農村宅基地制度改革助推城鄉融合發展探析

作者簡介：白芳（1986—），女，四川廣元人，副教授，碩士，研究方向：馬克思主義哲學與現代性、農村宅基地制度改革。

摘 要：宅基地制度改革是城鄉融合發展的重要抓手，有益于推動城鄉居民權益平等化、城鄉產業發展融合化、城鄉要素配置合理化、城鄉治理現代化。要加快推進宅基地制度改革，明晰宅基地產權主體，筑牢城鄉要素融合發展基礎；建立宅基地市場體系，打通城鄉要素流通渠道；積極探索盤活模式，助推城鄉產業融合發展；加強宅基地的民主管理，提升基層治理現代化水平。

關鍵詞：宅基地制度；城鄉融合；基層治理

城鄉融合發展是新時代破解城鄉二元體制、釋放鄉村發展潛力的迫切要求，也是助推鄉村全面振興、實現共同富裕的內在需求。而以土地為主的農村資源大量閑置和低效利用是推進城鄉融合發展必須率先突破的關鍵難點，也是解決城鄉土地要素供需矛盾的必要途徑，更是深化農村土地制度改革的著力重點。中央明確把宅基地“三權分置”改革作為“構建城鄉融合發展體制機制”的重點任務和關鍵舉措。對此，厘清宅基地制度改革與城鄉融合發展的內在邏輯，以此提出宅基地制度改革助推城鄉融合發展路徑，具有重大的理論意義和現實價值。

一、城鄉融合發展的內涵界定

馬克思、恩格斯立足于資本主義制度下城鄉發展的現實狀況，在《共產主義原理》一書中提出“城鄉融合”概念，并在《德意志意識形態》中從生產力發展和社會分工的歷史唯物主義視角分析和定義城鄉關系，揭示城鄉對立的弊端，剖析城鄉對立的原因，認為城鄉之間的對立是“個人屈從于分工”“這種屈從把一部分人變為受局限的城市動物，把另一部分人變為受局限的鄉村動物”，從而導致了工農業勞動逐漸分離、城鄉利益沖突尖銳。但是，馬克思、恩格斯又強調城鄉對立的消滅是可能的，“而且已經成為工業生產本身的直接需要，同樣也已經成為農業生產和公共衛生事業的需要”。這些論述表明馬克思、恩格斯不僅強調推動城鄉關系變革的核心要素是社會生產力的發展，伴隨生產力的解放和發展城鄉融合將成為必然趨勢，而且只有城鄉融合發展才能消除城鄉對立，促進人的自由而全面發展，并在批判資本主義生產關系過程中提出了“城鄉分離—城鄉對立—城鄉融合—城鄉共享”的城鄉發展歷程。

新中國成立以來，我國高度重視城鄉發展，不斷推進馬克思主義城鄉關系理論中國化時代化，創造性地提出了具有民族性、時代性、實踐性特征的城鄉兼顧論、城鄉互促論、城鄉統籌論、城鄉一體化論等科學論斷，推動了我國城鄉關系逐步改善。但是，“城鄉要素合理流動機制還存在缺陷，無論是進城還是下鄉，渠道還沒有完全打通”。黨的十九大立足于我國城鄉發展不平衡、農村發展不充分這一現實矛盾，提出了“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”的戰略路徑。城鄉融合發展成為新時代新征程我國重塑城鄉關系的重大戰略使命，也是馬克思主義城鄉關系發展的最新理論命題。目前，學界主要從經濟、社會、生態、空間等視角切入深入探討城鄉融合發展內涵。魏后凱（2020）基于對城鄉生命共同體的深入解讀，提出城鄉融合是一個“包括城鄉要素融合、產業融合、居民融合、社會融合和生態融合等”多層次、全方位的融合概念。歐萬彬（2020）認為新時代城鄉融合發展是一個關于理念、方法、過程和結果“四維一體”的整體性概念。“十四五”規劃綱要從城鄉互動、協調發展的視角定義城鄉融合發展，強調要以城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置為重點，統籌推進城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體發展、城鄉產業協同發展，建立新型工農城鄉關系。對此，理解城鄉融合發展內涵，必須認識到城鄉融合發展是城鄉關系演變的高級階段，是生產力發展的必然趨勢，其目的在于使城鄉成為相融相促、和合共生的發展共同體。城鄉融合發展的核心內涵包括城鄉要素融合、城鄉產業融合、城鄉生態融合以及城鄉基本公共服務均等化等方面，關鍵要深化要素市場化改革，建立城鄉要素平等交換、雙向流動的政策體系，而土地要素是構建城鄉發展共同體、實現城鄉協調發展的重要紐帶。可以說，土地要素的激活，不僅關系到農業農村現代化的實現，也關系到城鎮化高質量發展和現代化進程的推進。

二、農村宅基地制度改革助推城鄉融合發展的內在邏輯

新時期宅基地制度改革的一個總體背景是城鎮化視域下城鄉人口布局的深刻調整，農村宅基地和農房大量閑置成為鄉村面臨的共性問題。與此同時，返鄉下鄉人員投資創業在利用宅基地方面仍有制度障礙和法律風險，新型經營主體發展過程中用地問題較為突出，鄉村振興面臨“人、地、錢”的瓶頸制約。推動城鄉融合發展需要打破城鄉二元體制機制，暢通城鄉經濟發展大循環，其中土地是聯系城鄉經濟發展的關鍵要素。對此，農村宅基地制度改革是新時代全面推動鄉村振興、構建城鄉融合發展體制機制的必然要求。

（一）宅基地制度改革有利于推動城鄉居民權益平等化

城鄉居民基本權益平等化是城鄉同向發力、融合發展的基本前提。當前，農村居民缺乏充分的土地財產權，是城鄉居民土地權益不平等的集中體現。現行的農村宅基地制度以“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償取得、長期占有，規劃管控、內部流轉”為基本特征，最大限度保障了農民居住權，卻一定程度限制了農民財產權的實現。雖然《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權，但現實中由于權屬關系不清等限制，宅基地不能用于抵押貸款，更不具有轉讓交易的處分權、收益權。這套為保障農民“戶有所居、民不失所”的宅基地制度安排曾在計劃經濟時代占主導地位，在城鄉二元體制下發揮過重要的歷史作用。但隨著工業化和城鎮化的逐步推進，農村勞動力非農化水平不斷提高，已不適應從“鄉土中國”到“城鄉中國”的轉型發展和全面建設農業現代化強國的現實需要，反而產生了農村居民財產性收入比例長期偏低、城鄉居民財產性收入差距不斷拉大等現實問題。2022年，工資性收入占農民收入的41.96%，財產凈收入占農民收入的2.53%。宅基地“三權分置”改革，通過設置宅基地資格權，用以明確廣大農民無償使用宅基地的資格和房屋財產權；通過設置宅基地使用權，有效化解農村宅基地社會保障屬性與財產屬性之間的矛盾；通過閑置宅基地流轉，有效拓寬農民財產增收渠道，促進城鄉居民權益平等化。

（二）宅基地制度改革有利于推動城鄉要素配置合理化

要素融合是加快城鄉融合發展的關鍵環節和重要動力。城鄉要素融合是指人口、土地、資金等各類生產要素在城市與農村之間的自由流動和有效配置，實現城鄉經濟良性發展。新中國成立以來，由于城鄉社會生產力布局的差異，鄉村長期處于城鄉經濟發展的“附庸”地位，導致各類生產要素“鄉—城”單向流動，造成一些鄉村出現“失血”“貧血”現象。單從土地要素流動來看，城鄉土地市場分割，權利不一致，制約了鄉村發展。近年來，我國從強化扶持農業發展政策、加強農村基礎設施建設、推進新型城鎮化等方面致力于統籌城鄉發展，但影響城鄉融合發展的二元結構體制以及建立在此基礎上的戶籍制度、土地制度尚未根本消除，城鄉要素流動不暢尚未根本解決，亟須通過戶籍制度、土地制度改革，特別是農村宅基地制度改革構建“三權分置”的權利格局，在確保農民“戶有所居”前提下適度放寬宅基地使用權，從而吸引城市人才、資本、技術等生產要素流入，在更大空間、更廣范圍內通過市場交易、價格機制激發土地要素有序流轉和重組，盤活閑置宅基地和閑置農房，提升農村土地資源配置效率。農村宅基地制度改革實質是權利界定與合理轉移問題，通過市場化或模擬市場化方式實現土地資源合理利用，打通城鄉要素雙向流通渠道，破除鄉村現代化轉型過程中的要素限制，推進城鄉融合發展。

（三）宅基地制度改革有利于推動城鄉產業發展融合化

城鄉產業融合是推進城鄉融合發展的關鍵內容和重要支撐，而土地要素是促進鄉村產業發展的基本要素。當前農村發展的現狀，一邊是建設農業強國、推進鄉村振興亟待產業導入，智慧農業、鄉村旅游、科普研學等新產業新業態紛紛涌現，解決好產業用地問題成為鄉村發展的關鍵；另一邊卻是用于生產性、服務性的農村集體經營性建設用地供應不足，而作為集體建設用地重要組成部分的農村宅基地卻大量閑置或低效利用。國土資源部的數據顯示，農村宅基地面積約占農村集體建設用地面積的70%，其中有200萬公頃處于閑置狀態，閑置程度較高。產業用地供應不足與農村宅基地閑置浪費并存，亟待通過宅基地制度改革，將閑置宅基地通過流轉與存量建設用地連片打包，形成集中連片產業用地，為鄉村產業發展、招商引資提供重要土地要素保障；也可以通過閑置宅基地的有償退出，在符合村莊規劃前提下使其轉化為經營性建設用地，通過“就地入市、異地置換入市”等方式用于發展新產業新業態，有效解決土地資源供給不足與農村宅基地閑置無用的矛盾，全面提升城鄉之間產業互動水平。

（四）宅基地制度改革有利于推動城鄉治理現代化

從當前農村宅基地制度管理秩序來看，由于缺乏統一規劃和有效監管，一些地方農民建房存在私搭亂建、亂占耕地、破壞生態環境等現象，公共基礎設施難以覆蓋。《憲法》和《土地管理法》明確規定，農村土地所有權歸村集體經濟組織所有，但在農村土地承包經營制度和確權到戶的管理制度下，村集體經濟組織的土地所有權未得到充分實現，加之部分村集體經營決策不規范、監督機制缺失、權益實現機制不健全，導致部分農村集體經濟組織未能有效行使、處置宅基地所有權權益。推進宅基地制度改革，一方面能有效結合實施鄉村振興戰略、鄉村建設行動、農村土地綜合整治，科學編制鄉村規劃，分類布局農村生產、生活、生態空間，解決農房布局散、亂、偏等共性問題，因地制宜引導居民適度聚居，逐步優化人居環境，塑造和美鄉村新風貌。另一方面，能有效完善農村宅基地管理制度，建立健全宅基地民主管理機制，提升村級民主化法治化管理水平，壯大農村集體經濟組織經濟實力，推動鄉村治理現代化。

三、農村宅基地制度改革助推城鄉融合發展的路徑思考

（一）明晰宅基地產權主體，筑牢城鄉要素融合發展基礎

農村土地制度改革的重要目標之一就在于利用市場機制實現土地資源的再配置，提高土地綜合利用效率；而市場機制發揮作用的前提是產權明晰。宅基地“三權分置”改革，以“賦權”“賦能”“賦值”為突破，進一步厘清宅基地所有權、資格權、使用權的關系和產權結構，規范明確農民、集體經濟組織、社會等權利主體在農村宅基地制度框架中的權能界限，拓展權能施展空間，形成宅基地“所有權能行使、資格權有保障、使用權能流轉”的制度體系。一是積極落實集體所有權。明晰以占有、使用、收益和處分“四項權能”為主的集體所有權權能，積極構建“集體所有、村民自治、民主管理”的宅基地集體所有權行使機制。二是充分保障農戶資格權。重點圍繞明確宅基地資格權界定標準以及農戶資格權認定、終止、滅失和重獲的條件與辦法，實現農村集體經濟組織成員作為宅基地資格權人依法享有的權益，積極構建“按人確定、按戶實現、進退有序”的宅基地資格權保障機制。三是適度放活宅基地使用權。探索宅基地使用權、農民住房財產權一定范圍內流轉的具體制度安排，因地制宜創新制度設計，賦予宅基地使用權作為用益物權更加充分的權能，進一步規范所有權、保障資格權、放活使用權，為盤活農村宅基地等資產資源、推動城鄉要素融合發展奠定堅實基礎。

（二）建立宅基地市場體系，打通城鄉要素流通渠道

健全的市場體系、規范完善的市場規則，是要素高效配置的基礎。宅基地制度改革要圍繞推進農村“閑置資源變資本”，探索建立宅基地及農房流轉體系、使用權有償退出機制、閑置宅基地和閑置農房價值評估和收益分配機制，住房財產權抵押融資制度，為閑置宅基地和閑置農房盤活利用提供制度保障，也為城鄉要素打通流通渠道。一是探索建立宅基地流轉體系。明確流轉方式、規范流轉程序，加強監督管理，確保宅基地流轉程序合法、信息公開、農民受益。二是積極探索農村宅基地自愿有償退出機制。制定農村基準地價制度，為宅基地折資量化、自愿有償退出、有償使用、抵押融資等提供價值評估依據，同時配套建立農村集體經濟組織收益分配機制和農村宅基地增值收益分配機制，確保農村宅基地收益留在農村、留給農民、推動鄉村振興。三是探索制定農村集體經營性建設用地入市管理辦法。規范農村集體經營性建設用地入市行為，構建城鄉統一的建設用地市場，暢通城市資本、智力、技術下鄉渠道，進一步推動農村閑置資源變資產。

（三）積極探索盤活模式，助推城鄉產業融合發展

推進農村閑置宅基地和閑置房屋有序流轉，才能撬動社會資本，促進城鄉融合發展。宅基地制度改革的一項重要任務是積極探索農村閑置宅基地盤活利用有效途徑，引導社會資本、城市資本、金融資本到農業農村投資興業。一是在盤活主體上下功夫。探索農村集體經濟組織統籌盤活、農村能人自主盤活、城里人下鄉投資創業盤活，社會企業經營盤活、國有平臺公司參與盤活等多元化盤活利用模式，統籌考慮協調政府、集體和個人多方利益訴求。二是在盤活模式上下功夫。指導不同區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎和歷史文化傳承地區統籌利用“地、房”兩種資源，因地制宜靈活選擇復墾整理盤活、項目入股盤活、打包出租盤活、改造經營盤活、合作開發盤活；有條件的村集體經濟組織也可以采取統一租賃、農戶委托、農戶入股等模式，采用靈活性、差別化、漸進式的盤活路徑，以合理規避矛盾，保護各方利益，實現土地集約、高效利用。三是在豐富盤活業態上下功夫。積極培育農旅企業、農創客、鄉賢等多種主體，引導工商資本將盤活改革與農產品初加工、未來鄉村建設接軌，創建農產品加工作坊、田園綜合體、文創基地、新零售、鄉村人才公寓等集成型新業態，積極打造“共享式”未來鄉村。

（四）加強宅基地的民主管理，提升基層治理現代化水平

農村宅基地制度改革一個重要任務是健全宅基地管理長效機制，厘清農村宅基地管理各級各部門職能職責和村“兩委”與集體經濟組織之間的關系，明晰村組權利義務；充分發揮農村集體經濟組織和村民自治作用，共同商討和制定宅基地管理實施細則和條例，農村宅基地民主決策、民主監督的自治辦法和程序，明確宅基地分配、退出、流轉等重大事項必須通過村民會議或村民代表會議討論通過并按規定公示，推進農村基層組織的民主建設進程。同時，借助宅基地制度改革，進一步推動監督管理職能下放、關口前移、力量整合，簡化審批流程、完善“便民服務中心一窗受理，多部門內部聯動運行”的聯審聯辦制度，形成批、建、管有機統一的宅基地管理制度體系和監管機制，推動農村從隨意性建設到規范化管理轉變，不斷夯實農村建管規范、鄉村風貌提升、社會治理高效的農村宅基地管理制度，推動鄉村治理現代化。

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[責任編輯：李偉杰]