊界。

1.私權何所在

我國民法典突破潘德克頓體系［5］將人格權獨立成編，完善了一物一債的財產權利體系，形成了人格、身份權組成的人身權利體系。公民權利體系重新架構回應了我國逐年增長的人格權糾紛矛盾，破解了人格權糾紛不能直接援引憲法且無憲法判例支撐的困境，將人格權這項憲法性權利在民法中落地落實。《民法典》第九百九十條通過列舉明確了人格權的十項具體權利，但同時也保持了一定的開放性，人身自由、人格尊嚴這類人格權益亦納入了保護的范圍。

民法典中對人格權明確、全面且嚴格的法律規定，校正了傳統民法典“重物輕人”的立法邏輯，與此同時對公權力提出了更高的要求。公權力須以“人”的民事權利為邊界，應高度重視公民的人格權利，尤其是“人格尊嚴”“人身自由”。我國“由人及物”立法邏輯的調整，對民事權利進行了重新審視和架構，因此公權力的行使應更加審慎、嚴謹。

2.公權有所止

民法典通過對權利類型和內容的規定，反向劃定了行政機關不可逾越的邊界，同時還直接規定了公權力在何種情況下應當止步。經檢索，《民法典》中關于“任何組織或者個人不得”的絕對禁止性表述共出現23次，大多與公民權利直接關聯。除此之外，還設有一些相對禁止性表述，直接規定行政機關“不得”“禁止”的條文共5條，分別涉及行政登記、行政收費、行政征收、擔保限制以及隱私權和信息保護。其中，第一千零三十九條專門強調了國家機關不得泄露或向他人非法提供自然人的隱私和個人信息，這也是對我國數字政府建設推進過程中可能存在的權力濫用作出了明確的規定。

（二）明晰“應當為”的職責

“法定職責應當為”，只要是法律規定的職責，行政機關就應當按照規定去履行。我國民法典有大量涉及公法主體、公法行為、公法依據、公法責任等內容的規范，其中“國家”“有關行政主管部門”公法主體等詞出現了35次，“登記”“許可”公法行為等詞出現了171次［6］，明確規定行政機關應有所為。

1.保障權利實施

從契約學說來看，權力來源于人民通過契約的形式對自身部分權利讓渡以換取秩序與安全。可以說，權力產生于權利，權利的實現離不開權力的保障，服務權利是權力最初產生的本質屬性［7］。

我國民法典中增添的大量公法性規范是對公權、私權辯證關系的回應，亦是公私融合的體現。這些積極性義務規范明確了行政機關應當如何保障公民權利。如第三十四條第四款就載明了民政部門兜底監護的法定義務，當公民監護權暫時缺位時，應積極予以扶助，保障監護權的實施。這些積極性公法規范的設定充分考慮了公權服務私權的特性，直接規定了行政機關應承擔的法定義務，在法律明確規定的范圍內保障權利的實施。

2.平衡私權沖突

除了保障權利的實施，馬克思主義國家學說認為權力產生本質屬性是協調、緩和沖突。恩格斯就曾指出，國家是“經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面上駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在秩序的范圍之內”［8］。因此，民法典中的積極性公法規范還要求公權力介入調和私權沖突。

在一些僅憑私力救濟難以解決沖突的領域，如第一千二百五十四條第四款在高空拋物侵權案件中明確指出公安機關應對高空拋物依法及時調查。這類案件多數僅憑私力救濟難以達到尋找到直接侵權人，但行政手段介入，反而能夠查明事實、解決沖突。第一千零十條第二款要求機關應當采取措施，防止和制止性騷擾等，亦是同理。

二、抓手：管理向治理的職能轉型

我國民法典打破了自羅馬法以來的公私二元分化，將公法規范融入私法體系，明確了行政機關何可為、何不可為的問題，但法治政府建設的推進還需進一步處理政府與市場、政府與社會的關系。作為市場經濟的基本法律，民法典對我國政府從管理向治理的職能轉型中提出了一系列新要求。

（一）合意自治的市場機制

繁雜的行政審批、行政許可等行政手段的運用是我國國家管理階段中過于強調政府調控，壓制市場自治的時代縮影。此次民法典的出臺，除了在交易條件上給予市場充分自治外，還對市場主體、交易客體進行調整、放開。《民法典》物權編第三百三十九條到第三百四十二條將農村土地中的承包經營權劃分為承包權和經營權，形成了農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局，打破了承包經營權在市場交易過程的機制壁壘。

只要市場機制是自發的，競爭是充分的，政府就應保持謙抑，杜絕對市場交易條件的隨意干預，在市場主體準入、交易客體的背書環節上深化“放管服”［9］改革，《民法典》第二百一十三條就明確規定了不動產登記機構不得有干擾市場自行運作的行為，如重復登記、評估不動產等，規制政府行為，構建公平公開公正的市場環境。

（二）積極有為的政府干預

高質量的社會主義市場經濟僅有充分的市場競爭、高度的市場自治是不夠的，要“更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”［10］。市場在資源配置中起決定性作用，但絕非萬能的。美國學者哈定提出的“公地悲劇”理論［11］抑或“搭便車”效應都是市場萬能論的有力駁斥。

“有為政府”是當市場出現做不了、做不好的失靈情形時，政府及時調控使之恢復秩序。《民法典》第五百三十四條要求市場監督部門和其他行政部門對危害國家利益和社會公共利益的合同應突破合意自治的交易條件，主動干預。除了秩序恢復以外，還可進行價值指引。例如，民法典首次寫入綠色原則，對生態環境這一公共產品的調整貫穿其中，從綠色原則、物權行使的綠色限制到合同履行的綠色義務以及侵權責任的綠色救濟十六個條文中都作出了明確的規定。尤其是侵權編中一千二百二十九條至一千二百三十五條中對私益與公益采取并列且區分的救濟方式，確定了生態損害賠償訴訟規則，規定了“國家規定的機關和法律規定的組織”可提起訴訟。

（三）多元主體的協商共治

基于權力呈現的多元化特征［12］，國家治理不再只是政府與市場的雙向博弈，越來越多具有服務職能的社會組織參與其中。民法典從規范層面鋪開了一張多元主體協同治理的網格，規定了社會組織最基本的形態就是法人與非法人組織。作為“社會”這一架構中最為核心的細胞，他們也是國家治理最為主要的行動者。

在小區善治這一議題中，《民法典》將物業服務企業這一營利法人納入基層治理體系之中，在第二百八十五條第二款設定了應急事件的法定管理義務、第九百四十二條第二款設定了違法行為的管理義務、第一千二百五十四條第二款則設定了高空拋物的安全保障義務等。這些法定管理、服務義務的設定，將物業服務企業納入國家治理體系的“末梢神經”，協助承擔了基層治理的部分職能。

社會組織參與基層治理，除了以法定義務的形式，還可以通過政府購買服務的方式進行參與，承擔公共服務職能。《民法典》第三十六條中明確規定了監護權缺位時，未成年人保護組織、依法設立的老年人組織、村委會、居委會等非營利法人、機關法人均可成為監護人，代民政部門行使監護權。目前在北京、上海、廣州等地，部分老年人社會組織已開始了積極探索。

國家治理并非市場、政府、社會某一方的參與，而是整合三者形成合力。于政府而言，應以民法典為抓手服務市場，形成市場自治、政府調控的多元主體治理大格局。

三、融合：有限與有為的雙重構建

我國民法典公私融合的特征，要求我們絕不能孤立、割裂地看待法治政府建設。于“私”，意味著政府要以私法自治為界，還權于民、還權于市場，做有限政府；于“公”，則意味著政府應在“有所不為”基礎上的主動作為，“針對自治不足與市場運行失范所展開的靶向治理”［13］，做有為政府，最終實現有限政府與有為政府的雙重建構。

（一）民法理念的價值融通

從觀念上，要將民法典的立法原則、精神和理念融入法治政府建設的要求中去，實現民法理念與法治政府建設理念的價值融通。

1.權利本位的謙抑理念

《民法典》七編一千二百六十條，看似龐雜散亂，實則始終貫穿著民事權利保障這條紅線，始終突出權利本位，強調公權力不得隨意減損公民權利，更不得隨意增加公民義務。融通到法治政府建設中，則意味著政府應堅持權利，保持謙抑的行政理念。謙抑可寬泛理解為公權力在行使的過程中涉及公民或法人的權利時，應更為審慎，不僭越權力邊界，尤其注意行政行為的“度”，不可肆意增加公民義務。

2.平等協商的契約精神

傳統行政觀念中，行政機關處于主導地位，采取命令—服從的強制性模式。隨著國家治理的不斷推進，單向度強制性的政府行政模式面臨極大考驗。行政模式的調整可進一步引入民法典平等協商的契約精神，采用柔性行政方式，如行政合同、行政指導。尤其是行政合同雖在爭議不少，但實務上能大大降低行政強制色彩，也因行政機關與行政相對人之間的主體平等且雙方建立在協商的基礎上，便于相對人理解和認同，能有效減少雙方的分歧與對立，更利于化解矛盾。這類柔性行政方式的適用空間越廣，雙方合作程度越高，對抗與沖突越少，越有助于法治政府建設的推進。

3.誠實守信的法律原則

誠信原則作為民法典的帝王條款，延伸到法治政府領域就是誠信政府建設。誠信政府建設是法治政府建設的基礎，是政府公信力的來源，對社會信用體系建設乃至現代經濟社會的良好運行都有著極為重要的意義［14］。近年來，《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》均提出了加快推進政務誠信建設，將“廉潔誠信”納入法治政府建設的要求。誠實守信法律原則進一步融入就要求政府要加強誠信建設，健全政府守信踐諾機制，尤其是要加大失信懲戒力度，將“老賴政府”同步到中國執行信息公開網，納入“失信被執行人”名單進行公示。

（二）權力規范的立法銜接

民法典中廣泛嵌入的“公法性規范”能串聯起一部或一系列的行政法律法規。這些“公法性規范”就是公、私法之間融合的橋梁。行政立法的有效銜接一是要把民法典中公法規范提及的行政法律法規條文具體化，使之具備可操作性。例如，民法典為行政立法留下空間，但行政法沒有及時跟進或相悖，依法行政將受到極大考驗。二是民法典雖沒有明確的公法規范提出指引，但行政法也可主動調整，將民法典中的原則性規定轉化為明確的行政法法規，如民法典中對市場自治的價值引領，實際上就可轉化為法治化營商環境的相關規定。

（三）權力運行的機制完善

行政法要主動適應、對接民法典，實現民法與行政法的相互銜接。只有制度銜接好了，才能進一步推進公權力運行機制的完善。

1.公眾參與行政決策

公眾參與是國家治理非常重要的方式。要優化行政決策就要在內容和程序上充分引入公眾參與機制，讓社會多元主體參與行政決策制定的過程。首先是內容上通過公開公正透明的方式充分保證公民的知情權、表達權、參與權等；程序上凡是涉及社會公眾切身利益、重大公共政策、措施等公共事務均應落實重大行政決策程序，召開聽證會、質詢會，公開征求意見。

2.嚴格規范行政執法

要加大“重點領域”的行政執法力度，緊緊圍繞民法典中突出的領域，如生態環境、食品藥品領域、安全生產、勞動保障等與公民權利、公共利益緊密關聯的領域，依法保障廣大群眾的根本利益。要提升行政執法溫度，培植行政執法的人文關懷，尤其是執法的同時應注重維護公民的人格尊嚴。如公安機關在對未成年人父母采取限制人身自由的措施時避免直接在子女面前采取。

3.加強行政權力監督

重點圍繞民法典中關于行政機關“必須為”和“不可為”的規定，核實行政權力的運行是否合法、是否合理、是否適當，及時糾正不作為、亂作為的行為，做到用權必監督。通過行政監督，使得行政機關能夠在法治的軌道上運行，更好服務人民、服務社會。

四、結束語

民法典是我國第一部以法典名字命名的法律，標志我國法治新時代的到來，開啟了法治新篇章。民法典辯證統一的新理念為扎實推進依法行政，確立私權與公權邊界，規范公權力提出了新要求；其公私融合的新特征為提升治理體系和治理能力現代化，實現良法善治上提供了新路徑；其有限有為的新使命為深入推進法治政府建設，實現公共之善賦予了新動力。

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作者簡介：鄒典（1990—），女，漢族，湖南隆回人，中共邵陽市委黨校法學教研部講師，研究方向為憲法與行政法學。

（責任編輯：趙良）

基金項目：本文系2023年度湖南省社會科學成果評審委員會課題“清廉湖南的理論內涵與實踐路徑研究”（編號：XSP2023FXC014）的階段性成果