財政視角下農村養老服務體系建設

劉思遠

摘要：隨著我國老齡化程度的不斷加深，農村養老服務的需求持續增長。加強農村養老服務體系建設是實施鄉村振興戰略、促進農業農村現代化的重要內容。財政資金是推進農村養老服務體系建設的重要保障。文章從財政視角出發，圍繞農村養老服務體系建設這一主題展開論述，首先闡述財政支持在農村養老服務體系建設中的重要作用；其次剖析當前財政支持農村養老服務體系建設面臨的主要問題；最后提出進一步推動農村養老服務體系建設的對策。以期為推進農村養老服務高質量發展，增強廣大農村老年人的獲得感提供有益參考。

隨著改革開放和現代化建設的不斷推進，我國城鄉面貌發生了翻天覆地的變化。然而，人口老齡化問題日益嚴重，給經濟社會發展帶來了嚴峻挑戰。農村地區養老服務供需矛盾突出，發展不平衡。加強農村養老服務體系建設是破解農村養老難題的必然選擇。這不僅關系農村老年人的晚年幸福，也關乎農村社會的和諧穩定。財政投入是支持農村養老服務體系建設的基礎性、引導性力量。文章聚焦財政支持農村養老服務體系建設的若干問題，提出相應的對策，以期推動農村養老服務高質量發展。

財政支持是農村養老服務體系建設的重要保障

農村養老服務體系建設是一項復雜的系統工程，需要政府、市場、社會等的參與。政府主導、市場參與、社會協同是推進農村養老服務體系建設的基本方式。其中，財政支持具有基礎性和引導性作用。財政資金可以直接投入農村養老服務設施建設、運營維護和人才隊伍培養等方面，為農村養老服務供給提供保障。政府還可以通過財政補貼、購買服務、稅收優惠等方式引導和帶動市場主體、社會組織等參與農村養老服務供給。

加強農村養老服務體系建設需要各級財政不斷加大對農村養老服務的投入力度。地方財政的養老服務支出逐年增加。在有力的財政支持下，農村養老服務體系建設取得顯著成效，農村養老服務隊伍不斷壯大，服務資源不斷完善，服務網絡日益健全，為農村老年人安度晚年提供了堅實保障。

當前財政支持農村養老服務體系建設面臨的主要問題

財政投入總量不足，難以滿足農村養老服務需求

隨著農村人口老齡化程度的不斷加深，農村養老服務的需求持續增長。空巢、獨居、失能、高齡老人數量不斷增加，對農村養老服務提出了更高層次的要求。然而，當前農村養老服務供給總量嚴重不足，難以滿足農村老年人多層次、多樣化的養老服務需求。養老服務設施存在區域差異，部分農村地區養老服務設施不足，導致農村老年人的養老服務需求難以得到有效滿足。

究其原因，財政投入總量不足是主要的制約因素之一。近年來，中央和地方財政雖然不斷加大對農村養老服務體系建設的投入力度，但總體投入水平仍然偏低。財政投入總量不足直接影響了農村養老服務設施的建設和運營，制約了農村養老服務體系的高質量發展。只有建立與農村老齡人口增長速度相匹配的財政投入機制，加快補齊農村養老服務體系建設短板，才能從根本上扭轉農村養老服務供需失衡的局面。

財政資金使用效率不高，資金沉淀現象較為普遍

財政資金的使用效率有待提高。調查發現，當前農村養老服務財政資金在分配、使用、管理等環節存在諸多問題，導致資金使用效益不高，資金沉淀現象較為普遍。一些地區的財政資金管理分散，規模效應不明顯，資金使用“散、小、弱”的特點較為突出。與此同時，部分地區在資金使用上存在“重硬件輕軟件”“重建設輕運營”的現象，導致已建成的農村養老服務設施開放率不高，資源浪費嚴重。

農村養老服務的特殊性和復雜性對資金使用管理提出了更高要求。然而在實踐中，部分地區財政和民政等部門職責邊界不清晰、溝通協調不充分，資金下達不及時、進度緩慢，影響了資金的使用效率。一些養老項目前期規劃不夠科學，超出了當地財政的承受范圍，埋下資金沉淀的隱患。同時，農村養老服務項目點多、面廣、線長，客觀上增加了資金監管的難度。此外，財政資金使用的事前績效評估、事中監控、事后評價等全過程監管不夠精準有力，資金使用的規范性、安全性、有效性亟待提升。

財政資金投入方式單一，難以調動社會力量參與

當前，農村養老服務領域的財政投入主要靠政府主導，社會力量參與明顯不足，難以形成多元投入、多方參與的格局。從投入方式看，農村養老服務體系建設以項目補助、定額補貼等直接投入為主，缺乏綜合運用政府購買服務、PPP等市場化方式引導社會資本投入的有效手段。補助方式單一、針對性不強，對社會力量參與的引導和激勵不夠。從投入領域看，財政資金主要用于農村養老服務設施等“硬件”建設，對養老服務人員培訓、適老化改造等“軟件”投入明顯不足，難以滿足農村老年人多樣化、個性化的養老服務需求。

進一步加強財政支持農村養老服務體系建設的對策

加大財政投入力度，優化支出結構，提高投入效率

加大財政投入力度是推進農村養老服務體系建設的關鍵。各級財政部門要積極響應黨中央、國務院的相關決策部署，在現有投入的基礎上，繼續加大對農村養老服務體系建設的投入力度。要優化財政支出結構，適當對農村養老服務體系建設給予政策傾斜。例如，政府可以在財政預算中提高農村養老服務投入的比重，將其作為重點民生支出優先保障。我國財政用于農村養老服務的資金與城鄉老年人口占比差距明顯，必須逐步縮小這一差距，確保農村養老服務投入與農村老齡人口規模相適應。同時，要健全部門間協調配合機制，統籌整合各類涉老資金，將其集中用于農村養老服務薄弱環節。

要健全穩定的投入增長機制。目前，各地農村養老服務投入大多依賴上級專項轉移支付，缺乏穩定來源。要建立與經濟社會發展水平相適應、與農村老齡人口增長相匹配的投入增長機制，將農村養老服務納入政府預算體系，并建立與經濟增長掛鉤的投入增長機制，確保投入能夠持續穩定增長。

要加大對養老服務設施建設的投入力度。農村養老服務設施是提供基本養老服務的物質基礎，但農村地區普遍存在養老服務設施總量不足、布局不合理、功能不完善等問題。政府可以結合新一輪農村人居環境整治提升五年行動，以中央預算內投資等方式支持農村特困供養服務設施、區域性養老服務中心等的建設，并將其納入鄉村公共服務設施“十四五”規劃，切實加強農村養老服務設施供給。

要提高養老服務運營投入水平。養老服務設施既要“建得起”還要“管得好”，確保其發揮應有作用。然而在實踐中，不少農村養老服務機構存在運營困難，入住率低的現象。針對農村養老服務機構運營困難的問題，政府可以制定養老服務運營補貼制度，綜合考慮服務人數、服務質量、運營成本等因素，科學合理地確定補貼標準，將運營補貼及購買服務支出納入財政預算并予以保障。

要加強養老服務人才隊伍建設。養老服務事業是“智力”密集型事業，需要一支人數充足、結構合理、素質優良的專業化人才隊伍。當前農村養老服務隊伍存在人才緊缺、服務水平低下的問題，已成為制約農村養老服務發展的突出短板。要將養老人才納入人才培養范疇，加大培訓投入力度，組織開展養老服務人員職業技能培訓，著力提升養老服務人才的專業化、職業化水平。同時，要提高養老服務從業人員的待遇，切實提升養老服務崗位的吸引力。

創新財政投入方式，發揮財政資金杠桿作用，吸引社會資本參與

當前，農村養老服務的資金來源仍以政府投入為主，可持續性不強。單純依靠政府投入難以滿足快速增長的農村養老服務需求。因此，要積極創新財政投入方式，充分發揮財政資金的杠桿作用，引導更多社會資本參與農村養老服務。首先，要加大政府購買服務力度。政府通過購買服務可以有效調動社會力量參與的積極性。近年來，各地政府在農村養老服務領域購買服務的規模和范圍不斷擴大，取得了積極成效。但從總體上看，政府購買居家社區和互助式養老服務的覆蓋面有限，尤其是針對農村失能、失智、高齡、空巢老年人的專業化、個性化服務購買不足。此外，還應加快出臺農村養老服務領域政府購買服務的指導性文件，明確服務事項、質量標準、支付方式等，引導更多社會資本進入農村養老服務領域。

要創新養老服務補貼方式。當前，政府對農村養老服務機構運營的補貼主要采取“定額補助”的方式，存在補貼標準偏低、補貼項目單一的問題，補貼的精準性和有效性有待提高。可以積極探索“以獎代補”等新型補貼方式，將運營補貼由“定額”向“定量”轉變，根據服務人數、服務質量、滿意度等因素確定資助額度，實行差異化補貼，提高補貼資金的使用效益。同時，鼓勵各地出臺家庭養老床位補貼、居家適老化改造補貼等優惠政策，引導更多社會力量參與農村居家養老和互助式養老服務。

積極應用PPP（政府與社會資本合作）、公建民營等方式。PPP、公建民營等模式在盤活存量資源、引導增量投入、提升服務質量等方面獨具優勢，可為農村養老服務發展注入強勁動力。當前，這些模式在農村養老服務領域的應用還不夠廣泛，缺乏成熟范例。因此，政府可以在有基礎、有條件的地區開展試點工作，鼓勵社會資本以獨資、合資、聯營等方式參與農村養老服務中心的建設運營。大力推廣和應用PPP、公建民營等市場化運作方式，在降低政府投資壓力的同時，有效激發社會活力，提升農村養老服務供給質量和效率。

要積極引導社會力量參與，完善相關優惠政策。通過進一步完善和落實針對社會力量建立農村養老服務機構的投資補貼、稅費減免、水電氣熱價格優惠等扶持政策，切實減輕社會力量的資金負擔。同時，鼓勵有條件的地區在規劃、土地、融資等方面給予傾斜支持，降低準入門檻，引導更多社會資本投身農村養老服務。此外，還可以開發養老產業專項債券、養老慈善信托等金融產品，拓寬社會力量參與農村養老服務的資金渠道。

除了完善優惠政策外，還可以采取多種有效舉措，進一步調動和凝聚社會力量參與農村養老服務的積極性。第一，加大政策宣傳力度。通過電視、廣播、報刊、網絡等渠道，廣泛宣傳國家支持社會力量參與農村養老服務的政策。第二，積極搭建合作平臺。依托縣級養老服務指導中心等平臺，為社會力量參與農村養老服務搭建橋梁，提供政策咨詢、項目推介、交流合作等服務，引導更多社會資本投身農村養老服務。第三，要加強協同聯動。充分發揮工會、共青團、婦聯等群團組織以及慈善公益等社會組織的作用，廣泛動員社會力量，以志愿服務、慈善捐贈等形式參與農村養老服務。各級財政、民政部門要會同有關方面建立協同工作機制，加強與金融、自然資源、稅務等部門的溝通協調，形成工作合力，共同營造社會力量參與農村養老服務的良好環境。例如，湖北省十堰市近年來通過加大養老扶持政策宣傳力度、開展養老項目推介會、建立部門協調機制等舉措，引導更多社會資本參與農村養老服務，取得了顯著成效，為破解農村養老難題貢獻了“十堰經驗”。此外，還可發揮村（居）委會、老年協會等基層組織的作用，通過召開村民（居民）會議、組建志愿服務隊等方式，引導和支持更多村民、社區居民等參與農村養老互助服務，不斷拓展社會力量參與農村養老服務的深度和廣度。

完善相關法律法規，健全財政資金使用管理機制，提高資金使用效能

加強農村養老服務體系建設需要加強法律保障。當前，我國支持農村養老服務發展的法律制度還不夠健全，難以為農村養老服務持續健康發展提供有力的法治保障。因此，要按照黨中央、全國人大的決策部署，加快制定保障老年人權益的相關法律法規，根據農村實際情況、農村養老服務需求等建立農村養老服務基本制度框架。同時，要結合實際制定農村互助養老服務管理辦法，探索村級互助養老服務等新型服務模式。通過健全法律制度，確立政府在農村養老服務中的基本地位，明確農村養老服務機構的功能定位、設置標準、管理規范，同時明確各參與主體的權利和義務，使農村養老服務有法可依、有章可循。

推進農村養老服務體系建設，還要全面加強財政資金管理，建立科學規范的資金使用和管理機制。當前，我國農村養老服務領域的財政資金管理還存在一些薄弱環節，預算績效管理的廣度和深度還有待拓展。因此，政府要按照全面實施預算績效管理的要求，將農村養老服務項目納入預算績效管理范疇。通過加強事前績效評估，強化績效目標管理，科學合理地制定績效目標，增強績效目標的嚴肅性和可考核性。

要強化績效運行監控，加大績效監控頻次和力度，及時糾正偏差。同時，要加強事后績效評價，運用多種評價方式，加強績效評價結果的應用，將績效評價結果作為優化支出結構、完善政策措施的重要依據，不斷提高農村養老服務的財政資金配置效率和使用效益。還要加強農村養老服務項目全過程預算管理，提升預算編制的科學性、規范性和透明度，嚴格按照批復的預算執行，加快預算執行進度，提高資金使用效率。此外，建立健全農村養老服務領域的財政監督問責機制，對資金分配、使用、管理不規范等行為嚴肅處理，確保每一筆養老資金都用在“刀刃”上，切實發揮應有作用。

推進農村養老服務高質量發展，必須立足于新發展階段，貫徹新發展理念，切實加大財政投入保障力度，優化投入結構，創新投入方式，健全投入機制，加強資金監管，確保財政資金精準安全、高效便民，讓農村老年人共享改革發展成果、安享幸福晚年。只有持續加大財政支持力度，加強制度供給，提升保障水平，才能全面推進鄉村振興，不斷增強農村老年人的獲得感、幸福感和安全感，為加快建設農業強國、全面推進中華民族偉大復興提供堅實支撐。

2023年度河北省財政科研課題“河北省優化營商環境激發市場主體活力的財經政策研究”。

（作者單位：中共河北省邢臺市臨西縣委組織部）