政策視角下營商環境優化路徑研究

摘要：近年來，隨著營商環境理念的持續強化，各地方各部門紛紛在優化營商環境方面持續下功夫，其中地方政府采取的相關政策成為社會廣泛關注的焦點。文章在分析營商環境優化后產生的經濟后果的基礎上，系統地梳理和總結了甘肅省優化營商環境的重要舉措和經驗，提出地方政府應該從建立營商環境的評價標準、形成政府與市場主體的良性互動、持續出臺優化營商環境的政策、更新和改善政府治理的工具等方面提升治理能力，充分發揮地方政府在優化營商環境中的主力軍作用。

關鍵詞：營商環境；優化；實踐路徑

中圖分類號：F279.27"""""""""" 文獻標識碼：A""""" 文章編號：1674-0688（2024）03-0046-04

0 引言

“營商環境”的概念來源于2003年世界銀行發布的一份報告《營商環境報告》［1］。近年來，營商環境的優化逐漸在黨和國家的戰略體系中占據重要地位，良好的營商環境成為政府治理現代化的關鍵標志之一。國務院發布的《優化營商環境條例》，將“營商環境”的概念定義為“企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。國內學術界針對“營商環境”的概念從不同的角度進行了闡述，狹義上的營商環境是指包括法律、政府、稅收和融資約束等在內的各種約束要素；廣義上的營商環境是指市場主體在企業經營周期內面臨的所有外部環境，是市場主體從準入、發展到退出市場的整個過程當中制度性因素的總和。由此可見，作為依法行使國家職權的地方政府，在制定營商環境制度時有著絕對的權威，因此地方營商環境的好壞與政府是否主動作為、有效作為有著密切關系。

自中國共產黨第十八次全國代表大會以來，黨中央、國務院高度重視優化營商環境，作出了一系列關于優化營商環境的重大部署和決策。黨的二十大報告提出要“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”。由此可以看出，優化營商環境是黨中央、國務院在新形勢下作出的重大決策部署。目前，我國推動營商環境優化的制度與政策體系已經基本形成，各地都將改善營商環境作為促進地區經濟發展的重要舉措，紛紛出臺措施、完善制度和對標先進，在市場環境、法治環境、政務服務和監督執法等各個領域進行持續改善和優化。

從根本上來說，營商環境就是一種制度環境，其所需要的廉潔高效的政務環境、開放便利的市場環境、公平公正的法治環境等，都是市場經濟對政府出臺制度的基本要求［2］。為了厘清“優化營商環境”的內涵，提供進一步優化營商環境的政策指引，本文系統地梳理了甘肅省部分市州出臺的營商環境政策文件，總結甘肅省營商環境優化政策的特點，從政策視角提出優化甘肅省營商環境的實踐路徑。

1 政策視角下營商環境優化后產生的經濟后果

營商環境的好壞是衡量一個區域市場競爭力和經濟發展的重要指標。近年來，我國各省份都競相打出優化營商環境“組合拳”，也取得了較為明顯的成效。營商環境的優化能夠顯著提高企業的創新產出、提升當地就業水平及增強服務貿易競爭力。

1.1 營商環境的優化可以顯著提高企業創新產出

在企業層面，對營商環境的優化主要是盡量掃清企業的制度性障礙，制度性障礙主要包括政府在企業管理活動的各個環節的限制所產生的交易成本和企業為了擺脫政策限制和獲得非正當競爭優勢而付出的尋租成本。政府優化營商環境的目的在于減少受制度因素影響而產生的成本，通過降低企業的制度性成本，增強其創新意愿和能力，提高創新收益。

通過實證分析研究發現，營商環境的改善可以顯著提升企業的技術創新效率，這種促進作用在大型企業和民營企業中表現得更顯著［3］。良好的營商環境能夠為企業開展創新活動提供穩定的外部環境，鼓勵企業追加創新經費投入，助力企業搭建暢通的人才流通渠道［4］。優化制度環境能強化研發稅收激勵的研發支出擠入效應，在制度越完善的地區，其稅收激勵產生的擠入效應越明顯［5］，同時能夠激發企業的創新活力［6］，不斷提升企業創新績效［7］。

1.2 營商環境的優化可以顯著帶動就業

就業作為促進經濟發展、維護社會穩定的重要方式，是最基本的民生，也是國家治理中的基礎性、支柱性和保障性力量。目前，隨著就業壓力的不斷增大，就業市場供需矛盾逐漸顯現，而通過優化營商環境能降低企業的制度性成本，提高企業的經營信心，同時帶動當地的就業。

從實證角度分析，稅收營商環境的優化能夠顯著提高就業崗位的數量和質量，充分發揮其穩就業的功能［8］。有學者采用模糊集定性比較分析方法，從政府角色、社會環境及市場環境3個維度，探討了營商環境對就業水平的影響，研究結果表明營商環境的優化對就業水平的提升具有顯著影響［9］。還有學者通過檢驗營商環境的改善程度對就業水平的影響及其差異，得出改善營商環境能促進就業，并在全生命周期中呈現倒“U”形結構的結論［10］。

1.3 營商環境的優化可以提升服務貿易競爭力

進入新發展階段，我國服務貿易快速發展，其作為我國出口貿易結構轉型的主要方向，在優化我國貿易結構過程中發揮著越來越重要的作用，營商環境的優化和改善能夠促進服務貿易的發展和升級。從制度營商環境優化的角度來看，降低制度性交易成本可以顯著提升市場主體的經營信心，實現對外貿易增量［11］。

有學者通過構建營商環境優化指數和服務貿易競爭力指數，對兩者的動態關系進行了實證研究，發現營商環境優化是提升我國服務貿易競爭力的重要手段［12］。同時，優化營商環境能通過價值鏈的遷移和創新提升企業出口國內增加值率，進而推動企業對外出口貿易穩步增長［13］。此外，有學者基于雙循環視角，從營商環境發展對服務貿易擴容提質的維度進行分析，提出了通過優化營商環境促進服務貿易擴容提質和穩定出口貿易的對策［14］。

2 優化營商環境的政策措施

現代市場經濟的運行和發展離不開政府的引導、監管及支持，地方政府是營商環境制度出臺與制度供給的主體，是市場在資源配置中起決定性作用的前提和保障。進入新時代以來，市場環境發生了前所未有的變化，地方政府沿用招商引資的傳統模式已經難以適應新時代的需要，因此逐步轉向優化營商環境的比拼，在市場化、法治化、國際化、便利化等方面出臺了一系列優化營商環境的政策和措施。

2.1 持續深化簡政放權、放管結合，積極打造優質的營商環境

甘肅省各地方政府均出臺了深化“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務）改革工作要點，通過“放管服”促進形成市場化營商環境。例如，2023年4月蘭州市人民政府辦公室印發《2023年蘭州市深化“放管服”改革工作要點》，明確了持續深化簡政放權、推進放管結合、優化政務服務3個方面的27項具體任務。2023年6月隴南市人民政府辦公室印發《2023年隴南市深化“放管服”改革工作要點》，明確了深化行政審批制度改革、加強放管結合、優化政務服務及推進數字政府建設4個方面的41項具體任務。2023年5月嘉峪關市人民政府辦公室印發《嘉峪關市2023年深化簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》，明確提出了緊盯“簡政放權”、緊盯“放管結合”、緊盯“優化服務”、緊盯“數字政府建設”、緊盯“項目建設”5個方面的43項具體任務，同時提出要努力塑造“嘉快辦·逾難關”政務服務品牌。2023年6月金昌市人民政府辦公室印發《2023年金昌市深化簡政放權放管結合優化服務改革提質增效活動工作方案》，提出要持續在“簡政放權”上下功夫、持續在“數字賦能”上做文章、持續在“市場便利”上出真招、持續在“項目落地”上求突破、持續在“強化監管”上見真章、持續在“優化服務”上求實效。2023年4月天水市人民政府辦公室印發《2023年天水市深化簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》，明確了深入推進簡政放權、突出強化監管措施、不斷優化政務服務、聚集數字政府建設、全面優化政務環境5個方面的41項具體任務，努力建設人民滿意的服務型政府。

2.2 復制推廣營商環境創新試點改革舉措，推動營商環境持續改善

為落實《國務院辦公廳關于做好優化營商環境改革舉措復制推廣借鑒工作的通知》（國辦發〔2022〕35號）精神，甘肅省人民政府辦公廳發布《甘肅省人民政府辦公廳關于復制推廣營商環境創新試點改革舉措的通知》，要求各地方政府認真學習借鑒北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳等創新試點城市的經驗做法，推動營商環境持續改善，出臺了《甘肅省復制推廣營商環境創新試點改革舉措細化清單》，該清單中制定了包括破除區域分割和地方保護等不合理限制、健全更加開放和規范高效的市場主體準入和退出機制、持續提升投資和建設便利度、更好支持市場主體創新發展、持續提升跨境貿易便利化水平、維護公平競爭秩序、進一步加強和創新監管、依法保護各類市場主體和合法權益、優化經常性涉企服務9個方面的44項改革措施。甘肅省各市州相繼出臺了關于復制推廣營商環境創新試點改革舉措的相關文件。2023年嘉峪關市、酒泉市、平涼市、臨夏回族自治州等結合自身特點，先后發布了《嘉峪關市人民政府辦公室關于復制推廣營商環境創新試點改革舉措的通知》《酒泉市復制推廣營商環境創新試點改革舉措工作方案》《平涼市優化營商環境攻堅突破年活動實施方案》《臨夏州進一步規范涉企行政執法行為優化營商環境工作方案（征求意見稿）》等，要求各縣市、各部門認真學習與借鑒省內外先進的經驗和做法，細化改革舉措，激發市場主體活力，加快打造市場化、法治化、國際化、便利化的優質營商環境。

2.3 深化數字政府建設，助力營商環境持續優化

為落實黨中央、國務院關于數字中國、數字政府建設的重大決策部署，2023年甘肅省部分市州針對深化數字政府建設提升政務服務能力工作出臺相應的工作方案，以期著力解決資源整合不到位、數據匯聚不重復、信息共享不完全、線上政務服務效能低等問題。例如，平涼市人民政府出臺《平涼市深化數字政府建設提升政務服務能力工作方案》，該方案包括提升數字資源支撐能力、提升線上政務服務能力、提升數字政府服務能力、提升利企便民服務效能4個方面的27項內容。隴南市人民政府辦公室印發了《隴南市數字政府服務能力提升百日攻堅行動方案》，提出了提升數字政府服務能力、發布高頻政務服務事項清單、開展數據直達基層試點3個方面的任務，按照隴南市在全省各項數據的排名情況，制訂工作目標并提出相應工作措施，全力推進，提升隴南市數字政府服務能力。此外，為深入推進“放管服”和行政審批制度改革，進一步提升“跨省通辦”服務效能，蘭州市人民政府辦公室發布了《蘭州市人民政府辦公室關于擴大政務服務“跨省通辦”范圍進一步提升服務效能的通知》；為進一步提升全市政務服務能力，更加高效、便捷地服務企業和群眾，嘉峪關市人民政府辦公室印發了《嘉峪關市一體化政務服務能力提升實施方案》。

3 政策視角下優化營商環境的路徑

近年來，我國各級政府高度重視營商環境的建設，相繼出臺優化營商環境的政策并取得了積極的成效。通過梳理甘肅省各市州出臺的優化營商環境的制度，總結政策措施的特點，提出優化甘肅省營商環境的具體路徑。

3.1 基礎：建立評價營商環境的標準

良好的營商環境是一個地區經濟實力和綜合競爭力的重要體現，因此優化營商環境要站在政府治理的角度，建立適合該地區實際情況的評價體系，只有這樣，才能夠更好地引導市場的發展。目前，國內外有很多組織和機構采用不同的標準對不同國家和地區的營商環境進行評價與排名，包括世界銀行發布的《營商環境報告》，中國貿促會研究院發布的《中國營商環境研究報告》，華南美國商會發布的《中國營商環境白皮書》，北京大學光華管理學院管理創新交叉學科平臺出品的《中國省份營商環境研究報告》等，以上評價報告中的評價指標體系各不相同。同時，甘肅省目前尚未對外公布是否建立了有效的評估體系和指標，主要以政策文件的形式制定標準，再通過政策執行情況的監督與反饋推進營商環境的建設。針對以上情況，可以通過組建專家團隊制定適合甘肅省實際情況的營商環境指標體系，綜合評估甘肅省不同地區的營商環境，促進省內各區域對標對表，科學地檢驗營商環境優化政策的實施成效。

3.2 關鍵：形成政府與市場主體的良性互動

營商環境作為特殊的公共產品，其表現形式為政府供給的制度集合體，因此政府是營商環境建設最重要的責任主體，在營商環境建設中起主導作用。同時，營商環境的構建依賴于市場主體的有效參與，市場主體也是營商環境最直接的體驗者和評判者［15］。營商環境的創造和優化離不開政府提供的公共服務，也離不開市場主體的反饋與建議，可以說，營商環境是政府與市場主體的共同領域，只有形成兩者的良性互動，才能夠促進經濟的有效發展。那么，政府如何能夠與市場產生良性互動呢？第一，要加快轉變政府職能。政府驅動是中國經濟發展的重要特征。在打造營商環境的過程中，政府需要強力推動、積極介入［16］。隨著各地政府積極推進“放管服”改革，推行一站式辦公，打造高效率服務型政府成為各地方政府吸引投資、優化營商環境的主要手段。因此，加快轉變政府職能，從服務者的角度傾聽市場主體的聲音，能夠更好地將管理內化于服務，通過提升政務服務質量和效率，不斷激發市場主體的活力，加快建立讓市場主體滿意的營商環境。第二，要建立健全政企溝通機制。優質營商環境的創建與改進離不開政府與市場主體的共同參與，政府努力創設的營商環境需要市場主體參與其中，市場主體的滿意度最大限度地反映了營商環境的優劣，加強政企溝通是優化營商環境的必經之路，因此必須消除地方政府和市場主體之間的溝通障礙，構建政企溝通的網絡平臺，建立政企交流的常態化機制，從實際出發，解決市場主體的實際困難。

3.3 措施：持續出臺優化營商環境的政策

政府作為營商環境建設的責任主體，在營商環境優化建設中擔任著引導者、規劃者、監管者及服務者的角色，政府出臺的優化營商環境相關政策是主體責任的具象性展現。優化營商環境的政策具有權威性，但并不是固定不變的，而是隨著經濟社會發展、市場主體需要的變化而不斷調整的。第一，提高政策制定的規范性、系統性。政策頒布作為推動營商環境優化的首要環節，政策出臺是否科學、是否全面、是否具有可執行性，決定了其實施的效果。因此，在頒布政策時要提高其規范性和指向性，確保在政策執行過程中能夠實現良好的效果。第二，重視政策運用的效果。通過市場的反饋，及時對政策進行調整和補充，實現政策的動態管理，對于不適用的條款要及時進行修訂。第三，及時對外公布和宣傳政策。通過對甘肅省內各市州的政策發布情況進行梳理發現，多數市州能夠在政府官網及時公開政策的情況，保持政企信息暢通，市場主體能及時了解政府施行的有關政策。

3.4 技術：更新和改善政府治理的工具

當前，經濟社會法治化不斷完善、信息化程度不斷提高，優化營商環境同樣要與時俱進，持續更新和改善政府治理的工具，推動經濟社會法治化和數字化的進程。一方面，法治化作為評價營商環境的重要指標，對營商環境的優化起著極為重要的作用。國家發展和改革委員會發布的《中國省份營商環境研究報告2020》中提到，甘肅省的法律政策環境指標在內地省份排行榜中位列第31位。政府可以通過公開和宣傳與營商環境息息相關的法律、法規及政策，同時依法監督政府部門辦理企業正常業務的合法性，最大限度地保護市場主體的合法權益。另一方面，要采用數字化政務服務手段。運用數字化手段、推廣“互聯網+”模式、利用移動政務渠道等，為各類市場主體提供快捷平臺和便捷條件，打造智慧政府。

4 結語

本文以甘肅省為例，基于政策視角研究優化營商環境的路徑，通過對甘肅省各市州出臺的優化營商環境制度進行梳理，總結政策措施的特點，并從優化營商環境的基礎、關鍵、措施、技術等方面提出了優化營商環境的路徑。未來，可以以市場主體和社會公眾的滿意度為導向，建立評價指標模型，從量化角度進一步提出優化營商環境的對策建議，持續推動我國營商環境向好向優發展。

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*2023年度甘肅省人文社會科學項目“甘肅省推進營商環境優化的關鍵路徑研究”（23ZC31）；2023年度甘肅省科學技術廳第三批科技計劃項目“鄉村振興背景下隴南市農文旅融合發展機制研究”（23JRZA522）。

【作者簡介】許菡，女，甘肅成縣人，碩士，副教授，研究方向：企業管理。

【引用本文】許菡.政策視角下營商環境優化路徑研究——以甘肅省為例［J］.企業科技與發展，2024（3）：46-49.