美國對外貿易戰略調整及其影響

宋國友

【關鍵詞】美國貿易政策??對外貿易戰略??中美經貿關系??貿易保護主義

隨著國際秩序深刻演變，美國對外貿易戰略出現了重大調整。特朗普政府時期推行的貿易保護主義并沒有隨其離任而消散，而是日益成為美國政府對外貿易戰略的核心內容。以“華盛頓共識”為主導的自由主義和開放主義逐漸讓位于以“新華盛頓共識”為主導的現實主義和保護主義。新形勢下，對外貿易戰略不僅僅服務于美國的經濟利益，還變成地緣政治手段和大國競爭工具，服務于維護美國霸權利益。作為全球貿易大國和經濟大國，美國對外貿易戰略調整不僅重塑全球經濟和政治格局，而且對美國自身、國際貿易、地緣政治和國際關系都產生了深遠影響。

美國對外貿易戰略調整的時代背景

縱觀美國貿易政策歷史演變，其對外貿易戰略重大調整均發生于重要歷史節點。本次由特朗普政府開啟又由拜登政府強化的對外貿易戰略調整，同樣有著深刻的時代背景。

一方面，美國國內政治經濟形勢的深刻變化促成了美國貿易戰略的調整。貿易政策作為國內外政治和經濟的政策交匯點，很大程度上是一國國內政治和經濟形勢的外溢。美國本輪貿易戰略的重大調整，也是其國內政治和經濟形勢深刻變化的結果。在政治方面，美國國內政治極化日益嚴重，關鍵搖擺州對美國總統大選的重要性日益凸顯。2016年和2020年美國總統大選最終結果都受制于若干個搖擺州的投票情況。共和黨與民主黨為了贏得選舉，必須要爭奪搖擺州，而關鍵搖擺州民眾對于貿易的看法成為美國政府制定貿易政策的出發點。一些搖擺州特別是威斯康星州、密歇根州、賓夕法尼亞州和俄亥俄州等“鐵銹帶”搖擺州，對于全球貿易的評價日益負面，認為自由化貿易僅滿足了跨國公司的私利，損害普通民眾的利益，因此要加以限制。在2016年美國總統選舉中，特朗普之所以能擊敗希拉里，很大程度上在于把握住了民眾認知的變化。特朗普執政期間所制定的保護性貿易政策，又強化了關鍵搖擺州對美國對外貿易的消極態度。拜登政府盡管在氣候變化、移民等其他國內政治問題上與特朗普大為不同，但在貿易問題上卻和特朗普立場相似，甚至基于政治算計而更進一步提出了“以工人為中心”的貿易政策。[1]雖然在人口結構上，工人占美國人口比重較為有限，但由于多數工人聚集在政治上的關鍵搖擺州，能夠對總統大選結果發揮至關重要的作用，并且這些工人認為自身是經濟全球化的受害者，因此無論是共和黨還是民主黨，為爭取制造業工人的支持，制定的貿易政策必然會以工人尤其是制造業工人的利益為出發點，從而導致美國的對外貿易政策日益趨向保護主義。

在經濟方面，美國經濟結構依然存在嚴重失衡，實體經濟復蘇未及預期。2008年國際金融危機后，奧巴馬政府開啟了經濟結構調整進程，其核心是強化制造業。奧巴馬政府推出《美國制造業促進法案》，并公布了《先進制造業國家戰略計劃》，力圖通過提升制造業生產以改善失衡的經濟結構。但在奧巴馬政府的八年任期內，美國制造業產值占GDP比重仍從2008年的12.2%下滑至2016年的11.2%。特朗普當選后，繼續支持國內制造業回流，為此甚至于2018年對中國發動“貿易戰”，試圖通過提高關稅等方式打壓中國制造業，進而保護美國國內制造業。然而，2017—2020年，美國制造業產值占GDP比重從11.3%進一步下降至10.6%，創下歷史新低。新冠疫情促使美國國內更為強烈地思考經濟結構失衡弊端，認為制造業空心化會對其國內供應鏈安全造成巨大危害。拜登政府執政后，愈加重視制造業發展，出臺相關法案意圖通過大規模政府補貼刺激國內制造業投資，并取得一定成果，制造業產值占美國GDP比重從2021年的10.1%上升至2023年的10.3%，從數據上看有企穩回升的勢頭。盡管近年來美國執政者采取各種措施以增強國內制造業韌性，但從目前的結果看，美國經濟結構仍然“實弱虛多”，失衡明顯。因此，推出有利于本國制造業發展的貿易戰略成為必然。

2023年7月6日，美國總統拜登到訪南卡羅來納州西哥倫比亞，并就美國經濟及振興美國制造業發表講話。

另一方面，國際形勢及美國采取對華戰略競爭深刻塑造了美國對外貿易戰略走向。雖然特朗普政府和拜登政府在外交政策理念上有較大差異，但對于美國所面臨的國際形勢存在高度共識。一是所謂“自由國際秩序”面臨各種挑戰，新興國家不滿美國所主導的國際體系，但美國又無法為維持原有國際體系運轉提供更多公共產品。二是美國在全球經濟中的領導地位不穩定，整體實力有所下降。美國GDP在全球中的比重雖然保持約四分之一的份額，但相對于主要競爭對手，經濟發展相對放緩。三是美國處于一個大國競爭的時代，而主要競爭對手是中國。特朗普政府2017年發布的首份《國家安全戰略報告》認為，國際政治競爭將是一種長期趨勢，美國正進入一個新的競爭時代。在該份報告中，中國被定義為美國的“競爭者”和“挑戰者”。而拜登政府2022年發布的《國家安全戰略報告》更直接點明，后冷戰時代已經徹底結束，中國是美國“最嚴重的地緣政治挑戰”，而且“未來十年是美國與中國競爭的決定性十年”。[2]特朗普政府和拜登政府對國際形勢以及對中國的認知與克林頓政府和小布什政府形成鮮明對比。在上述認知推動下，美國對外貿易戰略不再以自由化為目標，而是通過差異化關稅、擴大出口管制、提升進口限制等手段，打壓競爭對手，確保美國國家利益，維護美國霸權地位，讓對外貿易戰略服務于國家安全戰略和對華戰略競爭。

美國對外貿易戰略調整的主要特征

此輪美國對外貿易戰略調整受上述國內外因素影響，和以往的貿易戰略調整顯著不同，改變了長期以來美國歷屆政府所采用的對外貿易戰略路徑。具體而言，美國對外貿易戰略調整有以下鮮明特征。

一是以保護主義為總體導向，而非以自由主義為目標。美國歷史上有過以擴大自由貿易為目標的貿易戰略調整。如在冷戰結束后，克林頓政府在全球范圍內拓展自由貿易體系，完成烏拉圭回合談判，結束與中國的“入世”談判，有力推動了全球自由貿易體系的形成和21世紀第一個10年的“超級全球化”時代的來臨。而當前美國政府的對外貿易戰略調整，則帶有鮮明的保護主義特征，是對貿易自由化的嚴重背離。美國此輪對外貿易戰略調整以保護主義為總體導向，有兩個顯著標志。一是美國對外平均關稅程度不降反升。2018—2022年，美國對中國輸美產品征收關稅從不到4%上升至19.3%，對其他國家所征收的平均關稅也從2.2%提高至3%。美國提高關稅水平與全球平均關稅率穩中有降形成鮮明對比。[3]二是自由貿易協定沒有進展。美國迄今為止對外簽訂的最后一個雙邊自由貿易協定是美韓自貿協定，簽署于2007年，生效于2012年。奧巴馬第二任期極力推進的“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP），在特朗普上臺伊始就被否決。特朗普任內達成的《美墨加協定》，事實上也并非自由的貿易協定，而是符合美國對外戰略目標的貿易協定，是自由貿易的退化。因此可以說，自2012年以來，美國沒有達成新的自貿協定。這與其他主要經濟體近幾年均簽署自由貿易協定產生強烈反差，充分表明美國轉向貿易保護主義的戰略調整。至于拜登政府力推的“印太經濟框架”，并未在降低本國關稅以及要求他國降低關稅方面有所突破，其只是為了加強地緣經濟競爭而祭出的經濟工具。

二是轉向安全化貿易，而非市場化貿易。美國政府不斷把國家安全因素注入對外貿易中，日益偏離貿易本身的市場化屬性。美國以國家安全或者經濟安全為借口，肆意擴大國家安全邊界，限制本國高新技術產品對所謂“競爭對手”出口，嚴重沖擊了以“比較優勢”為基礎的國際貿易體系。安全因素難以衡量、不可預測，對外貿易泛安全化將造成貿易扭曲，給正常貿易關系帶來巨大挑戰。當前美國對外貿易泛安全化日益加劇有如下表現。其一，服務國家安全的出口管制物品范圍不斷擴大，執行力度不斷加大。冷戰期間美國推行的出口管制就與自由貿易的基本原則不相符合，是國家權力對自由貿易和企業經營的干預。當前，美國政府強化出口管制的非貿易功能，更加把出口管制視為維護國家安全的工具。美國對華出口管制日趨嚴厲，越來越多的企業和機構被納入不同形式的管制清單中。美國商務部對美國企業申請對華出口許可證的審批通過率也不斷降低。其二，拜登政府改變數字貿易領域政策立場，基于國家安全考慮轉向不再支持數據跨境自由流動的數字貿易規則。美國長期以來強調全球數據自由流動，認為這是全球數字貿易發展的基礎，但拜登政府從國家安全出發，改變了要求數據自由流動的傳統立場，同意主權國家可以對數據進行嚴格控制。拜登政府之所以如此調整，是為美國限制本國數據對外轉移進行鋪墊。2024年2月，拜登政府頒布了第14117號行政命令，限制向特定國家轉移美國數據。[4]

三是國內政治考慮超越國際貿易需求，對貿易政策制定的塑造作用明顯增強。毫無疑問，貿易政策會受到國內政治影響，但此前美國政府通常會在兩者之間進行平衡，不會讓國內政治完全綁架對外貿易。原因在于美國政府會從國家總體角度判定國際貿易有利于增進美國國家利益，美國只需要平衡好國內政治和國際貿易，通過化解國內政治問題來推動對外貿易。從歷史上看，克林頓政府、小布什政府均有和國內貿易保護主義勢力博弈以推動貿易自由化進程的諸多案例。但隨著美國國內政治極化和政黨對抗日益嚴重，美國在國內政治和對外貿易的平衡中，愈來愈看重國內政治需求。從特朗普政府到拜登政府，雖然在具體貿易手段選擇和貿易目標確定方面存在差異，但均把國內政治放在比貿易利益更優先位置，主要依據國內政治得失制定對外貿易政策。拜登政府“以工人為中心”的貿易政策，本質是通過貿易政策的調整，更好滿足工人階層的需求，進而在選舉時能獲得工人階級的選票。2024年5月，拜登政府宣布對從中國進口的電動汽車、太陽能電池、關鍵礦產、半導體等戰略領域的180億美元產品加征高額關稅。從貿易數據看，中國產電動汽車、鋰電池和光伏產品在美國的關稅和非關稅壁壘下，對美出口數量已較為有限，但拜登政府仍執意對華加征關稅，主要是從國內政治考慮，希望通過加征關稅的強硬姿態，在大選年換取美國國內汽車產業勞工和新能源產業勞工的投票支持。至于一同被宣布加征關稅的港口起重機、鋼鐵和鋁等產品，在美國國內也有相對應的利益集團。

四是大力拓展盟友間貿易，而非擴大全球層面的非歧視性貿易。特朗普時期奉行的單邊貿易保護主義遭到廣泛批評，但美國繼續推動全球自由貿易又缺乏國內政治基礎。拜登政府試圖在兩者間實現某種平衡，其結果是美國偏離世界貿易組織提倡的非歧視性自由貿易，逐漸轉向以聯盟為中心的盟友間貿易。拜登政府把傳統意義上屬于軍事范疇的聯盟體系賦予了貿易聯盟的意涵，試圖擴大盟友體系的合作領域。其根本目標是通過有選擇的貿易，服務其遏華戰略，打造以美國為中心、盟伴為支撐的排他式貿易聯盟。事實上，如果僅僅是美國自身發起針對中國的貿易封鎖，在中國作為全球最大出口國和100多個國家最大貿易伙伴的現實情況下，效果將十分有限。拜登政府認為，如果能把盟友納入其中，那么美國及其盟友的集體性貿易力量將會增強，對中國的制約會更有效。美國公開宣稱的所謂“友岸外包”策略，是對盟友間貿易關系的另一種表達，即通過把供應鏈向盟友國家轉移，再通過與盟友貿易，實現對中國貿易的替代。從統計數據看，拜登政府擴大盟友間貿易的策略取得了一定進展。2021—2023年，美國自歐盟、墨西哥、加拿大等盟友的進口額分別上漲了1.3、2、1個百分點，合計為4.3個百分點。美國從日本、韓國、澳大利亞等其他盟友國家的進口額也呈上升趨勢。比較之下，美國從非盟友的進口額不斷下降。

2023年9月29日，美國華盛頓，美國和墨西哥高級別經濟對話舉行，美國國務卿布林肯、商務部長雷蒙多、貿易代表戴琪和墨西哥外交部長阿莉西亞·巴爾塞納、經濟部長布恩羅斯特羅舉行聯合新聞發布會。

五是貿易政策重視擴大出口，但更加突出進口替代。美國政府依然重視對外出口，不時施壓其他國家進一步對美出口開放市場，但從其國內經濟結構現實以及確保供應鏈安全出發，美國政府更為偏向貿易政策中的進口替代，即擴大本國工業生產，并對部分外國產品加以限制。在擴大本國生產方面，拜登政府明確提出了“現代產業戰略”，通過《基礎設施法案》《芯片和科學法案》《通脹削減法案》等，為國內產業發展提供了逾萬億美元的投入。特別是借助后兩個法案，拜登政府為相關產業直接提供政府補貼，刺激企業在國內投資。在拜登政府的財政支持下，制造業回流取得了一定成效，半導體、清潔能源等領域企業擴大在美國投資。拜登政府認為，除擴大本國生產外，還需要通過限制競爭對手產品對美出口，為國內相關產業發展創造空間。為此，美國以關稅和非關稅壁壘為手段，對“損害”美國被扶持產業的外國進口加以限制。為了給美國進口替代戰略增加道義上的合理性，美國政府還給中國具有全球競爭力的產品貼上所謂“產能過剩”標簽，為美國實施限制措施提供借口。美國對中國所謂“產能過剩”的指責有諸多荒謬之處，例如只針對那些美國想重點發展的產業給中國貼上所謂“產能過剩”標簽，而對于美國不想重點發展、中國大量出口的產業，則不認為中國存在所謂“產能過剩”問題。事實上，就連美西方國家的一些官員和學者都認為美國的這種論調缺乏合理性。

美國對外貿易戰略調整的影響

美國對外貿易戰略調整，不僅對美國國內貿易政策決策機制、經濟利益分配格局產生重大影響，更給全球經濟體系和中美經貿關系帶來巨大沖擊。

一是促使美國國內貿易政策決策機制進行調整。在原先以擴大貿易自由化為特征的美國對外貿易戰略中，美國貿易代表發揮了重要作用，推進雙邊或多邊貿易協定談判、推動外國市場開放等都是美國貿易代表的重要工作內容。但在美國對外貿易戰略轉向保護主義的現實情況下，達成新的自由貿易協定幾無可能，推動外國市場開放合法性日益遭受挑戰，美國貿易代表的法定功能進一步受到限制。美國貿易代表還嘗試加強與世界貿易組織協調，把自身貿易議程傳導給世界貿易組織。但由于美國對外貿易戰略調整，世界貿易組織日益被邊緣化，美國貿易代表不僅無法成為美國貿易議程和世界貿易組織之間的溝通者，反而成為破壞者。與美國貿易代表的功能遭到削減相反，美國商務部在對外貿易戰略調整中擁有了更大職權。在出口控制審查領域，商務部因負責審批企業出口產品而發揮了更大的作用。在補貼領域，由于美國對外貿易戰略更為重視通過政府補貼發展產業，而商務部負責對企業項目進行篩選和發放補貼，如拜登執政期間，商務部為半導體行業發放數百億美元補貼，商務部地位也由此上升。同時，美國財政部在涉及貿易議題上的作用也得到提升，《通脹削減法案》規定的清潔能源企業稅收減免由財政部負責。在對外貿易戰略服務于國家安全和大國競爭的背景下，傳統上的非貿易部門更多地參與到美國對外貿易政策決策過程中。

2021年11月15日，美國華盛頓，美國總統拜登在白宮正式簽署基礎設施建設法案。

二是推動美國國內經濟利益分配格局產生變化。美國對外貿易戰略調整改變原先的國內貿易利益分配格局，產生新的獲益者和受損者。美國制造業是美國貿易戰略調整的最大受益者。此輪美國對外貿易戰略調整的國內動因是通過重振日益空心化的制造業以提升國際競爭力。雖然美國相關制造業遠未恢復至歷史高峰水平，但在美國政府政策扶持下，制造業發展頹勢在一定程度上得到遏止并顯現出企穩回升的態勢。美國制造業就業人數和薪資水平均有所增加，制造業工人也成為美國對外貿易戰略調整的獲益者。美國部分區域也因吸引了大量制造業投資而成為相對獲益方。例如，印第安納州和威斯康星州等五大湖區傳統“鐵銹州”衰落程度有所控制，得克薩斯州和路易斯安納州等南部陽光地帶的制造業獲得了更好發展。相比之下，跨國公司尤其是大型科技公司則是美國對外貿易戰略調整的利益受損者。美國政府在“內顧化”貿易保護主義影響下，不再全力支持國內高科技公司全球擴張的訴求，導致美國跨國公司獲取的政府資源有所下降。與此同時，部分跨國公司還要服從于美國對俄羅斯經濟制裁和對華戰略競爭，被迫減少甚至停止了對相關國家的出口，削減在相關國家的業務，利益受損更為明顯。例如，高通和英特爾就因為美國政府取消其對華為公司的出口許可，遭受了巨大的經濟損失。

三是導致地緣和全球經濟競爭加劇，世界經濟體系日益割裂。當前美國對外貿易戰略的調整，超過傳統意義上關于貿易政策是要“公平”還是要“自由”的權衡，而是指向了“安全”和“效率”孰輕孰重的問題。安全優先成為美國對外貿易戰略的出發點。這種調整引發了全球范圍內強烈的地緣貿易和經濟沖突。正常的貿易和經濟合作，不僅被泛安全化的貿易戰略打斷，而且引發了貿易和經濟合作領域的“安全困境”。全球層面的生產和貿易網絡遭遇重組壓力，不同國家不得不選擇對本國最為有益的分工網絡。美國對外貿易戰略試圖孤立中國，讓更多國家加入美國及其盟友的貿易和經濟體系，但由于美國無法為新的盟友經貿體系提供更多公共產品，相關國家和地區除了增加調整轉向的經濟成本外，并不能提升相關收益。美國破壞性而非建設性的對外貿易戰略調整，給全球經濟體系健康發展帶來巨大負面影響。根據國際貨幣基金組織的數據，全球正在形成以美國及其盟友為中心、以中國及金磚國家為中心以及相關不結盟國家為中心的三大貿易集團。不同集團國家之間的貿易額比同一地緣政治集團內部國家之間的貿易額低12%，其貿易額下降速度甚至超過了冷戰開始之初的水平。[5]

四是中美經貿關系遭遇沖擊，面臨系統性重構壓力。在美國以遏制中國為目標的對外貿易戰略調整下，中美經貿關系首當其沖。拜登政府執政以來，美國從中國進口占其進口總額的比重下降了4%。2023年中美貨物貿易總額為6645億美元，同比下降11.6%。[6]從歷史數據看，2023年中美貿易額是兩國正式建交以來降幅最大的年份。盡管美國政府用所謂“去風險”取代了原有的“脫鉤斷鏈”，但其對華貿易本質上仍以遏壓為主，中美雙邊貿易非但難以保持原有規模，還將在下行趨勢中面臨系統性重構。首先是利益重構。中美在原先貿易關系中所形成的經濟利益將隨著美國貿易戰略調整而重新分配，能否形成新的利益均衡點需要看中美兩國未來的戰略走向。其次是規則重構。美國政府通過調整內外政策為其重構對外貿易戰略尋求正當性。中美就新的經貿規則將展開博弈，至于規則重構是否以中美共同承認的方式達成，尚難確定。最后是空間重構。以往貿易所形成的生產地理分工因為主要大國的對外貿易戰略調整而出現新的重大變化，美國、中國等都將謀劃新的地緣生產格局，產業鏈空間重構不可避免。貿易相互依賴是中美關系能夠保持長期穩定的重要基石，美國不斷在相關領域限制打壓中國，中美貿易正從原先的中美關系穩定之錨退化為中美關系動蕩之源。美國圍繞貿易及其相關領域發起針對中國的遏制戰略勢必會損害中美整體關系，擾亂全球貿易格局，給世界經濟發展帶來諸多不確定性。

本文是教育部人文社會科學研究重點研究基地重大項目（項目批準號：23JJD810001）階段性成果

[1]?USTR，?“2023?Trade?Policy?Agenda?and?2022?Annual?Report，”?March?1，?2023，?https：//ustr.gov/sites/default/files/2023-05/2023%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202022%20Annual%20Report%20FINAL.pdf.

[2]?The?White?House，?“National?Security?Strategy，”?October?2022，?https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf.

[3]?Chad?Bown，?“US-China?Trade?War?Tariffs：?An?Up-to-Date?Chart，”?April?6，?2023，?https：//www.piie.com/research/piie-charts/2019/us-china-trade-war-tariffs-date-chart.

[4]?The?White?House，?“Preventing?Access?to?Americans?Bulk?Sensitive?Personal?Data?and?United?States?Government-Related?Data?by?Countries?of?Concern，”?February?28，?2024，?https：//www.federalregister.gov/documents/2024/03/01/2024-04573/preventing-access-to-americans-bulk-sensitive-personal-data-and-united-states-government-related.

[5]?Gita?Gopinath，?“Geopolitics?and?its?Impact?on?Global?Trade?and?the?Dollar，”?May?7，?2024，?https：//www.imf.org/en/News/Articles/2024/05/07/sp-geopolitics-impact-global-trade-and-dollar-gita-gopinath.

[6]《2023年12月進出口商品主要國別（地區）總值表（美元）》，海關總署網站，2024年1月12日，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/5624373/index.html。