財政涉農資金統籌整合如何提升村居環境治理質量？

李瑩 鄭方輝 謝能重

摘 要：財政涉農資金統籌整合是貫徹落實全面鄉村振興、農村人居環境整治等戰略的重要資源保障，評估其對村居環境治理質量的影響有助于科學、有效配置財政資源。本研究基于2013-2022年全國省級宏觀面板數據，運用雙向固定效應模型，探討財政涉農資金統籌整合能否及如何提升村居環境治理質量。研究發現，前者對后者的促進作用明顯，統籌整合政策有效；二者關系存在區域與政府廉潔度異質性；機制分析表明，規劃建設管理在二者關系中發揮中介效應。文章量化估計了財政涉農資金統籌整合在村居環境治理領域的政策效應，為提高村居環境治理有效性、理順財政事權和支出責任、釋放政策效能提供依據。

關鍵詞：財政涉農資金統籌整合；村居環境治理質量；中介效應；異質性

一、引言

財政涉農資金統籌整合緣起于財稅體制改革和政府投資體制改革，涉及部門權責分工與協同、職能銜接及政府治理能力，對貫徹落實農業供給側結構性改革、脫貧攻堅、全面鄉村振興等一系列重大戰略部署具有重要支撐和保障作用。統計數據顯示，2007年以來財政對涉農投入規模持續擴大，資金規模從2007年的3404.7億元增至2022年的22490億元，年均增速達14.9%；2018-2023年間全國財政一般公共預算累計安排農林水支出約13.57億元，2021-2023年，中央財政銜接推進鄉村振興補助資金4696億元。近年來的發展態勢表明，公共財政對“三農”發展保持增量投入態勢，但增速放緩，各級財政平衡特征日漸顯著，財政收支矛盾不斷加劇，資金缺口趨大。與此同時，2017-2022年的年度中央預算執行和其他財政收支審計工作報告披露了涉農資金統籌整合試點推進不暢、部分轉移支付安排交叉重疊等問題。事實上，我國實行按行業管理的制度設計與運行機制，在某種程度上產生了公共產品“多頭供給”與“供給缺位”并存的局面（王奎泉，2009）。對于基層治理的決策者而言，其理性選擇傾向于爭取盡可能多的財政資金支持，這必然導致財政涉農資金的分散（范存會，2008），影響了資金的投入效率和效益，而分散的投入與管理也制約了其規模效應的發揮。因此，如何評估和釋放涉農資金統籌整合政策效能，發揮財政資金“集中力量辦大事”作用，是學術研究、社會實踐和政府決策等領域共同關注的重要話題。

在全面鄉村振興進程中，從扭轉農村“臟亂差”局面到追求“鄉村美”，推進村居環境建設事關高質量發展、高品質生活和高效能治理。黨的“二十大”報告要求“全面提升環境基礎設施建設水平，推進城鄉人居環境整治”。從概念上分析，涉農資金是用于鄉村經濟社會發展的一種特殊財政手段，覆蓋農業產業發展、農村人居環境整治、農業救災應急和農業農村基礎設施建設等諸多領域。“資金統籌整合”是指立足現實需要和發展規劃，以資金效益最大化為目標，在預算編制環節設置大專項，對行業內資金進行整合，在預算執行環節發揮規劃引領作用，對性質相同、用途相近的涉農資金統籌使用。2017年，《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》指出，在現行涉農資金管理體系下，以涉農專項轉移支付和涉農基建投資兩大類確定大專項主體，并對行業內交叉重復的中央涉農資金予以清理整合。2021年，《關于繼續支持脫貧縣統籌整合使用財政涉農資金工作的通知》明確整合資金范圍包括中央財政銜接推進鄉村振興補助資金、水利發展資金、農村環境整治資金等16大項，涉及發改、財政、生態環境等11個主管部門，審批權限進一步下放到縣級政府，激勵地方主動作為。農村生活垃圾和污水治理等事項隸屬“農村環境整治”類資金，被納入統籌整合范疇。

誠如奧斯本和蓋布勒（2006）所言，“在政府治理方面，最重要的杠桿——最強有力地推動運作的制度乃是預算，效果管理和全面質量管理都是促進組織根據得到的績效信息而采取行動的有效手段”。涉農資金統籌整合作為“集中財力辦大事”的創新應用，其所涉及的部門協同可能導致“握指難以成拳”的績效內耗現象，但作為一種組織間權力、資源或行動能力的共享機制，其公共資源屬性可能有助于村居環境治理質量提升。一方面，條塊體制是我國權力運作的基本體制，縱向層級化與橫向部門化可能引發職能部門陷入“雙重領導”的困境（周振超等，2009）。譬如，污水治理任務（包括規劃建設、運營維護與管理制度等）被分攤到生態環境、農村農業、水利、住建等部門，資金來源和管理部門不同，發展規劃、管理機制、標準辦法帶有明顯的部門屬性和行業特點，職能部門既接受本級政府的統一領導，也受上級業務主管部門的業務指導和領導，縣級政府不可避免地陷入多重委托代理網中（萬俊毅等，2023）。在實踐中可能出現部門之間因沖突導致的目標走樣、權責模糊、分利秩序和監管錯位等協同失靈問題。另一方面，制度邏輯理論認為，制度是影響資金統籌整合行動及其治理質量的決定性因素，制度情境在對個體與組織行為予以約束的同時，也賦予其能動性（Friedland等，1991；Thornton等，2008）。“涉農資金統籌整合”是預算績效管理的新事物，理論上，整合立足于宏觀視野，強調村居環境治理資金的整體效果，要求集中決策和統籌使用，以緩解涉農資金“散、小、亂、雜”局面，降低村居環境治理行政成本，彌合部門資源差距，提升治理質量。可見，涉農資金統籌整合的“雙重屬性”為理論上思考其對村居環境治理質量的影響帶來新的挑戰，而現有國內外文獻較少涉及該問題，因此，探討涉農資金統籌整合能否以及如何促進村居環境治理質量提升是一個重要的實證問題。

現有文獻中主要使用兩種方法來測度涉農資金統籌整合改革成效：一是基于案例的現狀描述法。部分學者運用案例考察法對貧困縣和試點地區涉農資金整合質量和提升路徑做了系統的分析（桂華，2018；劉純陽，2020），黑龍江“兩大平原”資金整合對提升農業生產能力和產業振興質量具有顯著效用（劉鍵，2015；杜輝，2019）。二是實證研究法。學者借助政策實施的準自然實驗測度涉農資金整合對產業經濟的影響及其內在機制（仇童偉等，2022）和對農業發展及農民收入增長的影響（李書奎等，2021），以及利用DEA二次相對效益模型對地形視域下的涉農資金整合績效進行評價（解月等，2022）。但遺憾的是，關于能否對村居環境治理具有積極推動效應，既有研究仍缺乏宏觀實證證據，未形成一致結論。本文的邊際貢獻體現在以下三個方面：第一，研究視角將涉農資金統籌整合和村居環境治理質量置于同一分析框架，探討二者可能存在的邏輯關系，系統考察不同改革階段政策實施對村居環境治理質量的影響，從而拓寬了涉農資金統籌整合的研究維度。第二，研究方法采用雙重差分法對財政涉農資金整合政策進行評估。根據官方對全國涉農資金統籌整合的考核評估結果，將財政涉農資金統籌整合區域分為處理組與對照組，在此基礎上進行政策評估。第三，與以往研究村居環境治理質量的文獻聚焦于農村人居環境政策探索與治理指標不同，本文使用宏觀面板數據，闡述并驗證涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響機制，更清晰地探討了規劃建設管理在二者中的中介效應。

二、制度背景與研究假說

（一）政策變遷與現狀

政策往往以文件形式呈現。首次提出“整合”涉農領域財政資金的“中央一號”文件始于2004年的《中共中央 國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，文件提出“按照統一規劃、明確分工、統籌安排的要求，整合現有各項支農投資，提高資金使用效率”，實行“支農資金整合”試點推廣，以縣級政府為主，自下而上探索資金整合策略；直至2024年，“中央一號”文件繼續提出“要優化調整脫貧縣涉農資金整合試點政策，并加強對整合資金使用的監管”。本文以涉農資金統籌整合歷程為主線，截取關鍵時間節點“中央一號”文關于村居環境治理的政策任務，并將2013年、2018年、2023年三輪機構改革目標作為資金統籌整合改革中部門協同與權責關系參照（見圖1）。總觀其階段特征和變遷歷程主要分為三個階段：一是地方探索期（2004-2013年）。這一階段的資金整合主要以主導產業、優勢區域和重點項目為平臺“自下而上”進行地方性整合，但縣（市）一級治理權有限，需要條條部門分頭向各自上級單位爭取資金，待資金下達后捆綁使用，整合規模較小，難以調動和改變既有模式，不能消解條塊運動張力（史普原等，2021）。二是區域性試點期（2013-2017年）。以黑龍江“兩大平原”現代農業綜合配套改革為代表，從“源頭”層面“自上而下”推動管理體制機制改革，中央確定納入整合范疇專項類別，關注焦點逐步上升至涉農項目審批權限問題，為后續長效機制構建奠定基礎。三是整體推進期（2018年至今）。這一階段“自上而下”全面建立涉農資金統籌整合長效機制，強調規劃引領，以“大專項+考核任務+績效管理”模式以塊帶條，地方政府被賦予更大的自主權。

我國農村幅員遼闊，生活污水治理、環境衛生和垃圾處理一直是村居環境整治的突出短板。村居環境治理質量作為建設宜居宜業和美鄉村的關鍵要素，是長期的基礎要素投入、治理主體支持和關鍵環節把控的結果，由對制度質量、環境質量、村民參與質量的不斷提升所致，社會效益遞增、可持續是其特征。在特點上，農村生活污水排放量大、范圍廣、處理率低、氮磷排放負荷高（王俊能等，2020），農村生活垃圾量大面廣、分布分散、成分復雜、且地域差異顯著。早在2005年，中共中央國務院發布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》就提出要“搞好農村污水、垃圾治理，改善農村環境衛生”，自此之后的“中央一號”文多次提出村居環境治理任務和要求，相繼制定《農村人居環境整治激勵措施實施辦法》《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》，鼓勵地方黨委、政府、社會資本、村集體、農民參與環境治理。統計數據顯示，國家預算資金承擔了大部分投入責任，其次為縣級自籌資金；2013-2018年間債券投入總量占比較少，規模較穩定，自2019年起，債券投入規模持續擴大，增幅顯著（見圖2）。我國行政村個數由2006年的54.9萬個降至2022年的47.8萬個，但對生活污水和生活垃圾進行處理的村比例在逐年遞增，污水處理比例由2006年的1.0%增至2016年的20%，垃圾處理比例由2006年的5.5%增至2016年的65%。垃圾處理和環境衛生的資金投入在2018年達到峰值，圖3為整合政策全面實施前后的比較。可見，我國縣級資金來源渠道廣，村居環境治理覆蓋面和財政投入力度均在擴大。

（二）理論分析與研究假說

財政涉農資金統籌整合作為破解條塊分割下“碎片化”投入困局的重要舉措，對提高資源配置效率、提高村居環境治理質量具有積極影響。既有文獻認為，整合具有兩方面的效用：第一，在快速工業化和城鎮化進程中，村莊公共基礎設施面臨公共性、公益性和公平性的多維需求，政府增加公共資源投入可以有效地改善農村排污類治理指標，也對農村人居環境治理效率有積極影響（李冬青等，2021；王愛琴等，2016）。統籌整合通過優化支出結構促進“三農”發展，有助于健全現代財政制度，促進農民生活改善。第二，傳統涉農項目資金以“條條下達、分塊管理、專款專用、專職專責”為主的治理模式切割了原本地方政府（塊塊）運作機制，這給縣市政府，特別是縣（市）直屬部門之間的關系帶來重大影響（付偉等，2015）。統籌整合在一定程度上整合了條條的存量分配權，激發了塊塊參與的動力。在項目申報、資金審批、項目實施監管等環節有別于傳統“項目制”治理邏輯，項目數量與范圍、受益群體均呈擴大效果（吳映雪等，2018）。換言之，統籌整合具有“集中力量辦大事”獨特優勢，這有助于破解傳統村居環境治理資金細碎化使用、投入不足等困境，促進村居環境治理質量的提升。基于上述分析，提出如下假說：

假說1：財政涉農資金整合可顯著提升村居環境治理質量。

科學的規劃建設管理有助于各級政府落實中央戰略部署的新任務，為實現宏觀戰略目標提供機制保障（馬君昭，2017）。針對涉農資金整合的方式，有學者提出“相減說”觀點，即歸并涉農資金使用與管理部門，減少資金管理環節。因為縮減交易環節，減少涉農資金“線損”，可以提高整合效率（胡振虎，2009）。村居環境治理質量與涉農資金統籌整合的規模、結構和使用效率密切相關，涉及多元主體之間資源整合的合比例性、村居環境治理的平均成本，以及所提供的公共產品或服務是否能夠滿足社會公共需要。梳理各省份相關文件發現，村居環境治理所涉及的財政事權和支出責任覆蓋眾多部門，在資金整合之前，各部門都有相應的項目資金，由于標準不統一，規劃不銜接，部門之間缺少溝通機制，環境治理存在多頭管理、投入交叉重復、使用分散等問題；整合后的資金依據管理職責分工，在預算編制環節進行源頭整合。顯然，職能整合基于有限理性假設，如何協調資金統籌整合中多元主體的目標和行為，是保證政策執行效果和治理質量的關鍵要素（鄧悅，2013）。如前所述，本文研究的時間節點內共進行了兩次機構改革，改革以系統性、整體性和協同性為特征，對政府機構職能進行調整優化，充分發揮黨的統領作用，系統重構決策議事協調機構體系，統籌考慮機構的裁減與合并。與精簡機構同步，鄉鎮作為我國的行政末梢，對其“瘦身”有助于優化組織結構、減輕財政負擔、提高行政效能、突出服務功能。理論上，規劃建設管理起到部分中介作用。基于上述分析，提出如下假說：

假說2：規劃建設管理是財政涉農資金統籌整合影響村居環境治理質量的路徑。

三、研究設計

（一）數據來源與變量選擇

被解釋變量：村居環境治理質量，采用污水處理能力、園林綠化、環境衛生進行測量。污水處理能力用污水處理廠日處理能力測量，園林綠化用公園面積測量，環境衛生用生活垃圾中轉站的個數進行測量，數據均來自《中國城鄉建設統計年鑒》。

關鍵解釋變量：政府農林水事務支出，即地方財政一般預算支出中的農業支出項目，包括農業支出、林業支出、水利支出、扶貧支出、農業綜合開發支出等。參考劉樹鑫等（2023）、李書奎和任金政（2021）、楊廣勇和楊林（2020）、仇童偉等（2022）對財政涉農資金統籌整合的測量方法，以及《中央層面納入整合范圍的資金》目錄，農林水支出是反映不同年度或地區支出規模和具體項目領域支出結構的重要依據。因為支出規模是涉農資金統籌整合的一個基礎性綜合指標，體現政府對農村發展和環境治理的投入力度，而支出結構映射統籌整合的效果和政策導向，指向政府對不同領域的關注及重視程度。通過觀察和分析農林水支出的變化趨勢和分布情況，可反映涉農資金統籌整合的水平和效果，故采用農林水支出作為代理變量測量財政涉農資金統籌整合，數據均來自《中國統計年鑒》。

控制變量：包括村莊污水排放量、農村人均可支配收入、農村居民受教育水平、政府規模。其中，村莊污水排放量根據《排放源統計調查產排污核算方法和系數手冊》計算得到，數據來自《中國城鄉建設統計年鑒》；農村居民受教育水平數據來自《中國人口與就業統計年鑒》，計算方法為：農村居民受教育水平=（小學學歷人口數Wingdings 2MC@6+初中學歷人口數Wingdings 2MC@9+高中學歷人口數Wingdings 2MC@12+專科學歷人口數Wingdings 2MC@15+本科學歷人口數Wingdings 2MC@16+研究生學歷人口數Wingdings 2MC@19）/6歲以上人口數；農村人均可支配收入來自各省統計年鑒；政府規模=地方政府一般公共預算支出/GDP，數據均來自《中國統計年鑒》。

中介變量：規劃建設管理，以設有村鎮建設管理機構的個數進行測量，數據均來自《中國城鄉建設統計年鑒》。各變量描述性統計如表1所示：

（二）計量模型

利用面板數據建立的模型有混合模型、固定效應模型、隨機效應模型，根據豪斯曼檢驗，以農林水支出測量財政涉農資金統籌整合，卡方統計量2=10.220，對應的P值為0.037，在5%水平上顯著，所以拒絕隨機效應模型，選擇固定效應模型。區域差異回歸中，利用豪斯曼檢驗，均支持固定效應模型。

本文利用2013—2022年省級宏觀面板數據研究財政涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響，討論二者之間的異質性及作用機制。面板數據的計量模型為：

Qualityit=α1i+β1NLSit+βXit+provincei+yeart+μit（1）

式（1）中，Qualityit表示村居環境治理質量，NLSit表示財政涉農資金統籌整合，i和t分別表示省份和年份，β1為關鍵參數，β為控制變量的待估參數，province表示省份固定效應，year表示年份固定效應。其中，關鍵解釋變量為財政涉農資金統籌整合，控制變量為村莊污水排放量、農村人均可支配收入、農村居民受教育水平、政府規模，μit表示隨機擾動項。

四、實證結果分析

（一）基準回歸結果

如表2所示，農林水支出對污水處理能力、園林綠化、環境衛生的影響至少在10%水平上顯著，說明財政涉農資金統籌整合可以提升村居環境治理質量。以模型1被解釋變量污水處理能力為例，農林水支出對污水處理能力的影響在10%水平上顯著為正，經濟含義為涉農資金統籌整合可以顯著提升村居環境治理質量。究其原因，涉農資金統籌整合的目的是促進資金使用由分散到集中，從低效到高效的轉變。縣級政府被賦予更大的自主權，這樣不僅有助于突破部門職能和權限邊界，調動不同部門資源，系統推進完成環境治理任務，而且對提高項目決策的自主性和靈活度，扭轉及緩解基層治理困局，提升村居環境治理質量具有積極意義，假說1得到驗證。

其他控制變量同樣值得關注，村莊污水排放量對污水處理的影響在1%水平上顯著為負，說明污水排放量越大，需要投入更多資金進行治理，如果規劃不科學、覆蓋率低、管護不到位、需求滿足程度低會影響村居環境治理質量。需要指出的是，在財政涉農資金統籌整合以前，農村建設的生活垃圾中轉站個數雖然較多，但是垃圾處理能力較低，財政涉農資金統籌整合政策試點實施后，關停了許多規模較小、處理能力較差的垃圾中轉站，同時建設了一批設備先進、處理能力強的垃圾中轉站，且管護與運維能力提高，但規模垃圾中轉站的數量遠遠低于之前，所以模型3的回歸系數為負數。

（二）政策效應評估：雙重差分法（DID）

為評估財政涉農資金統籌整合在政策實施前后對村居環境治理質量的影響，本文將“財政涉農資金統籌整合”視為一項準自然實驗，構建控制省份和年份的雙重差分模型：

Qualityit=α0+β1DID+βXit+DID+provincei+yeart+μit（2）

式（2）中，Qualityit為被解釋變量，即村居環境治理質量，表示農村i在t年份的村居環境治理質量，province表示省份固定效應，year表示年份固定效應，μit表示隨機擾動項。根據全國涉農資金統籌整合中期評估結果，本文將排名前16位的省份作為實施效果較好的地區，賦值為1，將排名在17位以后的省份作為實施效果較差的地區，即實驗組虛擬變量為treated（treated=1，如果實施效果好；treated=0，如果實施效果差）。實驗期虛擬變量為t（t=1，如果時間為2018年以后；t=0，如果時間為2018年以前），由此生成雙重差分（DID）為treated*t，如果DID顯著，說明財政涉農資金統籌整合政策實施效果較好，如果不顯著，則表示政策實施效果較差。由表3可知，處理效應均在10%水平上顯著，說明財政涉農資金統籌整合提升了村居環境治理質量。

使用雙重差分模型的前提是滿足平行趨勢檢驗，需要檢驗在財政涉農資金統籌整合之前控制其他變量的情況下，村居環境治理質量的處理組與對照組的變化趨勢是否穩定。本文的數據跨度為2013-2022年，而“財政涉農資金統籌整合”政策全面實施年份為2018年，所以最多以政策發生后的1～4年的時間作為“財政涉農資金統籌整合”政策全面實施后平行趨勢的實驗組，考慮到樣本量，本文主要分析“財政涉農資金統籌整合”政策實施前2年和實施后4年的動態效應變化。為控制篇幅，僅呈現污水處理能力作為被解釋變量的平行趨勢圖。

圖4展示了“財政涉農資金統籌整合”政策實施前后的95%置信區間，縱軸為該政策動態效應，橫軸為該政策實施的相對時間，0為政策全面實施的初始期2018年。結果顯示，政策執行年之前的置信區間包含0軸，政策執行年之后的置信區間基本不包含0軸，據此可知，該雙重差分模型滿足平行趨勢假設。

（三）穩健性檢驗

1.剔除部分示范省份

如前所述，2017年《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》印發，各省于2018年陸續制定財政涉農資金統籌整合實施方案并貫徹執行。根據2021年全國涉農資金統籌整合中期評估結果，廣東、山東與浙江分列前三名，為避免三個本身較高的統籌整合省份對回歸結果產生影響，本文剔除上述三個省份后重新進行估計。由表4的回歸結果可知，剔除示范省份后，農林水支出對污水處理能力、園林綠化、環境衛生的影響均顯著，說明財政涉農資金統籌整合可以顯著提升村居環境治理質量。

2.變更被解釋變量

財政涉農資金統籌整合政策試點開始后，全國在農村地區建設了一大批高標準的生活污水處理廠，這是涉農整合資金的具體應用，對村居環境治理質量有積極影響，客觀上改善了農村地區的人居環境。據此，本文以生活污水處理廠的個數作為村居環境治理質量的代理變量，進行穩健性檢驗。由表5可知，農林水支出對污水處理廠個數的影響在5%水平上顯著為正，經濟含義為財政涉農資金統籌整合可以顯著提升村居環境治理質量。

五、異質性分析

由基準回歸結果可知，整體上財政涉農資金統籌整合有助于提升村居環境治理質量，但分樣本回歸結果可能會被整體掩蓋。一是區域樣本結構可能造成回歸結果差異；二是區域政府的廉潔程度、公共服務的供給能力、基層政府的執行力以及農村居民的習慣偏好等因素可能導致涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響存在差異。為控制篇幅，下文使用污水處理能力為被解釋變量，進行異質性分析。

（一）區域異質性分析

財政涉農資金統籌整合對促進產業振興的作用較為明顯。然而，現有文獻對其如何影響村居環境治理質量的討論不多。村居環境治理涉及面廣，各地經濟發展程度不一，地方政府公共基礎設施建設的保有量不同，可以預見，受地理、聚落、生產生活方式等的影響，整合效果及環境治理模式可能在各地存在差異。譬如，東部某地構建“政府購買服務、企業一體化運作、委托第三方監管”的運行機制，形成因村制宜的污水治理模式（高勝寒，2020）；中部地區污水和垃圾的收集方式、技術模式、建設形式和運維管理上具有較強同質性；西部（貴州）喀斯特山區農村居住人口相對較少，分布廣而散，管網設施不健全、村鎮經濟薄弱，缺乏后期管護，傳統污水治理模式并不適合在貴州山區廣泛推廣。鄭方輝等（2021）通過對“農民獲得感為什么不如預期”的抽樣調查發現，這與政府污水治理績效目標虛高、治理模式脫離實際、農民主體缺位及獲利不足、形象工程的負面效應放大、農民期望值趨高和治理效果的滯后性等密切相關。顯然，村居環境治理具有復雜性、艱巨性和需求多樣性特征，各地資源稟賦與群眾響應程度不一，從制度推進到基層實踐呈現梯度推進和差序治理樣態。

由表6中的回歸結果可知，財政涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響存在顯著區域差異。中部地區和西部地區的涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響均在5%水平上顯著為正，但東部地區的影響卻不顯著。本文認為，根據扶貧時間線，2013-2021年為我國精準扶貧和深度扶貧階段，涉農資金統籌整合體現了中央、省、市州、縣級政府部門在扶貧開發這一重大問題上的權力調整（葉慧等，2017）。這一階段，大量轉移支付資金進入中西部基層，貧困縣涉農資金整合規模明顯擴大，資金增量呈現逐年快速增長態勢，涉農資金統籌整合在精準扶貧、精準脫貧中起到至關重要的作用。總體來看，我國貧困縣的分布主要集中在中部和西部地區，東部地區相對較少，且東部地區經濟發達，村居環境設施建設與管理較完善，這也是東部地區回歸結果不顯著的主要原因。

（二）政府廉潔度異質性

政府廉潔度是改進村居環境治理質量和提高財政涉農資金統籌整合效果的重要手段。黨的十八大以來，在精準扶貧、精準脫貧基本方略指引下，國家向農村地區輸入大量項目資源，涉農資金統籌整合發揮了專項資金杠桿效應（鄧悅等，2021）。資金整合與項目資源分配涉及政府、部門、企業、村莊、村民、村干部等利益主體之間的關系，產生了一種非正式的資源分配規則，它以“權力”為分配中介，具有廣泛性、隱蔽性和自我穩固性的特征，其結果是公共資源的“私人化”，王海娟和賀雪峰（2015）將之稱為“分利秩序”，但治理質量不僅關注實際產出，同時將治理效果和公眾滿意度納入評估范疇。既有研究表明，政府效率是影響投資環境的重要因素（馬亮，2014），信息公開被認為是政府廉潔的重要屏障（馬亮，2012），政府廉潔程度與反腐力度顯著正向影響公眾對公共服務的總體滿意度（于鐵山，2018），但反腐敗力度與政府廉潔滿意度呈現弱相關（鄭方輝等，2020）。進一步而言，財政投入責任歸屬模糊與機制缺位，引致了鄉村治理的執行偏差和異質性發展（張新文等，2016；鄭方輝等，2021）。由此推斷，在資金統籌整合和治理過程中必然存在政府信息公開、職能履行、政府采購、招標競標、制度落實等方面的腐敗風險，且不同區域存在治理差異。

根據中國人民大學國家發展與戰略研究院發布的《2022年中國城市政商關系評價報告》，在各省清白指數排名中，上海、北京、天津、山東與浙江位居前五。本文用政府清白指數測量政府廉潔度，參照政府清白指數數值大小，將中國政府清白指數分為三個等級，在此基礎上分析政府廉潔性異質性，指數分級如表7所示，回歸結果如表8所示。

由表7回歸結果可知，財政涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響存在顯著的政府廉潔度差異，即一級和二級政府清白指數地區的涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響至少在10%水平上顯著為正，但三級地區的財政涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響不顯著。根據2021年《政府廉潔調查報告》可知，東部、中部地區政府的廉潔性明顯高于西部地區，而政府清白指數中三級區域大多數為西部地區，所以，三級區域的統計結果不顯著和現實情況具有較高的相關性。綜上所述，財政涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響存在區域與政府廉潔度異質性。

六、機制分析

中介效應的計量模型為：

Qualityit=α0+α1NLSit+βXit+provincei+yeart+εit（3）

Mediateit=α2+α3NLSit+βXit+provincei+yeart+εit（4）

Qualityit=α4+α5NLSit+α6Mediateit+βXit+provincei+yeart+εit（5）

式中，Qualityit表示村居環境治理質量；NLSit表示農林水支出，即財政涉農資金統籌整合；Mediateit表示中介變量，即規劃建設管理，使用設有村鎮建設管理機構的個數進行測量；X表示一系列控制變量；ε表示隨機擾動項。為控制篇幅，下文僅匯報污水處理作為被解釋變量的結果。

參照江艇（2022）中介效應二分法，首先，將財政涉農資金統籌整合對村居環境治理質量進行回歸，保證財政涉農資金統籌整合的方向和顯著性符合預期；其次，將涉農資金統籌整合對中介變量進行回歸，確保財政涉農資金統籌整合的系數和顯著性符合預期；最后，將涉農資金統籌整合和中介變量放入模型同時對村居環境治理質量進行回歸，如果涉農資金統籌整合的系數或顯著性出現變化且符合預期，說明中介效應成立。

針對上述步驟：第一步，驗證涉農資金統籌整合對村居環境治理質量具有積極影響。基準回歸已經驗證。第二步，由模型1可知，涉農資金統籌整合對規劃建設管理的影響在1%水平上顯著為正，說明規劃建設管理符合做中介變量的條件。第三步，將涉農資金統籌整合和規劃建設管理同時對村居環境治理質量進行回歸的模型2可知，二者對村居環境治理質量的影響至少在10%水平上顯著為正。所以，規劃建設管理可能起部分中介作用。

為保證中介效應的準確性，本文采用Sobel檢驗和Bootstrap置信區間檢驗進行驗證，結果顯示規劃建設管理的中介效應均成立。其中，Sobel檢驗（系數=0.001，P值為0.003），中介效應占比36.17%。Bootstrap置信區間檢驗的系數為0.001，區間為（0.003，0.002），該區間不包括0，所以存在中介效應，中介效應占比36.40%。

綜上所述，規劃建設管理起到部分中介作用，作用機制為財政涉農資金統籌整合→規劃建設管理→村居環境治理質量。假說2得到驗證。

七、研究結論與政策建議

本文基于2013-2022年省級宏觀面板數據，利用雙向固定效應模型實證分析了涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響，并探討了提升村居環境治理質量的機制。研究結果如下：第一，資金統籌整合有助于提升村居環境治理質量，整合政策成效明顯，與此同時，應進一步擴大整合范圍，提升整合質量，夯實村居環境治理質量的物質保障；第二，涉農資金統籌整合對村居環境治理質量的影響存在區域與政府廉潔度異質性，這表明政府行為在統籌整合過程中起關鍵作用，約束政府尋租行為是提升村居環境治理質量的重要思路；第三，規劃建設管理是財政涉農資金統籌整合與村居環境治理質量的作用機制。

事實上，在科層體系中統籌整合多渠道財政涉農資金是根據國家治理需求而形成的一種運動式治理方式。在推進村居環境治理過程中，基礎設施建設投入和服務供給是治理質量提升的前提條件。但現實普遍面臨中央政策目標與地方政府資源相對短缺間的結構性矛盾，大多數財政涉農支出出現“擁擠”現象，與產業及農業發展項目相比具有競爭性。在不同地域、不同層級的政策解讀和政策執行下，地方政府資金統籌整合能力、治理能力、稟賦差異和群眾響應程度等成為村居環境治理質量效果差異性的主要緣由。其中，地方政府資金統籌整合能力是一個非常規變量，除制度性資源外，“條條”能否從“塊塊”中獲得資源支持進行村居環境基礎設施建設和服務供給是限制其治理質量提升的主要誘因。根據研究發現，結合環境條件，進一步發揮整合政策效能，提升村居環境治理質量，本文提出以下建議：

第一，理順財政事權和支出責任，深化財政涉農資金統籌整合改革。根據不同區域經濟發展水平，厘清縱向政府間的支出責任，以及一級政府和部門之間的財政事權和支出責任，科學核算部門資金存量結余和潛在資金缺口分擔的責任問題，注重資金整合精算工作，合理分攤各部門資金整合比例，優化整合結構，進而加大對村居環境治理的投入力度。

第二，科學規劃，提高村居環境治理有效性。根據農村人居環境整治規劃、不同區域村民分布情況和實際排污程度，差異化構建環境治理模式，強化技術創新，構建后期運維管護長效機制，確保村居環境治理的適宜性，多措并舉提高村民宜居宜業和美鄉村建設的獲得感。

第三，突出績效導向，優化評價和質量監督體系。質量監督評價應進一步明確價值導向和測度標準，通過激勵約束與績效反饋機制發揮驅動效應，引導公共部門主動作為；從制度機制、技術體系和信息系統層面實現對統籌整合資金和村居環境治理項目的全方位質量監督評價；基于終端產出和終端滿意可檢驗邏輯，重點針對政府“應然”與“實然”之間的差距，健全村居環境治理質量監督機制，廉潔治污，充分發揮評價的引導作用。

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