允許戶口回遷農(nóng)村背后

周群峰

戶口從農(nóng)村遷到城鎮(zhèn)，后悔了，還能遷回去嗎？

3月26日，湖南省公安廳召開的新聞發(fā)布會回答了上述疑問，而關(guān)于“湖南戶口由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)后可回遷”的新聞迅速登上了熱搜榜。

戶口從城市回遷農(nóng)村通常有夫妻投靠、未成年人子女投靠、大學(xué)生畢業(yè)回原籍、離婚回原籍、退伍軍人回原籍、憑農(nóng)村的不動產(chǎn)權(quán)登記證書遷入等情形。除了上述六種情形，此次發(fā)布會還指出，2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革后，將戶口由農(nóng)村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口，可以憑居民戶口簿，申請將戶口遷回原遷出地落戶。無親友家庭戶接受其入戶的，可以在當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯布w戶落戶；依法取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)并辦理不動產(chǎn)權(quán)屬證書的公民，可以憑不動產(chǎn)權(quán)屬證書，申請將戶口遷入農(nóng)村宅基地的所在地。

值得注意的是，這并非新政。湖南早在2020年12月就曾明確了戶口回遷農(nóng)村的政策。不只湖南，近年來，江蘇、浙江、山東等都出臺過相關(guān)城鎮(zhèn)戶口回遷農(nóng)村的政策。地方上出臺這些政策有著怎樣的考量？政策執(zhí)行三年來，進城村民因何希望戶口回遷農(nóng)村，是否能順利實現(xiàn)？

從“進城難”到“回村難”

在計劃經(jīng)濟年代，戶口本與人們的生活與事業(yè)息息相關(guān)，很多村民熱衷于獲得城鎮(zhèn)戶口。在這一背景下，20世紀八九十年代全國多地還掀起過買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標的風(fēng)潮。

1992年，公安部下發(fā)通知制止公開買賣非農(nóng)業(yè)戶口。其中提到，一些縣、市以“加快改革開放步伐”“籌集城市建設(shè)經(jīng)費”等為借口，違反國家有關(guān)戶口管理的法規(guī)，收費辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。這種做法背離了改革的方向，只會搞亂戶口政策，助長不正之風(fēng)，影響社會穩(wěn)定。

通知還要求，對于已經(jīng)出賣的非農(nóng)業(yè)戶口，一律予以注銷，在原常住戶口所在地恢復(fù)農(nóng)業(yè)戶口，并做好各項善后工作。對于有令不行、有禁不止，繼續(xù)出賣戶口的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人的責(zé)任，對在清退中弄虛作假收受賄賂的要從嚴處理。

然而，當(dāng)時買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標的風(fēng)潮并未得到根本控制。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智表示，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的背景下，那些買城鎮(zhèn)戶口的村民，把土地主動丟給了村集體，或者直接撂荒，村集體不得不收回他們的承包地，分配給其他愿意多耕種土地的農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅費后，國家開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農(nóng)村陜速發(fā)展，農(nóng)民的選擇也越來越理性。大約在2005年前后，“買賣戶口”的風(fēng)潮就漸漸消失了。

“我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少村民本希望有城鎮(zhèn)戶口后，可以獲得城鎮(zhèn)居民的一些惠民政策，但事與愿違。同時，他們也很難再把戶口遷回農(nóng)村。”夏柱智說道。

有媒體認為，中國長期以來實施的戶籍政策的慣性依然強大，一直只有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的單向通道，農(nóng)民一旦落戶城市想再遷回農(nóng)布寸，是難上加難。特別是很多地方戶口回遷政策一直非常不明朗，讓想回遷的群眾遭遇一系列困擾。

中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長鄭風(fēng)田指出，在過去很長_段時間，因為國家政策層面等原因，很多農(nóng)村戶口的人上大學(xué)、參軍后，戶口都要被強制性遷出，而這種遷出又是單向的。因此，很多人并不情愿將農(nóng)村戶口遷出去。

“現(xiàn)在提倡城鄉(xiāng)融合，給了大家在城鄉(xiāng)間選擇的權(quán)利，可以說是一種進步，也是對過去不合理制度的一種回調(diào)?！编嶏L(fēng)田說。

實操難題

不過，政策變了，落實能順利嗎？尤其是村民身份的背后，是福利分紅、土地等核心問題。

多位基層村干部和有意愿回遷農(nóng)村的人員均表示，因回遷人員存在與村民分享福利等原因，在實際操作中也會遇到一些阻力。

據(jù)悉，部分農(nóng)村地區(qū)在大規(guī)模拆遷征地時，會為所有戶口在原址的農(nóng)村戶籍人員按年齡分配股權(quán)給予分紅，每年這些農(nóng)民都可以分到幾百至上萬元的股權(quán)分紅。除此之外，拆遷分房也比較常見。

湖南省寧鄉(xiāng)市公安局戶政部門的一位負責(zé)人表示，戶政部門可以為符合政策要求的人員辦理回遷手續(xù)，但回遷后村民福利待遇等相關(guān)政策還是由村里決定。

在湖南衡陽工作的羅先生說，在衡陽，孩子讀公辦學(xué)校要求“房戶一致”才能到市里讀書，因此很多人都是為了孩子上學(xué)，才不得已把戶口從農(nóng)村遷到了市里。前些年他也在市里買了房子，并把妻子和孩子的戶口遷到了房子名下，但他的戶口還在農(nóng)村。

“我曾問過村干部，假如戶口遷出后再回遷農(nóng)村會不會有阻力。村干部說，這部分人員戶口遷出后，村里的修路、捐款等都沒有參與。如果回遷后，還想享受村民的一些福利待遇，需要全村80%以上的村民簽字才可以?！?/p>

土地的問題則更為復(fù)雜。

1980年前后，我國開展第一輪農(nóng)村土地承包工作，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始推行，實行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。在“兩權(quán)分離”的制度安排下，我國確立了農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基本形態(tài)。1984年，中央一號文件提出“土地承包一般應(yīng)在15年以上”。

20世紀90年代中后期，全國完成了“二輪土地承包”。二輪土地承包期是30年，承包期內(nèi)，國家提倡“增人不增地、減人不減地”的土地政策。2017年，黨的十九大報告明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。自2025年開始，第二輪土地承包在全國逐步到期。

多名受訪者稱，選擇將戶口回遷，很多人看重的是承包地。

夏柱智表示，農(nóng)村土地的法律屬性是村民集體所有，只有農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員才有承包權(quán)。農(nóng)民將戶口遷到城鎮(zhèn)后，雖然失去了組織成員身份，但如果其承包地還在承包期內(nèi)，就不會被收回。對于整戶遷出的村民（喪失土地承包主體的法律資格），也得等到承包期結(jié)束后，村里才能將其承包地收回。但對于村民整戶戶口遷出是否就喪失了土地承包權(quán)，夏柱智說，現(xiàn)在法律上還沒有明確規(guī)定。

另外，夏柱智還表示，他在農(nóng)村調(diào)研時了解到，很多村民進城并擁有城鎮(zhèn)戶口后愿意回遷農(nóng)村，有“傳承祖宅”的考量。“按照法律規(guī)定，房屋財產(chǎn)是私人所有，和戶口沒有關(guān)系，但宅基地的使用權(quán)只能給本集體經(jīng)濟組織成員。如果父母在村子里有宅基地，而子女戶口不在農(nóng)村，老人過世后，房屋財產(chǎn)可以傳承給子女，但宅基地不行。這種情況下，如果子女獲得了農(nóng)村戶口，就可以做到‘房地合一，進而繼承房產(chǎn)和宅基地?！?/p>

一位原來戶口在湖南省寧鄉(xiāng)市雙鳧鋪鎮(zhèn)某村的受訪者說，2013年，她大學(xué)畢業(yè)后不久就在長沙買了房，2019年把戶口遷到了長沙。這些年，她朋友的父母在農(nóng)村建了別墅，她非常羨慕?！拔曳浅Ｏ矚g農(nóng)村的田園風(fēng)光，所以也希望今后可以繼承父親宅基地的使用權(quán)，在農(nóng)村建房養(yǎng)老?！?/p>

上述在衡陽市城區(qū)買房工作的羅先生也說，他把戶口留在農(nóng)村也是因為宅基地。他說，孩子現(xiàn)在已經(jīng)讀初中，就讀高中只看學(xué)籍。所以，為了繼承宅基地使用權(quán)，他也在考慮之后將孩子戶口迂回農(nóng)村。

值得注意的是，近年來，國家層面確實越來越注重維護戶口已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)者的利益。

2020年9月，自然資源部曾對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”中提到的“關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問題”作出答復(fù)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。

今年2月4日，中央財經(jīng)委員會辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任祝衛(wèi)東在國務(wù)院新聞辦的發(fā)布會上強調(diào)，必須保護進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。

仍需政策性引導(dǎo)

湖南省對于允許戶口回遷的人框定的范圍為“2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革后，將戶口由農(nóng)村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口”。夏柱智分析認為，此舉目的也是縮小回遷范圍。“很多人在上世紀八九十年代都進城了，如果不設(shè)置一定時間門檻，涉及回遷者的數(shù)量太大，可能會超出一些農(nóng)村的承載力，還可能造成農(nóng)村社會新的矛盾糾紛?！?/p>

近年來，多地出臺規(guī)定，放寬戶口回遷農(nóng)村的條件。

2019年1月，江蘇出臺過相關(guān)規(guī)定，本人在農(nóng)村地區(qū)有產(chǎn)權(quán)住房即可遷回農(nóng)村戶籍。據(jù)報道，此前，江蘇省規(guī)定想將戶口遷往農(nóng)村，需要本人在農(nóng)村地區(qū)有合法穩(wěn)定住所和承包土地，在現(xiàn)戶口所在地?zé)o合法穩(wěn)定住所、無合法穩(wěn)定就業(yè)。

2020年12月，山東省政府辦公廳發(fā)布戶籍新政，暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道。高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定落戶條件的，可在原籍或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶。擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)等基本生活基礎(chǔ)的進城落戶人員回原籍經(jīng)常居住的，可將戶口遷回原籍。依法維護進城落戶農(nóng)村人口的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。官方稱新政目的是建立城鄉(xiāng)有序流動的戶口遷徙制度。

夏柱智說道，近年來，多地出臺關(guān)于城鎮(zhèn)戶籍人員回遷農(nóng)村的政策，并非在鼓勵“市民下鄉(xiāng)”，也不意味著農(nóng)村宅基地向城市開放，更不是“逆城市化”，其本質(zhì)是地方政府在戶籍制度管理上松了一個小口子，賦予符合條件的進城落戶村民“回遷權(quán)”。

夏柱智說，在快速城鎮(zhèn)化的背景下，長期以來我國戶籍遷移制度存在“進城容易回村難”的現(xiàn)狀?，F(xiàn)在多地政策開始松口子，讓符合條件者可以“反悔式回遷”。

數(shù)據(jù)顯示，2023年中國城鎮(zhèn)化率是66.16%，和發(fā)達經(jīng)濟體80%左右的水平相比，還有較大提升空間。鄭風(fēng)田稱，中國的城鎮(zhèn)化仍然處在持續(xù)發(fā)展過程中。在這個過程中，我國農(nóng)村建設(shè)家庭農(nóng)場、合作社等都急需人才，一些從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)的人，對家鄉(xiāng)有感情，他們回遷成為村集體組織成員后，有利于鄉(xiāng)村發(fā)展。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授陸銘表示，從中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進程來看，城鎮(zhèn)化率仍在不斷提高，與此同時，人口出現(xiàn)了在城鄉(xiāng)之間雙向流動的現(xiàn)象，并且這種潛在需求還將持續(xù)。

陸銘認為，過去國家的戶籍制度設(shè)計不利于人口在城鄉(xiāng)之間流動，因此改革也應(yīng)該是從兩方面入手。政府既要創(chuàng)造條件適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進程，譬如增加城市公租房建設(shè)，同時也要把在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的權(quán)利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”的應(yīng)有之義。

夏柱智表示，如今的現(xiàn)實問題是越是城郊村或資源豐富的農(nóng)村，戶籍含金量較高，農(nóng)民越是排擠外遷村民的回遷；而一些更需要人氣和資金支持的偏僻農(nóng)業(yè)型的農(nóng)村，反而得不到青睞?！八越窈笠霂舆@些農(nóng)村的發(fā)展，還需要出臺更多的政策予以引導(dǎo)。”

中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長劉守英曾在談及鄉(xiāng)村振興問題時強調(diào)．新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉(xiāng)村振興不是簡單把進城的人“弄回來”，而是鼓勵進城的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回來之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要對進城的人開放權(quán)利，未來鄉(xiāng)村也要對村外的人開放權(quán)利。

正如祝衛(wèi)東所說，我國正在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化，這個過程還要持續(xù)較長一個階段。2022年，我國鄉(xiāng)村常住人口4.91億人，據(jù)專家測算，到2035年還將有上億農(nóng)民進城。“農(nóng)民進城是一個較長的過程，他們還沒在城市扎下根之前，不要著急斷了他們回鄉(xiāng)村的后路?！?/p>