檔案工作數字化轉型場域下法規體系的完善理路

陳永生 包惠敏 鄧文慧

關鍵詞：檔案法規體系；檔案信息化；數字化轉型；檔案法實施條例；數字資源；數據治理；可及性；便利性＼

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第五篇提出“以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”，數字化轉型已經上升為國家重要發展戰略。2023年全國檔案局長館長會議提出，要以實現數字化戰略轉型為關鍵，全面提高檔案工作服務能力水平，推進檔案工作現代化建設。2024年全國檔案工作暨表彰先進會議指出，國家檔案局將加大檔案工作數字化轉型和現代化建設力度作為新一年工作重點之一。

為有效實施新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）的各項規定和要求，更好地貫徹落實習近平總書記對檔案工作的重要批示及黨中央有關檔案工作的決策部署，適應檔案事業的發展，需要對現行實施辦法做進一步修訂完善。2024年1月12日，國務院總理李強簽署第772號國務院令，公布《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），自2024年3月1日起施行。《實施條例》從行政法規層面對新《檔案法》的各項規定予以細化和明確，在融合吸納部門規章和規范性文件部分內容的同時為其制修訂留有余地，在檔案法規體系中起著重要的銜接協調作用。在此基礎上，《實施條例》對應新《檔案法》新增“檔案信息化建設”專章，完善和細化檔案信息化制度的各項規定，以法治化方式推動檔案信息化制度的完善，為推進檔案工作數字化轉型提供了更具可行性和可操作性的建設方案和操作指南。

1 《實施條例》與國家檔案法規體系的完善

《實施條例》在一定程度上彌補了我國檔案領域的立法缺陷和配套法規缺陷，提高了檔案法規體系的立法質量，推動檔案法規體系科學構建，逐步完善了國家檔案法規體系，使立體化、多層次的國家檔案法規體系得以規范有效運行。

1.1 提高檔案法規體系立法質量。檔案法規體系建設是一項科學嚴謹的系統性工程，對立改廢各環節程序的規范性和科學性要求高。[1]《中華人民共和國立法法》《行政法規制定程序條例》等國家法律法規對立法工作的程序和技術作出明確規定，強調行政法規由國務院組織起草，在起草過程中，起草部門應當深入調查研究，總結實踐經驗，將行政法規草案及其說明等向社會公布，并采取座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。[2-3]檔案行政法規一方面對檔案工作乃至國家經濟社會發展具有重大影響，另一方面其制修訂具有較強的專業技術性。《實施條例》作為與新《檔案法》配套銜接的重要行政法規，其修訂和頒布嚴格按照行政法規立法相關規定的要求，堅持“開門立法”，以問題為導向，在立項、起草、審議、表決和公布等環節形成了統一的程序規范，加強調研論證，廣泛面向有關機關、團體、企業事業單位、社會組織、專家及民眾征求意見。《實施條例》的修訂堅持貫徹科學立法、民主立法、依法立法的原則，其修訂過程避免了向社會征集和反饋意見的過程流于形式，保障公民的參與權和話語權，使立法與社會需求相銜接，同時充分發揮專家的立法理論知識和實踐經驗的推動作用，[4]有效增強檔案法規體系立法程序的民主性和立法技術的科學性。

1.2 推動檔案法規體系科學構建。《實施條例》的出臺是落實構建程序嚴密、系統完備、科學規范、運行有效的檔案法規體系的要求，是完善檔案法規體系的關鍵，是不斷提高檔案立法的針對性、及時性、系統性和可操作性的重要舉措，夯實了檔案工作的法治基礎。

首先，《實施條例》根據新《檔案法》制定，遵循上位法的立法要求，與上位法的精神、原則和價值取向相統一，并與《國家檔案館檔案開放辦法》《機關檔案管理規定》《電子檔案移交與接收辦法》等下位法中可操作性、可持續發展性強的條款進行融合，彰顯檔案法規體系的內在貫通，有助于形成邏輯自洽、內容全面、條文充實的法規規定，建立前后銜接、上下配套、系統集成的檔案法規體系。

其次，《實施條例》經過反復研究修改，條文詞語使用更加縝密，條款設置多樣化、精細化，[5]制定義務性條款、禁止性條款、授權性條款，并新增倡導性條款的設置，例如鼓勵和支持社會力量通過多種形式參與和支持檔案事業的發展等，不僅更貼近檔案工作的實際需要，而且符合法律表達的一般要求，具有嚴密的規范結構，[6]保障了檔案法規體系完整性、協調性，從制度層面為檔案工作實現數字化轉型、推動檔案事業高質量發展創造良好的法治環境。

2 《實施條例》助推檔案工作實現數字化轉型

在信息化進入加快數字化發展、建設數字中國的新階段，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）明確提出“檔案信息化發展保障機制進一步完善……檔案工作基本實現數字轉型”的發展目標，并對電子檔案管理系統和數字檔案館的建設提出新要求。《實施條例》作為新《檔案法》的實施細則，在對新《檔案法》各項規定進行細化、補充和完善的同時，專門增設“檔案信息化建設”章節，在總體上昭示檔案信息化建設在檔案法治框架體系中的重要地位，并以推進檔案信息化建設迭代升級為契機，對推動檔案數字化轉型作出了具體規范，從頂層設計、數字資源建設、數字基礎設施建設、利用服務四個層面加以推進。

2.1 頂層設計：加強檔案工作數字化轉型頂層規劃。將檔案工作數字化轉型納入頂層規劃，是推動檔案工作實現數字化轉型的重要舉措。《規劃》針對加快推進檔案信息化建設，提出了“主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動檔案全面納入國家大數據戰略”的要求，強調檔案信息化建設要融入國家發展大局，為全國“十四五”時期甚至更長一個時期內推進檔案信息化戰略轉型奠定基調。新《檔案法》對檔案工作數字化轉型的頂層設計作出了原則性規定，指出各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發展規劃，將檔案信息化統籌到政府信息化大局，有助于改變檔案信息化建設被邊緣化和檔案數字化轉型滯后的局面。安徽省檔案局積極貫徹落實新《檔案法》和《規劃》要求，高度重視檔案信息化建設，主動同有關部門溝通協調，著力推動將安徽省檔案信息化轉型發展要求寫入《安徽省“十四五”信息化發展規劃》，為提升檔案信息化水平、推動檔案事業高質量發展提供良好的外部環境。[7]檔案信息化相關政策的制定實施和法律法規的貫徹落實為檔案工作數字化轉型提供了強有力的推動力。

在新《檔案法》的基礎上，《實施條例》進一步要求機關、群團組織、國有企業事業單位將檔案信息化建設納入本單位信息化建設規劃。這一方面體現了檔案工作數字化轉型“規劃先行、整體規劃”的理念，有助于檔案部門同業務部門等其他相關部門開展數據、技術、業務協同探索，做好檔案信息化建設協同工作，打破檔案信息化發展傳統觀念制約。《實施條例》通過超前的規劃部署和主動融入形成合力，發揮相關主體在檔案信息化建設中的積極作用，有效解決檔案信息化建設難以納入信息化建設整體規劃的問題，[8]確保檔案信息化建設的具體實施，推動各相關單位檔案信息化建設項目的順利開展，推進檔案工作數字化轉型進程。另一方面，這一規定將有助于提升各單位對檔案信息化工作重要性和迫切性的認識，切實推動檔案部門各主體履行信息化工作法定職責，強化各主體對檔案數字化、電子文件歸檔、電子文件長期保存、系統銜接、數據共享等檔案工作數字化轉型關鍵議題的重視，[9]從整體上提高檔案信息化工作站位，為檔案信息化提供完善的保障機制，加強檔案工作數字化轉型的頂層設計、制度引領和統籌協調，形成統一的檔案數字化轉型戰略規劃和推進機制，推動檔案工作數字化轉型主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設目標的實現。

2.2 數字資源：推進檔案數字資源建設。檔案資源建設是做好檔案工作的前提，是發展檔案事業的基礎。《規劃》對檔案資源建設目標提出了一系列新要求，規定到2035年檔案資源覆蓋面更加廣泛、內容更加豐富、形式更加多樣、結構更加優化。在此背景下的新時期檔案資源建設，一是要注重齊全完整，明確文件材料的歸檔范圍和檔案的保管期限，確保檔案的完整性、準確性和系統性；二是要注重優化結構，不斷完善檔案資源收集方式，嚴格管控檔案資源質量；三是要推動數字轉型，逐步推動構建以檔案數字資源為主導的檔案資源體系。加快檔案資源數字轉型是新時期檔案工作數字化轉型的重要內容，是發揮檔案數字資源核心要素作用、提升檔案數字治理能力的重要環節。《實施條例》從存量數字化、增量電子化、檔案數字資源的安全保管等方面提出了具體要求，加大檔案資源數字化改革力度，全面推動數字化轉型。

在存量數字化方面，完善傳統載體檔案數字化的要求。《實施條例》明確規定各級各類組織和機構應當按照國家檔案主管部門相關規定開展傳統載體檔案數字化工作，不僅有助于采取安全、規范的手段保證檔案數字化成果的質量、安全和數字化率，而且能有效解決因早期檔案數字化質量標準參差不齊、質量監管體系不健全，以及紙質檔案整理不規范等導致的存量檔案數字化歷史遺留問題。[10]此外，在政務服務領域，紙質檔案對縮短辦事流程存在阻礙，檔案載體數字化和電子檔案的發展應然而生。《實施條例》鼓勵對檔案數字化成果進行文字、語音、圖像等識別工作，充分考慮傳統檔案數字化成果的管理和利用問題，有效發揮檔案數字化成果的重要作用，有助于深度挖掘檔案數字資源，為檔案數字資源開發利用奠定基礎，解決資源打通和共享的難點和痛點。

在增量電子化方面，《實施條例》明確辦公自動化系統、業務系統歸檔功能和電子檔案管理信息系統的建設要求，完善電子檔案移交接收主體和系統技術，重要電子檔案異地備份及其災難備份系統建設的相關要求，規范電子文件的歸檔、電子檔案的移交接收和保管等工作。《實施條例》的頒布為電子文件單套歸檔與電子檔案單套管理提供了制度保障，有助于檔案部門以檔案信息化建設為牽引，實現各類電子文件“應歸盡歸”，電子檔案“應收盡收”，[11 ]推動來源可靠、程序規范、要素合規的電子文件以電子形式實現全流程在線歸檔、單套歸檔，促進數字檔案館（室）建設，提升電子檔案在檔案資源體系中的比例，保證進館電子檔案的質量，推動檔案部門以自身數字轉型服務數字經濟、數字社會、數字政府建設。

在檔案數字資源的安全保管方面，補充數字環境下的檔案安全管理規定，為檔案資源數字轉型的安全管理、風險管理提供保障。檔案安全是檔案事業健康發展的基石。《實施條例》貫徹“安全第一，預防為主”的原則，進一步強化檔案信息化建設安全條款的整體性設計，從法規層面將檔案數字資源安全的規定制度化。一是明確規定電子檔案管理信息系統的建設應符合國家有關安全和保密的規定；二是檔案館開展傳統載體檔案數字化工作和數字檔案館建設，也應當為其安全和利用提供保障；三是重要電子檔案異地備份保管的存儲載體應符合安全管理要求，提高重要檔案信息的安全防護水平。這一系列規定為各單位的檔案數字資源安全提供針對性、可操作性強的管理方案，使得各單位在具體執行《實施條例》時，能夠制定科學化、規范化的檔案數字資源安全管理制度，并在實際檔案工作中嚴格執行，有效保障檔案數字資源安全和紙質檔案數字化成果質量，實現檔案資源數字轉型的全流程安全管理。

2.3 基礎設施：加快檔案數字基礎設施建設。在數字化浪潮的沖擊下，檔案逐漸從傳統載體形態轉變為數字形態，檔案管理面臨著從產生到永久保存或銷毀的全流程數字化重塑。在這個革新過程中，數字基礎設施起到了重要的作用。特別是電子檔案管理信息系統和數字檔案館（室）的建設，已經成為現階段我國檔案管理數字基礎設施建設的關鍵組成部分。《規劃》明確將“推進機關、團體、企業事業單位和其他組織建設與業務系統相互銜接的電子檔案管理信息系統”“加大機關數字檔案室建設力度”“大力推進數字檔案館建設”等作為主要任務，突出了當前加快推進數字基礎設施建設的重要性和緊迫性。面對時代需求，《實施條例》對檔案形成單位和檔案館在電子檔案管理信息系統建設與數字檔案館（室）建設方面作出了更加細致的規定，體現出我國檔案管理工作在追求技術創新、管理現代化的道路上邁出了更加堅實的步伐。

對于檔案形成單位，《實施條例》要求加快推進電子檔案管理信息系統建設及其與前端系統的協同銜接，并保證其安全性，鼓勵開展數字檔案室建設。

首先，推進電子檔案管理信息系統建設，增強電子檔案管理信息系統與辦公自動化系統、業務系統的相互銜接。目前，我國在檔案信息化建設上面臨一些挑戰，包括缺乏系統化的電子檔案管理體系、辦公自動化系統和業務系統未能集成電子文件歸檔功能，以及不同系統間無法“互聯互通”等突出問題。根據《實施條例》第三十八條的規定，各類機關、團體、企業事業單位及其他組織被賦予責任，需積極促進電子檔案管理信息系統建設，強化電子檔案管理信息系統與辦公自動化系統、業務系統之間的融合與協同工作，完善和優化系統間的互聯互通機制，從而提升整體的管理效率和檔案服務質量。對于電子檔案管理信息系統的建設方式和模式，《實施條例》則體現出較強的靈活性和適應性。其并未制定統一的模板或具體的實施步驟，而是考慮不同機關、團體、企業事業單位和其他組織在信息化建設方面的差異性。為各單位提供了一個自主規劃和創新的平臺，鼓勵其探索和實踐符合自身特點的電子檔案管理信息系統建設路徑，在成本和效益的平衡中確保電子檔案管理信息系統的高效運行。

其次，確保電子檔案管理信息系統的安全性。《實施條例》堅持以總體國家安全觀為指導，將保證電子檔案管理信息系統的安全性視為至關重要的環節，強調各單位必須考慮電子檔案管理信息系統建設的安全性，在系統建設過程中必須符合國家有關網絡安全、數據安全以及保密等的規定。

最后，鼓勵開展數字檔案室建設。數字檔案室為電子文件歸檔和管理提供了系統化的解決方案，它在推動電子文件的規范化整理與歸檔、實行單套管理模式、實現檔案數據化、實現檔案信息化工作的國產化等方面具有重要的價值。[12]對于具備一定條件的單位，《實施條例》則進一步鼓勵其建設數字檔案室，以推動檔案管理工作向數字化、信息化、智能化方向發展。

對于檔案館，《實施條例》要求加快推進數字檔案館建設。一是能為檔案信息化勾勒出清晰的路線圖和發展架構，涉及技術層面、管理模式、服務方式、法規標準等多個方面的綜合布局；二是通過數字化手段，將傳統載體的檔案轉化為電子檔案，能夠豐富數字檔案資源庫，為社會各界提供更加豐富、便捷的檔案信息資源；三是采用專業的存儲技術和穩定的硬件設施，能夠確保電子檔案的長期可讀性和安全性，解決電子檔案在長期保存過程中可能遇到的技術和管理難題；四是能夠促進檔案信息的共享與利用，建立高效的檢索系統和信息服務平臺，實現檔案信息快速檢索和遠程利用。

總而言之，數字檔案館是多年來檔案信息化研究成果和實踐經驗的集大成者，其建設是檔案工作現代化進程的重要推動力，對于提升國家檔案管理水平、服務社會發展具有深遠的影響。深入貫徹以人民為中心的發展思想，實施“一站式”服務、“一網通辦”，必須推進數字檔案館的高質量建設。[13]為了響應這一現實需求，《實施條例》明確賦予了檔案館建設與維護數字檔案館的法律責任。根據其規定，數字檔案館的建設應當涵蓋對各類檔案數字化資源的全面搜集，保障其在長期保存過程中的安全可靠性，并通過有效的利用策略，使其在各種網絡環境中實現其最大的價值。此外，數字檔案館的運行維護還應著重提升檔案數字化資源的服務效率和質量，確保公眾能夠便捷、高效地獲取所需的檔案信息。此舉不僅為數字檔案館的建設提供了堅實的法律基礎，而且為檔案館的現代化轉型確定了清晰的發展路徑。

2.4 利用服務：提高檔案利用的可及性和便利性。檔案利用是檔案管理的最終目的，其重要性在新《檔案法》中得到了明確的強調。該法明確指出檔案工作的根本目的是為了便于社會各界的廣泛利用。這一法律精神體現了檔案工作從傳統保管向服務導向的轉變，標志著檔案工作更加注重社會效益和服務質量。近年來，國內外檔案工作實踐也在不斷強化檔案服務社會化的目標和要求。[14]檔案機構正不斷探索和實施更加開放、便捷的檔案利用服務模式，以滿足公眾和專業用戶日益增長的信息需求。在新的發展背景下，《規劃》將“檔案利用服務達到新水平”列為檔案館發展的主要任務之一。為實現這一目標，《實施條例》從創新檔案利用服務形式和推進檔案數字資源共享利用兩個關鍵方面為檔案利用服務工作數字化轉型提供了堅實的法律基礎和明確的前進方向。

第一，創新檔案利用服務形式，拓寬檔案利用服務空間。《實施條例》充分考量了利用主體的多元性和服務主體的主動性，對檔案利用服務方式進行了補充規定，并要求國家檔案館在檔案利用服務形式上進行創新。在過去，檔案利用服務主要集中在現實物理空間，即檔案館主要提供線下服務。《實施條例》積極吸取了《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》的經驗，提出要“推進檔案查詢利用服務線上線下融合”。通過線上線下的無縫銜接，公眾可以更快捷地獲取到所需的檔案信息。這種服務模式的創新不僅極大地提升了檔案服務的便利性和效率，而且深刻滿足了公眾對檔案信息的廣泛需求。此外，這種方式還體現了檔案館在檔案服務提供中的主動性，通過積極適應社會需求變化，不斷優化服務流程，提高服務質量，從而使檔案工作更加貼近社會、貼近公眾，實現了檔案服務由被動向主動的轉變。總體而言，《實施條例》的出臺不僅為檔案利用服務工作提供了更加豐富的手段和渠道，而且也為檔案館的數字化轉型和服務升級提供了強有力的政策支持和指導方向。

第二，推進檔案數字資源共享利用，加強資源共享標準供給。檔案數字資源跨區域、跨層級、跨部門共享是實現“數據多跑路，群眾少跑腿”的重要前提條件。然而，當前我國在檔案數字資源共享方面尚存在一些障礙，如信息孤島現象、資源共享機制不健全等，這些問題在一定程度上影響了檔案資源的服務效率和公眾利用率。針對這些問題，新《檔案法》提出要加強檔案信息資源共享平臺建設。在此基礎上，《實施條例》進一步細化并落實國家及地方檔案主管部門在數字資源共享利用工作中的職責，并要求國家檔案主管部門與地方檔案主管部門緊密協作，確保檔案信息資源共享平臺建設的順利推進。這一舉措表明我國檔案資源共享機制的進一步完善，為確保檔案信息資源的高效利用奠定了堅實的制度基礎，有助于打破地域和行政級別的壁壘，實現檔案數字資源在不同區域、層級、部門之間的無縫對接，從而提升檔案服務的覆蓋面和便捷性。《實施條例》還著重指出，國家檔案主管部門應當加強檔案數據共享的標準供給。這一要求意味著將構建一套統一、規范的檔案數據共享標準體系，以指導各級檔案部門在數字檔案資源的采集、存儲、管理和利用過程中，實現標準化、規范化操作，確保數據共享的高效性和順暢性。這不僅有助于提高檔案信息資源的利用率，也將加速推動我國檔案工作的數字化轉型進程，為社會公眾和各行各業提供更加豐富、高效、便捷的檔案服務。

3 《實施條例》可能存在的問題

新《檔案法》及《實施條例》均專門設置了“檔案信息化建設”章節，這不僅體現了國家對檔案工作數字化轉型的重視，也彰顯了國家在推動檔案事業現代化進程中的堅定決心。這一專章的設立，為國家檔案信息化建設的戰略布局提供了法律依據，也為檔案工作的數字化轉型升級指明了方向。

然而，盡管《實施條例》在法治層面為檔案工作數字化轉型提供了堅實保障，但在具體條款的實施細則和執行層面，仍需進一步完善。新《檔案法》是檔案法規體系中的基礎法，這決定了其只能在宏觀上進行“統合式”規定，為下位法預留立法空間，以便下位法可以在微觀上對檔案事務進行具體處理。[15]在檔案信息化建設方面，新《檔案法》對于一些行為的處置就處于空缺狀態。例如，新《檔案法》對于各級人民政府未將檔案信息化工作納入本單位信息化發展規劃行為的處置并沒有給出詳細的規定，有待在后續配套法規立改廢過程中及時加以解決。[16]《實施條例》是新《檔案法》的下位法，也是其最主要的配套法規，應起到對新《檔案法》中原則性、概括性規定進行解釋、細化和補充的重要作用。但從當前《實施條例》有關檔案工作數字化轉型的具體條款來看，對于這一部分的規定尚屬空白，并沒有相關的處置措施。這不利于有關規定的具體落實，在一定程度上削弱了《實施條例》在推動檔案工作實現數字化轉型中的作用發揮。因此，為了更好地發揮《實施條例》的效能，確保檔案工作數字化轉型規定能夠得到有效實施，相關部門需在現有法律框架下，不斷完善和優化檔案信息化建設的具體政策措施。具體包括，在配套部門規章、規范性文件的立改廢工作中應重點關注這些問題，補充《實施條例》中缺失和籠統的規定，出臺更為詳盡的規定為檔案工作的數字化轉型提供參照；在《實施條例》的具體執行中，應結合相關法律法規，對檔案信息化建設進行進一步的優化和補充，確保檔案工作數字化轉型能夠具體而微地體現在各個方面，從而更好地服務于經濟社會發展和國家治理現代化等。

4 結語

檔案工作數字化轉型是新時代檔案事業高質量發展的核心議題，也是檔案工作者必須直面并積極融入的一場歷史性變革，而完善的法規體系是保障檔案工作順利進行的重要手段。作為新《檔案法》的主要配套法規，《實施條例》的制定和頒布提高了我國檔案法規體系的立法質量，推動了我國檔案法規體系的科學構建，是新時代國家檔案法規體系完善的重要理路，極大地助推了檔案工作數字化轉型深度融入國家信息化戰略布局之中。總體上，《實施條例》不僅推動了檔案數字資源體系的構建，也加速了檔案數字基礎設施的完善，更提升了檔案利用服務的可達性和便捷性，從頂層設計層面、數字資源建設層面、數字基礎設施建設層面和利用服務層面等多個層面，為檔案工作數字化轉型提供了全方位、多層次的法治保障，助力我國檔案事業在數字化轉型的道路上穩步邁進。最后，檔案工作數字化轉型是一個長期而復雜的過程，展望未來，各方需切實貫徹落實新《檔案法》和《實施條例》的各項規定，同時不斷完善和優化檔案工作數字化轉型的相關政策，構建一個更加完善、高效的檔案法規體系，為社會信息資源管理和經濟社會發展做出更大的貢獻。