沈陽(yáng)市工業(yè)用地更新的策略與路徑探索

摘要

隨著國(guó)家實(shí)施城市更新行動(dòng)和東北振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，沈陽(yáng)作為東北老工業(yè)基地區(qū)域的核心城市，其工業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整與更新改造的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。文章分析了沈陽(yáng)當(dāng)前工業(yè)用地利用的現(xiàn)狀情況，識(shí)別工業(yè)用地更新存在的改造動(dòng)力不足、方向缺乏統(tǒng)籌、政策規(guī)范缺位等問(wèn)題，并據(jù)此提出一系列針對(duì)性更新策略與路徑：一是利用空間管控推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌與更新引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)；二是通過(guò)制度建設(shè)強(qiáng)化政策保障與規(guī)范支持，提升工業(yè)用地更新的內(nèi)生動(dòng)力；三是將宏觀城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的更新項(xiàng)目庫(kù)，確保更新行動(dòng)精準(zhǔn)落地和有效實(shí)施。

Abstract

As China advances itsaction plan for urbanrenewal andtherevitalization strategy for Northeast China，Shenyang， asacorecity in theareaoftheold industrialbasein Northeast China，faces bothopportunitiesand challenges in the restructuringandrenovationof itsindustrialland.Thisarticleanalyzes thecurentstatusofindustriallanduse in Shenyangandidentifies issues suchasinsuficientrenovation motivation，alackofcoordinateddirection，andabsence of policies andregulations in industrial land renewal.Then it proposes aseriesof targeted renewal strategies and pathways：firstly，leveraging spatial managementandcontrol topromoteregionalcoordinationandrenewal guidance， thereby facilitatingtheoptimizationandupgradingoftheindustrial structure；secondly，strengthening policysupport andregulatoryframeworks through institutionaldevelopmenttoenhancetheintenaldriveforindustriallandrenewal; thirdly，translatingmacro-levelurbandevelopmentstrategies intospecificrenewal projectdatabases toensureprecise implementation and effective execution of renewal actions.

關(guān)鍵詞：沈陽(yáng)；工業(yè)用地；城市更新；更新策略

Keywords：Shenyang; Industrial land; Urban renewal; Renewal strategy

1研究背景

2012年到2021年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由52.57% 上升到了 64.72% ，進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期，城市發(fā)展模式從“外延擴(kuò)張式”向“內(nèi)涵提升式”轉(zhuǎn)變，從“有沒(méi)有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，從“高速度”向“高質(zhì)量”轉(zhuǎn)變[。由此，黨的十九屆五中全會(huì)在國(guó)家層面明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，城市更新成為新形勢(shì)下推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。在城市的存量空間更新改造過(guò)程中，許多老舊工業(yè)用地上的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整而逐漸失去競(jìng)爭(zhēng)力，慢慢陷入產(chǎn)業(yè)空心化、設(shè)施老化、環(huán)境臟亂等困境，嚴(yán)重制約了空間價(jià)值的發(fā)揮與人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。因此，更新這些老舊工業(yè)用地，引入文化創(chuàng)意、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)或者將其轉(zhuǎn)型為其他用途，成為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的迫切需求。工業(yè)用地更新的意義重大，不僅可以為新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，還有利于提高土地的集約化利用水平和土地產(chǎn)出效率。我國(guó)廣州、深圳、上海等地從制度建設(shè)、空間管控、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面人手，積極開(kāi)展工業(yè)用地更新利用的探索，取得了積極成效[2-4]。

東北地區(qū)是我國(guó)工業(yè)的現(xiàn)代化長(zhǎng)子，當(dāng)前城市普遍面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、增長(zhǎng)萎縮、人口外遷等一系列挑戰(zhàn)。2023年習(xí)近平總書記就深入推進(jìn)東北振興提出應(yīng)立足“五大安全”，牢牢把握住“高質(zhì)量發(fā)展”和“構(gòu)建新發(fā)展格局”的首要戰(zhàn)略任務(wù)來(lái)開(kāi)展。在沈陽(yáng)等東北老工業(yè)基地城市中，老舊工業(yè)用地通常占地面積大、利用效率低，更新改造盤活這些存量土地的需求巨大。2021年，《遼寧省建設(shè)城市更新先導(dǎo)區(qū)“十四五”期間項(xiàng)目建設(shè)方案》要求推進(jìn)閑置土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)要素，充分利用開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）閑置廠房轉(zhuǎn)型升級(jí)引人新產(chǎn)業(yè)，加快盤活房地產(chǎn)停緩建項(xiàng)目和建成后閑置項(xiàng)目等[5]。同時(shí)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、遼寧省人民政府聯(lián)合印發(fā)《部省共建城市更新先導(dǎo)區(qū)實(shí)施方案》，要求沈陽(yáng)市建立工業(yè)遺存數(shù)據(jù)庫(kù)，組織實(shí)施10個(gè)遺存保護(hù)和周邊環(huán)境整治示范性項(xiàng)目；充分挖掘工業(yè)遺存開(kāi)發(fā)利用新模式，推動(dòng)老工業(yè)城市從“工業(yè)銹帶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧钚銕А盵6]。本文在分析沈陽(yáng)中心城區(qū)工業(yè)用地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，識(shí)別工業(yè)用地更新存在的改造動(dòng)力不足、方向缺乏統(tǒng)籌、政策規(guī)范缺位等問(wèn)題，據(jù)此提出具體的工業(yè)用地更新策略與路徑建議。

2沈陽(yáng)中心城區(qū)工業(yè)用地基本概況

自1896年奉天機(jī)器局創(chuàng)辦起，沈陽(yáng)近現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了清末民初、偽滿洲國(guó)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等不同發(fā)展時(shí)期，逐步形成了產(chǎn)業(yè)門類齊全、影響地位突出的工業(yè)體系，奠定了城市堅(jiān)實(shí)的工業(yè)基礎(chǔ)和重要的工業(yè)地位。沈陽(yáng)作為中國(guó)最早的綜合性民族工業(yè)城市，是國(guó)家近現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的縮影，也是新中國(guó)著力建設(shè)的第一個(gè)以裝備制造業(yè)為主的工業(yè)城市，并是見(jiàn)證日本發(fā)動(dòng)太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)、全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)的特殊工業(yè)城市。

沈陽(yáng)中心城區(qū)的工業(yè)用地規(guī)模為 171km² 占建設(shè)用地總量的 26.5% ，其中老舊工業(yè)用地主要以三環(huán)內(nèi)的存量用地（閑置）及三環(huán)外的低效工業(yè)用地為主（圖1）。此外，沈陽(yáng)市在100 多年工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，形成了豐富的工業(yè)遺產(chǎn)，主要分布在鐵西工業(yè)區(qū)，大東工業(yè)區(qū)，沈飛地區(qū)和東基廠地區(qū)。中心城區(qū)的代表性老舊工業(yè)廠區(qū)（廠房）共計(jì)70處，其中鐵西區(qū)、大東區(qū)舊廠房數(shù)量最多，約占總數(shù)量的 62% 20世紀(jì)50到70年代的廠房（廠區(qū)）數(shù)量多達(dá)38處，20世紀(jì)40年代前的廠房（廠區(qū)）總計(jì)27處（圖2）。

3沈陽(yáng)中心城區(qū)的工業(yè)用地發(fā)展趨勢(shì)與問(wèn)題研判

3.1產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)：工業(yè)用地的區(qū)位外推和郊區(qū)化趨勢(shì)明顯

近年來(lái)，沈陽(yáng)中心城區(qū)的工業(yè)用地發(fā)展表現(xiàn)出明顯的區(qū)位外推和郊區(qū)拓展趨勢(shì)。對(duì)比中心城區(qū)2008年、2021年工業(yè)企業(yè)的POI數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)，工業(yè)企業(yè)分布逐漸向沈陽(yáng)市三環(huán)外擴(kuò)散，而區(qū)位和周邊公共服務(wù)條件較好的鐵西、沈飛、大東和工業(yè)展覽地區(qū)中，工業(yè)企業(yè)減少明顯，這表明城市的中心地區(qū)呈現(xiàn)出去工業(yè)化態(tài)勢(shì)，工業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的郊區(qū)化現(xiàn)象日趨顯著（圖3）?？疾焐蜿?yáng)的土地供應(yīng)情況可以發(fā)現(xiàn)2004年到2021年間，沈陽(yáng)中心城區(qū)的工業(yè)用地供應(yīng)主要集中在三環(huán)外的北部片區(qū)、西部片區(qū)和渾南片區(qū)，且重點(diǎn)在2008年到2012年間聚集供應(yīng)（圖4，圖5），表明沈陽(yáng)中心城區(qū)通過(guò)加強(qiáng)三環(huán)以外的工業(yè)用地供給引導(dǎo)，逐步形成了“三區(qū)”鼎立的產(chǎn)業(yè)空間格局。

針對(duì)三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展片區(qū)，《沈陽(yáng)建設(shè)國(guó)家中心城市行動(dòng)綱要（2021—2035年）》提出[]：提升制造業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)制造業(yè)集聚發(fā)展，重點(diǎn)在渾南片區(qū)、西部片區(qū)、北部片區(qū)布局先進(jìn)制造業(yè)（圖6）；堅(jiān)持創(chuàng)新在振興發(fā)展全局中的核心地位，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)渾南科技城，構(gòu)建‘ 5+4+7+N^? 重大科技創(chuàng)新平臺(tái)體系，形成“一城一園三區(qū)多組團(tuán)”科技創(chuàng)新空間體系（圖7）。行動(dòng)綱要指明了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)方向和空間引導(dǎo)要求，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)占比逐漸提升。

3.2老舊工業(yè)用地：待更新存量用地主要位于三環(huán)內(nèi)

將沈陽(yáng)中心城區(qū)2015年的現(xiàn)狀工業(yè)用地分布與現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃（2021，以下簡(jiǎn)稱控規(guī)）工業(yè)用地分布進(jìn)行比較（圖8），發(fā)現(xiàn)控規(guī)確定的規(guī)劃工業(yè)用地共計(jì) 139km² ，而中心城區(qū)2015年的現(xiàn)狀工業(yè)用地?cái)?shù)量為 171km² 。依據(jù)法定控規(guī)，沈陽(yáng)中心城區(qū)未來(lái)持續(xù)保留或升級(jí)的工業(yè)用地為 83km² ，它們是主要的工業(yè)用地潛在更新區(qū)域；控規(guī)新增的工業(yè)用地為56平方公里，主要集中在外圍拓展的三大產(chǎn)業(yè)片區(qū)內(nèi)，用于助力產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展。

結(jié)合城市工業(yè)用地發(fā)展實(shí)際，總體上沈陽(yáng)中心城區(qū)的北部產(chǎn)業(yè)片區(qū)、西部產(chǎn)業(yè)片區(qū)發(fā)展相對(duì)成熟，而三環(huán)里則有較多工業(yè)用地待更新，重點(diǎn)集中在大東、鐵西和皇姑區(qū)（圖9）。依據(jù)控規(guī)，沈陽(yáng)中心城區(qū)在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上核減的工業(yè)用地為88平方公里，是重要的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和用途轉(zhuǎn)變機(jī)會(huì)地區(qū)。核減工業(yè)用地主要以工改居、工改商、工改服務(wù)設(shè)施為主（“工改非工”）（圖10），旨在推動(dòng)三環(huán)內(nèi)地區(qū)的“退二進(jìn)三”。

3.3工業(yè)更新模式：多元主體參與下的項(xiàng)目探索

沈陽(yáng)市工業(yè)用地的當(dāng)前更新路徑主要有地產(chǎn)平衡、租賃運(yùn)營(yíng)、自主升級(jí)、多方合作4類模式（表1），通過(guò)不同項(xiàng)目的各自探索形成差異化的做法。其中“地產(chǎn)平衡”類，主要通過(guò)將工業(yè)用地更新為居住、商業(yè)等用地實(shí)現(xiàn)利益平衡。2019年7月，沈陽(yáng)市人民政府與華潤(rùn)

集團(tuán)簽訂戰(zhàn)略合作框架，明確“整體推進(jìn)沈海熱電廠易地搬遷擴(kuò)建、推動(dòng)沈陽(yáng)市東部城區(qū)綜合開(kāi)發(fā)”，擬定“捆綁出讓、同時(shí)獲取、聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)”運(yùn)作方式，將熱電廠與東貿(mào)庫(kù)地塊整體收儲(chǔ)，先期實(shí)施東貿(mào)庫(kù)地塊開(kāi)發(fā)，以平衡熱電廠搬遷成本和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目分期滾動(dòng)。項(xiàng)目還在“保護(hù)”與“發(fā)展”的博弈中尋找平衡，將位于地塊中部的7棟倉(cāng)庫(kù)和1條鐵路專用線作為工業(yè)遺產(chǎn)型歷史建筑予以保留，其他空間主要推進(jìn)高品質(zhì)社區(qū)建設(shè)?！白赓U運(yùn)營(yíng)”類注重使用權(quán)租賃，租賃方通過(guò)長(zhǎng)期的空間運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡，代表性實(shí)踐有沈陽(yáng)紅梅文創(chuàng)園。2018年，萬(wàn)科獲得原紅梅味精廠舊址租賃使用權(quán)限，著手創(chuàng)建集工業(yè)文化展示、文化創(chuàng)意展演、旅游休閑、文化餐飲娛樂(lè)等于一體的紅梅文創(chuàng)園。園區(qū)采取修舊如舊、原址改造、歷史重現(xiàn)等手段對(duì)不同類別建筑進(jìn)行修復(fù)加固，最大限度保留原始建筑風(fēng)貌，并通過(guò)下挖、加建等方式拓展建筑空間。紅梅文創(chuàng)園注重搭建文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)交流平臺(tái)，向大眾呈現(xiàn)了工業(yè)文化的新風(fēng)貌，成為藝術(shù)展覽、產(chǎn)業(yè)辦公、藝術(shù)孵化、文創(chuàng)商業(yè)等多業(yè)態(tài)集散地。“自主升級(jí)”類主要是企業(yè)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)自主推進(jìn)升級(jí)改造?！岸喾胶献鳌鳖愔饕烧⑹袌?chǎng)、業(yè)主等共同參與推進(jìn)更新，常常通過(guò)兩兩合作等形式實(shí)現(xiàn)改造項(xiàng)目落地。

3.4問(wèn)題與挑戰(zhàn)：老舊工業(yè)更新動(dòng)力、整體統(tǒng)籌與政策規(guī)范不足

總體來(lái)看，沈陽(yáng)老舊工業(yè)用地更新在方向上仍缺乏城市的整體統(tǒng)籌考量，工業(yè)用地大規(guī)模改為居住用地、商業(yè)用地的現(xiàn)象在過(guò)去十分凸顯。并且，面對(duì)大量的“工改非工”“工改工”區(qū)域，城市存在改造動(dòng)力不足、改造參與力量薄弱等問(wèn)題。以沈陽(yáng)中心城區(qū)內(nèi)70處代表性老舊工業(yè)廠區(qū)（廠房）為例，其中使用中的廠房為26處、已活化利用的廠房共計(jì)18處，而閑置廠房則高達(dá)24處。這24處閑置廠房，由于“成本一收益”難以平衡而導(dǎo)致更新改造

工作難于開(kāi)展。

與此同時(shí)，已有城市建設(shè)相關(guān)政策多適用于“增量發(fā)展”時(shí)代的開(kāi)發(fā)建設(shè)，難以應(yīng)對(duì)存量階段的更新需求及創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間改造訴求，主要體現(xiàn)在：一是政策法規(guī)系統(tǒng)化支持不足，缺乏成體系并相互支撐的政策框架和操作指引，更新主體、資金、空間、運(yùn)維等方面配套機(jī)制多有缺失，導(dǎo)致更新過(guò)程復(fù)雜且難于推進(jìn)[8-10]；二是更新規(guī)劃體系不夠完善，缺乏與現(xiàn)行法定規(guī)劃有效銜接的更新規(guī)劃體系建構(gòu)，導(dǎo)致更新規(guī)劃在實(shí)施層面難以取得預(yù)期效果[11-12]；三是統(tǒng)籌引導(dǎo)要求不明，對(duì)工業(yè)用地更新過(guò)程中的用地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等方面的統(tǒng)籌管理和引導(dǎo)要求不夠清晰，帶來(lái)更新過(guò)程中的多重利益博弈和推進(jìn)困境[13]；四是與工業(yè)廠房保護(hù)改造相適應(yīng)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不夠，消防等部分設(shè)計(jì)施工條件與現(xiàn)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)存在沖突，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行則易造成風(fēng)貌破壞或改造成本過(guò)高等問(wèn)題[14]。

4沈陽(yáng)中心城區(qū)工業(yè)用地更新的實(shí)施策略與措施建議

針對(duì)沈陽(yáng)中心城區(qū)的工業(yè)用地更新困境，未來(lái)破解策略與措施可以從以下3個(gè)方面切入：一是利用空間管控推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌與更新引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)；二是通過(guò)制度建設(shè)強(qiáng)化政策保障與規(guī)范支持，提升工業(yè)用地更新的內(nèi)生動(dòng)力；三是將宏觀城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的更新項(xiàng)目庫(kù)，確保更新行動(dòng)精準(zhǔn)落地和有效實(shí)施。

4.1空間管控：實(shí)施“圈層一片區(qū)一紅線”引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展

（1）圈層引導(dǎo)，指引產(chǎn)業(yè)功能集聚發(fā)展。對(duì)中心城區(qū)的低效工業(yè)用地進(jìn)行分圈層更新引導(dǎo)：二環(huán)內(nèi)為第一圈層，屬引擎驅(qū)動(dòng)區(qū)，圍繞重點(diǎn)更新片區(qū)，鼓勵(lì)利用現(xiàn)狀低效工業(yè)用地補(bǔ)足公服短板、升級(jí)為文化創(chuàng)意和高精尖等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地；二環(huán)與三環(huán)之間為第二圈層，屬結(jié)構(gòu)調(diào)整區(qū)，重在通過(guò)片區(qū)聯(lián)動(dòng)推動(dòng)低效工業(yè)用地的集聚改造，實(shí)現(xiàn)要素的高效聚集發(fā)展；三環(huán)以外為第三圈層，屬動(dòng)能轉(zhuǎn)換區(qū)，重在通過(guò)綜合整治、拆除重建等多元路徑全面提升一般工業(yè)向高端制造業(yè)、5G產(chǎn)業(yè)等的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，倡導(dǎo)合理的功能混合以實(shí)現(xiàn)工業(yè)片區(qū)的產(chǎn)城融合發(fā)展（圖11，表2）。

（2）片區(qū)指引，引導(dǎo)多元化空間管控。沈陽(yáng)三環(huán)外工業(yè)用地集中分布的渾南片區(qū)、西部片區(qū)、北部片區(qū)是未來(lái)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依托（圖12）。鼓勵(lì)3個(gè)片區(qū)通過(guò)低效用地更新，合理推進(jìn)工業(yè)上樓、增加服務(wù)配套和人才宿舍提供，并依據(jù)不同片區(qū)的資源特征制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。在未來(lái)發(fā)展方向上，“渾南片區(qū)”重點(diǎn)建設(shè)機(jī)器人和智能裝備、IC裝備、民用航空維修和服務(wù)、新材料、健康醫(yī)療、生物制藥、智能家居等產(chǎn)業(yè)；“西部片區(qū)”側(cè)重高端數(shù)控機(jī)床、智能網(wǎng)聯(lián)和新能源汽車，以及專用汽車制造、電力裝備、通用石化重礦裝備等先進(jìn)裝備制造業(yè)；“北部片區(qū)”積極布局航空產(chǎn)業(yè)園[。渾南科技城、沈陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等重點(diǎn)科技研發(fā)區(qū)的城市更新，應(yīng)符合所在研發(fā)組團(tuán)確定的科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向。

（3）劃定工業(yè)紅線，保障產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模。強(qiáng)化在不同工業(yè)引導(dǎo)圈層內(nèi)，通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與修訂等清晰劃定工業(yè)用地和科技研發(fā)用地的紅線（圖13），并明確作為城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)重要保障的紅線內(nèi)的產(chǎn)業(yè)類用地不可隨意調(diào)整與轉(zhuǎn)換為其他性質(zhì)用地。未來(lái)面向紅線內(nèi)企業(yè)，進(jìn)一步精細(xì)化開(kāi)展的管控措施可以包括： ① 制訂工業(yè)用地績(jī)效的考核評(píng)價(jià)指南，積極出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造指引； ② 合理推進(jìn)連片工業(yè)用地的收儲(chǔ)，完善附屬功能配套； ③ 對(duì)重點(diǎn)更新地區(qū)、一般更新地區(qū)、儲(chǔ)備更新地區(qū)給予針對(duì)性政策支持。紅線外企業(yè)的發(fā)展變化則要關(guān)注： ① 明確空間的騰退與更新方向； ② 可根據(jù)需求轉(zhuǎn)化為非工業(yè)、非科技研發(fā)類功能；③ 在用地緊張的地區(qū)，重點(diǎn)考慮存量空間用于補(bǔ)足公服短板、留白增綠、轉(zhuǎn)化為公益類用地等。

4.2制度建設(shè)：創(chuàng)新工業(yè)用地政策保障，實(shí)現(xiàn)多元化支撐政策供給

（1）創(chuàng)新工業(yè)用地分類體系，增加創(chuàng)新研發(fā)用地（M0）。中心城區(qū)第一圈層、第二圈層的重點(diǎn)更新片區(qū)、一般更新片區(qū)在引人新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)、引人高端技術(shù)人才、建設(shè)高品質(zhì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間的前提下，可依相關(guān)規(guī)定將低效工業(yè)用地改造升級(jí)為科技研發(fā)用地（M0），無(wú)需辦理新的規(guī)劃和土地手續(xù)（有特殊需要的除外）。區(qū)政府可在容積率、建筑高度、設(shè)計(jì)規(guī)范、配套設(shè)施比例、分割轉(zhuǎn)讓、過(guò)渡期（五年）等方面給予相應(yīng)的政策傾斜和支持（表3，表4）。

（2）有序引導(dǎo)“工轉(zhuǎn)非工”，施行容積率獎(jiǎng)勵(lì)/轉(zhuǎn)移機(jī)制。低效工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼　⑸虡I(yè)、辦公等用地進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的規(guī)劃用地性質(zhì)和容積率管理要求，更新途徑主要通過(guò)政府收儲(chǔ)、市場(chǎng)招拍掛的方式進(jìn)行。基于新用途的低效工業(yè)用地在進(jìn)行“非工業(yè)”的開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，如對(duì)原有工業(yè)建筑、工業(yè)設(shè)施進(jìn)行了高質(zhì)量的保護(hù)利用、超額為城市提供公共空間和公共設(shè)施的，可以給予適當(dāng)?shù)娜莘e率獎(jiǎng)勵(lì)。在用地緊張的地區(qū)，鼓勵(lì)低效工業(yè)用地優(yōu)先用于市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公益功能等的補(bǔ)足與建設(shè)。

（3）鼓勵(lì)工業(yè)用地合理的功能混合開(kāi)發(fā)。允許空間產(chǎn)品的多元化提供，鼓勵(lì)工業(yè)用地的功能混合，包括混合新型產(chǎn)業(yè)用房，以及混合不超過(guò)地上總建筑規(guī)模 7%～15% 的配套商業(yè)、配套公寓等。混合后的建設(shè)用地應(yīng)按照各功能構(gòu)成比例綜合確定地價(jià)。允許在滿足相關(guān)管理要求的前提下，合理進(jìn)行建筑空間的分割轉(zhuǎn)讓，激發(fā)科創(chuàng)企業(yè)市場(chǎng)活力。主要產(chǎn)業(yè)片區(qū)發(fā)展應(yīng)符合低效工業(yè)用地更新的圈層引導(dǎo)要求，更新后的產(chǎn)業(yè)功能最低占比不應(yīng)少于園區(qū)總建筑規(guī)模的 70% 。

（4）重點(diǎn)片區(qū)給予特別政策舉措支持。對(duì)重點(diǎn)更新片區(qū)的低效工業(yè)用地改造給予特殊政策引導(dǎo)：在實(shí)施路徑上，由區(qū)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施申報(bào)、編制相關(guān)規(guī)劃，并由區(qū)政府選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)、有社會(huì)責(zé)任的實(shí)施主體保障重點(diǎn)更新片區(qū)的城市更新項(xiàng)目實(shí)施；在操作程序上，建立單獨(dú)的操作規(guī)程約定，科學(xué)簡(jiǎn)化審批流程；在扶持措施上，合理放寬相關(guān)規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)限制，積極給予金融財(cái)稅等相關(guān)政策支持（表5）。

4.3更新行動(dòng)：分類推進(jìn)工業(yè)用地更新，建立更新項(xiàng)目庫(kù)

（1）加快開(kāi)展老舊廠房評(píng)估工作，建立工業(yè)企業(yè)退出機(jī)制?！皽喣掀瑓^(qū)、西部片區(qū)、北部片區(qū)”三大產(chǎn)業(yè)片區(qū)通過(guò)開(kāi)展低效用地評(píng)估與更新，引入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、提升土地利用效率并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。在全市摸底評(píng)估停緩建和爛尾項(xiàng)目，開(kāi)展結(jié)構(gòu)安全檢測(cè)并推進(jìn)空間的活化利用。加強(qiáng)歷史建筑價(jià)值評(píng)估和修繕，充分挖掘沈陽(yáng)老舊工業(yè)廠區(qū)的文化價(jià)值和再生價(jià)值，推動(dòng)老舊廠房轉(zhuǎn)型升級(jí)與活力營(yíng)造。重點(diǎn)對(duì)細(xì)河沿線老舊工業(yè)廠區(qū)、工博周邊老舊廠區(qū)、耐火材料廠、沈陽(yáng)電機(jī)廠、沈陽(yáng)熱電廠、中鐵物流公司（原鑄造廠）、高壓開(kāi)關(guān)廠、肇新窯業(yè)、第二紡織廠、造幣廠等典型老舊廠區(qū)開(kāi)展工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和再生利用。

（2）保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)，建立相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。開(kāi)展工業(yè)遺產(chǎn)的評(píng)價(jià)分級(jí)工作，遺產(chǎn)類工業(yè)用地、工業(yè)建筑和工業(yè)設(shè)施應(yīng)按照“保護(hù)優(yōu)先、合理利用”的原則進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)（圖14）。在不破壞遺產(chǎn)要素和歷史文化價(jià)值的前提下，鼓勵(lì)工業(yè)遺產(chǎn)活化為博物館、文化創(chuàng)意空間、其他公益設(shè)施等，相關(guān)項(xiàng)目引入市場(chǎng)主體等的可依規(guī)定享受5年過(guò)渡期、年租制等政策支持。例如，沈陽(yáng)電機(jī)廠、沈陽(yáng)熱電廠等可通過(guò)環(huán)境景觀塑造與建筑留、改、拆等，接入科技展覽、教育培訓(xùn)、體育休閑等功能，為城市增加富有魅力的公共空間和公共功能；耐火材料廠、高壓開(kāi)關(guān)廠等可置入科創(chuàng)、設(shè)計(jì)、文創(chuàng)、傳媒企業(yè)和小微型文化創(chuàng)意體驗(yàn)場(chǎng)所，打造高質(zhì)量有內(nèi)涵的工業(yè)文化體驗(yàn)區(qū)。

（3）建立工業(yè)用地更新的行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目庫(kù)。通過(guò)制定工業(yè)用地行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目庫(kù)來(lái)加快新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，加大產(chǎn)業(yè)振興力度，走穩(wěn)老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。在全市范圍內(nèi)開(kāi)展工業(yè)用地普查評(píng)估，建立工業(yè)用地清退及再開(kāi)發(fā)機(jī)制。工業(yè)用地更新項(xiàng)目庫(kù)可以包括“年度行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目表”及“三年行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目表”。例如，2022年主要行動(dòng)計(jì)劃包括低效工業(yè)用地普查評(píng)估和工業(yè)用地更新項(xiàng)目確認(rèn)，如細(xì)河沿線老舊工業(yè)廠區(qū)更新、工博周邊老舊廠區(qū)有機(jī)更新、東貿(mào)庫(kù)地區(qū)倉(cāng)儲(chǔ)用房有機(jī)更新項(xiàng)目等（表6）。

5結(jié)語(yǔ)

沈陽(yáng)市作為東北地區(qū)的重要工業(yè)基地，其工業(yè)用地的更新不僅是城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，也是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。本文圍繞沈陽(yáng)中心城區(qū)的工業(yè)用地更新開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、工業(yè)用地更新模式等分析與討論。研究發(fā)現(xiàn)，一方面沈陽(yáng)擁有豐富的工業(yè)遺產(chǎn)，在更新過(guò)程中需要特別注重工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)，深挖傳統(tǒng)工業(yè)文化，在植入創(chuàng)新業(yè)態(tài)的過(guò)程中協(xié)同實(shí)現(xiàn)老舊空間的活力再生；另一方面，沈陽(yáng)是我國(guó)重要的工業(yè)基地，工業(yè)用地更新在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮城市戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)要求，配合其形成適合沈陽(yáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工業(yè)用地政策體系、指標(biāo)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面服務(wù)沈陽(yáng)城市更新的高質(zhì)量發(fā)展需求。在工業(yè)用地更新實(shí)施策略上，研究提出在“空間管控”方面實(shí)施“圈層一片區(qū)—紅線”引導(dǎo)、“制度建設(shè)”方面創(chuàng)新工業(yè)用地政策保障、“更新行動(dòng)”方面建立更新項(xiàng)目庫(kù)等具體措施?？傮w上，沈陽(yáng)市工業(yè)用地更新應(yīng)以工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)為核心，以提高土地利用效率為目標(biāo)，以保障社會(huì)公共利益為原則，通過(guò)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的共同努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的再發(fā)展。

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Strategiesand Methodsof IndustrialLand Renewal in Shenyang

Yan Tang， Dong Yang

China has entered the mid-to-late stage of urbanization，with urban development patterns shiftingfrom“outward expansion”to\"internal enhancement，”froma focus on“whetherit exists” to“whether it is good，”and from“high-speed”to “high-quality”growth.Urban renewal has become an inevitable requirement for promoting high-quality urbandevelopmentunderthenewcircumstances.The renewal of industrial land can not only provide space foremerging industries and high-tech industries， facilitatingtheoptimizationand upgrading of industrial structures，butalsohelp improve thelevel ofland intensification and land output efficiency.In cities such asShenyang，whicharepart of the old

支研發(fā)用地（MO）相關(guān)技術(shù)規(guī)范建議/Suggstionsonechnicalspecicationsforlandforscienticandtechnologicalresearchanddevelopment（M

industrial base in Northeast China，old industrial land is often large in area but low in utilization efficiency， creatingahuge demand for renewal and revitalization of these existing lands.As the core city in the old industrial base in Northeast China，Shenyang faces both opportunities and challenges in adjusting and renewing its industrial land structures.

The paper analyzes the current status of industrial land utilization in the central urban area of Shenyang from various perspectives，including industrial development trends，the distribution of old industrial land，and industrial land renewal models. Overall，the renewal of old industrial land in Shenyang still lacks overall urban coordination in direction. In the past， the phenomenon of converting largescaleindustrial land into residential and commercial land was prominent.Additionally， facing numerous areas undergoing“industrial-to-non-industrial”

and“industrial-to-industrial”conversions，the city struggles with insufficient renovation motivation and weak participation in the renovation process. Meanwhile，existing urban construction policies are mostlyapplicable to the developmentand construction during the“incremental development”era，which are difficult to meet the renewal needs at the stock stage and the spatial transformation demands of innovative industrial development.

Addressing the challenges faced by industrial land renewal in the central urban area of Shenyang， the paper proposes future strategies and measures for resolving these issues in three areas：firstly， utilizing spatial management and control to promote regional coordination and renewal guidance， thereby facilitating the optimization and upgrading of industrial structures; secondly，strengthening policy guarantees and normative support through institutional development to enhance the endogenous driving force for industrial land renewal; thirdly， transformingmacro urban development strategies into specific renewal project databasesto ensure precise implementation and effective execution of renewal actions.

Asan important industrial base inNortheast China，the renewal of industrial land in Shenyang is not only a necessity for adjusting the city's spatial structure but also crucial for promoting industrial upgrading and achieving sustainable development.In general，the renewal of industrial land in Shenyang should focus on industrial heritage conservation and industrial upgrading promotion，aim to improve land use efficiency，adhere to the principle of safeguarding social and public interests，and achieve the redevelopment of industrial land through the joint efforts of the government，market，and society.