數字政府視域下國有林區政企協同發展研究

胡海明　張壯

摘要：數字政府建設涵蓋信息基礎設施建設、技術標準配套建設、相關法律法規和體制機制建設等多方面內容，是一項綜合性的系統工程。加強數字政府建設，為國有林區進一步理清政府與市場關系帶來了新的機遇和挑戰。目前，推進數據要素市場化配置改革及促進國有林區政企協同發展成為數字政府建設進程中的熱點議題。通過審視國有林區政企協同發展的現實，發現推動國有林區政企合作向市場化、多元化與柔性化方向轉變，向合作式、委托制、安全可靠性方向轉變，是國有林區政企協同發展的新路徑。

關鍵詞：數字政府；國有林區；數據要素；政企協同

中圖分類號：F326.25

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.03.003

中國經過30余年的發展，數字化浪潮已經席卷了生活的方方面面，數字政府也成為“一切皆可數據化”的關鍵發展方向之一。2022年《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》特別提出“鼓勵和規范政產學研用等多方力量參與數字政府建設”，指明了各類企業參與數字政府建設的路徑方向。數字政府建設已成為推動我國各級政府數字化轉型、提升政府治理現代化水平、驅動經濟社會高質量發展的重要內容與主要抓手。[1]

在數字政府建設的大背景下，推動國有林區政企協同發展，有助于促進國有林區一體化治理，有助于縮小農林發展差距、促進林區快速發展、提升國有林區基本公共服務水平等。構建一個“互信、安全、高效”的政企協同治理體系，可以有效解決好國有林區基礎建設和新技術發展等方面存在的問題，進而全面提升政企改革效率，實現國有林區高水平保護和高質量發展的戰略目標。

一、數字政府視域下國有林區政企協同發展的現實審視

●數字時代倒逼國有林區企業加快數字化轉型

第四次工業革命的加速到來，使我國政府在數字治理領域擁有實現“彎道超車”的機遇，為此我國政府高度重視數字政府建設的戰略部署。數字政府建設作為一項系統工程，涉及到信息基礎設施建設、法律法規和體制機制建設等多個方面的內容。到目前為止，國有林區在數字政府建設方面已經取得了初步進展，在政務服務、干部學習、決策支撐等方面，借助網絡化、數字化的新平臺取得了豐碩成果。國有林區互聯網企業在促進政府行政效率提升、服務水平提高及治理效能優化上也起到了重要的推動作用。國有林區政府數字化轉型的持續推進，為解決現階段國有林區黨政機關信息應用問題提供了新的思路，拓展了實踐路徑。國有林區政府在推進過程中，整合了數據資源、規范了業務范圍、催生了更多需求，但同時也暴露出政府在數據治理、信息分析等方面存在的制度短板。如何解決好這一問題，是政府數字化進程中必須面對的一大實踐課題。除此之外，在世界百年未有之大變局的大背景下，新需求、新挑戰層出不窮，僅憑林區政府的努力難以徹底應對。因此，數據要素市場化除了充分挖掘數據資源的各種價值，更要讓市場在提高資源配置效率方面充分發揮其特有優勢，利用企業優勢有效化解數據要素市場化進程中的各種矛盾。

●數據要素市場化對國有林區政企協同發展帶來挑戰

數據要素市場化目標是通過重新構建數據流轉的路徑來促進政府工作和企業運行的信息共享和數據交換。要實現這一目標就必須優化數據資源配置、建立全新的利益格局和數據庫，為政企協同發展提供更加平等順暢的新路徑，讓數據要素“催化劑”“潤滑劑”“調和劑”的積極作用能夠得到充分發揮。政府系統與企業系統的主要區別在于企業系統的易用性和高效率特征更加明顯，而政府系統則存在數據源多樣、工具集分散、工作流零散等約束障礙，因此二者在實踐過程中會不斷產生新的矛盾。在國有林區數字政府建設過程中，政企合作在數據市場化背景下，協作方式、責任分配等方面產生了重大變化，數據和技術等因素對政府工作的“挑戰”愈加明顯。在森工企業助力數字政府建設時，由于數據確權原因，國有林區數字政府建設始終為權責劃分模糊、潛在數據濫用誤用、信息共享基礎薄弱、技術失控風險等問題所困擾。數字技術一旦克服上述困難，走入健康發展的快車道，必然會對林區政府工作的各方面產生積極的推動效應，政府與社會、政府與企業之間的技術壁壘最終會被“人機結合”這種虛實一體的工作方式打破，并在政策工具、管理對象、業務流程等方面對林區政府工作起到積極的促進作用。而“用數據說話”“以數據評判”等更加可信的新機制，可以打通林區不同治理主體間的壁壘，實現更加公開公平公正的目標。

●數據集權化對國有林區政企協同發展形成阻礙

當前，國有林區行政工作中“兩頭急”的“中梗阻”現象已在數字技術應用中擴散，這些問題將嚴重影響國有林區治理現代化進程，具體表現在數據權力化、信息共享與職責身份相掛鉤、某些部門與個別人員壟斷核心數據等方面。在實際工作中，國有林區政府部門和極少數互聯網企業在核心數據掌握上各有所長，但兩種優勢的結合并沒有孕育出政企協同發展的萌芽，反而形成了一種隱性權力，給數字政府建設背景下的政企協同發展造成了各種各樣的阻礙。這個問題反映在國有林區數字政府建設政企協同發展項目中，表現為政府作為需求方所作出的決策缺少科學的論證過程，問題暴露之后又寄希望于供給方技術企業能夠及時“救火式修復”，違背了政府負責“用”、企業負責“建”、大家一起“管”的權責分配前提。這種政企合作模式在運行中存在利益捆綁、權力腐敗、多元主體問責困難、數字生態破壞等問題。例如，國有林區政府部門常用的OA辦公自動化系統一度被大力推廣，但由于頂層設計存在不足，一旦遇到部門調整、領導更換、基礎數據更新等現實問題時，最終難逃整個系統被推倒和重建的結局。國有林區在應用系統或公共服務平臺開發等方面的政企合作過程中，同樣存在“門難進”“臉難看”“事難辦”等數字版“中梗阻”，無形中抬高了政務服務門檻。[2]只有當政務服務平臺和數據分析等基礎環節得到深層優化時，才能以數據為動力改進公權力分配和監督，最終實現數字政府和責任政府建設的目標。

二、數字政府視域下國有林區政企協同發展的內在機理

●治理主體：由政府主導轉向數據引導

隨著政府職能的轉變，國有林區政府需要愈加凸顯其公共職能，這對政府治理的協同性、整體性和技術性提出了更高的要求。近些年國有林區數字政府建設的實踐證明，政府提供的政務數據同企業數據的有機結合能夠釋放出巨大的能量，對其合理利用有利于推動國有林區政府與森工企業協同問題的有效解決，引導森工企業走上數字產業化道路。從政企協同治理的角度看，推進國有林區數字政府建設，有助于政府在治理的過程中精準施策，提高行政效率，加強政府與治理客體之間的關系。在主客體圍繞數據要素展開的互動中，政府借助于開放便捷的互聯網，將傳統治理主體的邊界擴展到企業甚至是公眾之中，為二者共同參與治理活動提供了廣闊的空間。在數據開放共享的背景下，政企合作能夠產生“1+1>2”的效果。東部發達地區在建設智慧城市過程中積累了許多經驗，經驗的傳播擴散也為國有林區等后發地區政企合作的推進提供了新的思路。東部發達地區的實踐證明，在政企合作過程中，企業在項目管理、系統開發過程中積累的豐富經驗，同樣可以為林區政府治理能力提升提供重要借鑒。[2]數據要素市場化將以“以人民為中心”為指導思想，以數據在政企之間的有序暢通流動為條件，以解決森工企業和人民群眾辦事中的問題為導向，構建由數據引導、多方共同參與的國有林區數字政府建設的新格局。

●合作方式：由人機結合轉向人工智能

國有林區政府與數字技術企業相比，在數據要素的開發使用方面存在技術弱、開發貴、風險大等劣勢，需要借助數字技術企業的力量加以彌補。[3]森工企業也有搭政府“便車”來擴展業務，為自己“賦能”的需求，進而在政企合作過程中逐漸形成政企優勢互補，主客雙向互動的政企合作新格局。在數字技術融入國有林區政府的同時，政府“工作表”“工具箱”和“工作場合”也得到相應更新，政府與企業之間的技術壁壘日益減少，國有林區類似于“人機結合”的虛實一體工作模式日益凸顯。國有林區政府在貫徹執行政策的過程中，將數據要素融入其中，對于緩解政策層與執行層之間的矛盾具有重要作用。信息技術對信息鏈、產業鏈和供應鏈的建設，對于國有林區綠色產業的提質增效及傳統森工企業的綠色升級有重要意義。國有林區在數字政府建設過程中，能夠充分發揮林區政府與森工企業的各自優勢，在分布式計算、機器學習等技術的加持下，人工智能輔助決策、個性化定制等場景將快速變成現實，這將使得電子政務工作不再局限于網上辦事，大幅擴展了電子政務的邊界，使得國有林區在推進數字政府建設過程中，能夠有效促進政企的業務協同與服務融合。實踐證明，建立在政府統籌、市場化運作、制度保障基礎上的國有林區政企協作關系，有助于林區政府與森工企業共同完成數字化轉型，實現協同發展。

●信任基礎：由技術嵌入轉向安全可靠

數字技術的應用創新，能夠推動政府服務從物理空間線下分散式服務，向網絡空間線上整體高效化的服務模式轉變。整體上看，國有林區政企合作有待深化，制度與技術的耦合性不夠，數字政府建設過分依賴技術領先型企業。從全國各個國有林區數字政府建設的實踐狀況來看，存在技術人員無話語權、有話語權人員不懂技術，進而導致出現新技術時“畏手畏腳”甚至棄之不用的現象，造成這一問題的原因在于對新技術缺乏信心。2020年，國務院辦公廳下發《國家政務信息化項目建設管理辦法》《關于全面推進基層政務公開標準化規范化工作的指導意見》等政策文件，提出要引導數據標準化和規范化，這將有助于提高對技術的信任程度和應用范圍，有利于產生巨大的社會價值。實踐證明，數據要素等關鍵資源在不同主體間能否合理配置，能否被替代，直接關系到林區政府與森工企業之間的合作潛力能否被充分激活。[3]國有林區政府可以根據本地區的市場環境和企業類型等實際情況，通過推動組建產業聯盟的方式選擇恰當的合作伙伴，吸收成熟的技術。森工企業可以通過企業間合作的方式實現利益共享，這有助于進一步破解數據壟斷、市場主體單一的問題，從而提升國有林區政府與企業之間的協同發展水平。當然，數字政府建設過程中，隱私保護和數據安全問題最重要，所以必須把數據安全放在首位。

●機制設計：由問題導向轉向結果導向

機制設計對于優化政府流程、調整組織結構、推動工作貫徹落實具有重要作用。將技術融入國有林區政府治理的過程之中，能夠形成一種扁平化的網絡治理模式，這是實現國有林區政企協同發展的有效途徑。在數字技術的驅動下，治理主體能夠自發探索出一條合適的網絡治理體制機制，為數據在不同主體、不同層次間自由流動創造基礎條件。國有林區思想觀念較為落后，對于數字政府建設缺乏統籌考慮，數字技術與傳統管理之間如何有效連接還沒有完全研究清楚，還在走政府主導、企業參與的老路，普遍存在重技術設計而輕運維管理的問題，導致數字政府建設的進程與發達地區相比還較為滯后，與數字中國建設的總體目標要求相比也還有較大差距。這一問題在項目具體實施過程中，主要表現為資源分配不均衡，過多的資源被配置到平臺系統優化上，而日常運行維護的資金卻難以及時到位。結果導向的機制設計旨在確保政企協同發展，在數字技術和數據要素的推動下，林區政府和森工企業的互動過程能夠產生一個依托于互聯網的新型治理結構，它打破了時間與空間對傳統治理主體的束縛，破解了新技術與舊制度的兼容問題，在國有林區政企協同發展目標的導引下，有利于各級政府與各類企業在政企合作的過程中形成合力優勢。

三、數字政府視域下推進國有林區政企協同發展的路徑探究

●理念革新：推動國有林區政企合作向市場化、多元化與柔性化方向轉變

為了順應數字化轉型趨勢，國有林區改革需要構建富有林區特色的數字政府。要加強數字政府建設視域下政企協同發展的理念革新，以系統觀念為指導，將數字思維與現代政府治理理念相融合，構建整體性治理場景框架。在發展戰略中，數字政府建設不僅僅承擔技術支持和賦能的工作，還應被視為公共部門活動的中樞，因此應當把握好數字政府轉型這一契機，促進思維和治理變革。國有林區政企合作將帶來政府集中式采購和企業被動式服務等常見工作方式的改變，其合作重心也要從政府效能規模化與企業利益最大化兩方面作出調整。數字化項目已不再是單純添置設備、建立幾個數據庫等，而應是一種多元共治模式。強化國有林區的政企合作，可以參照區塊鏈信任機制來轉變政府思維方式，加快以業務部門為主導、多機構承建、技術部門扶持和數據流轉的集成化建設。堅持以標準制定為重點，更好聚焦轉型升級等微觀層面發展。今后，可能會出現多家國有林區森工企業同時支持一個“甲方”政府單位的情況，在同一個合作開發項目中，不同企業以聯合會議、組內合作等方式來實施，將不失為一種有效的嘗試?，F如今，數據公司、平臺企業和網絡安全機構的協作共享促使“一網通辦”“電子醫保”等政務服務簡約化和便民化，相關政府部門可以利用接收到的企業數據，對企業進行實時、直接監督。推動現代治理多元化和數據要素市場化離不開完善以數據流轉和共享為基礎的政企協作模式。為此，數字政府建設要加快數據要素基本準則制定和相關法律法規落實，健全數據監察和平臺監管等機制，促進國有林區政企合作市場化、多元化和柔性化。

●模式升級：推動國有林區政企協作方式從家長式向合作式轉變

要拓寬國有林區數字政府的功能深度，以森工企業需求為出發點，通過技術融合、業務整合及流程再造，使數字政府服務充分滿足森工企業的個性需求，加強與森工企業之間的交流互動，讓森工企業參與到數字政府建設中來，避免政企之間出現數字鴻溝。然而，國有林區政府“家長式”的管理可能忽視政企合作的原本目標，導致“外行式”專業指導、“命令式”項目引導的弊端在政府工作人員的工作中被放大。因此，我們要加快轉變政府觀念，實現管理科學化。由于數據要素市場化契合了區塊鏈“去中心化”理念，數據獲取、輸送與互通會在基礎設施建設日益完善的情況下變得更加開放透明。為此，國有林區政企合作將通過新技術的應用、新經驗的吸取，不斷發揮數據的引領效應。破解政企之間的矛盾也可通過業務咨詢、政策制定等服務來化解。黨中央和國務院提出要通過市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制來評估數據等生產要素的價值。改變其分配評價方式，有利于促進政府職能轉變，有利于提升企業地位，有利于提高政企合作的公平性與信任度。為此，需要把更多政府不應干預或干預效果不好的內容交由市場去做。國有林區非涉密信息化項目建設可由各類型企業通過PPP模式來承攬，涉密或敏感數據項目的建設，在政府監督下可由有經營資質的平臺企業承擔。

●機制重塑：推動國有林區政企合作機制從項目制向委托制轉變

推動體制機制重塑，整合政務服務系統與功能，優化線上線下一體化事項的場景，以政府數據開放為起點，借助數據有序暢通流動，實現數據資源和政務服務的跨層級、跨部門協作的目標。國有林區加快構建政企合作的專屬制度體系，要充分考慮地區之間存在的差異，如數字基礎設施、經濟發展水平等，需要結合區位特征，采取差異化策略，完善政企合作機制，打通政企協作的梗阻問題。國有林區數字政府建設中各類型企業的參與仍處于起步階段，數字政府建設中的各類企業的工作方式更多是從建筑項目等傳統產業中汲取經驗，參與度較低且缺乏獨創性。保障開發周期和產品質量離不開項目制模式的集中統一管理。一般情況下，合作企業在項目驗收合格后，為保證應用系統和平臺的正常運行，會進行長年駐場維護，及時解決存在的問題。而在維護期滿后，國有林區政府部門面臨的現實情況有兩種：一是選擇續簽協議并支付高昂維護費后由系統開發廠商繼續給予支持；二是在出現問題時再緊急求助。如若選擇后者，服務質量難以得到有效保障。糟糕的情況是“無人可用”和“三不管”等問題可能將會隨著技術人員的更換和企業轉型升級而不斷出現。發端于企業管理領域的“委托代理制”是一條新的路徑選擇，由于放松了對資源使用的正式管制，政府僅需承擔提出要求并檢驗效果的責任，工作則交由企業代理執行。這種機制在優化政府職能、節約公共資源和提高政企合作效率方面具有顯著優勢。對此，關于數字政府項目建設的最大化授權、放權、分權，國有林區可以通過政企共同研究來實現。具體來說，政府部門負責決策，企業負責執行，第三方則負責數據的采集、整合、分派。除此之外，要想對數據質量、系統效能及運行成果進行市場評判，國有林區的政府部門還可通過管理方式的制定、使用權限的配置和監督職責的履行等舉措來進行。為預防數據“交叉感染”和權力濫用，提高數據治理的合力優勢，則需通過制度手段進行干預。對于源代碼與重要數據、基本信息和內核數據等重要數據需進行存儲分離和分類管理。在招標過程中開發單位與運維單位也要明析權責關系實行單獨招標。

●保障可信：推動國有林區政企共享數據從隱私性向安全可靠性轉變

數字政府建設不僅是新的技術形式，還是一種全新的治理模式，為政府管理提供先進的技術和完善的配套政策。如何在安全保密與隱私保護兼顧的前提下向企業和社會公開共享數據，是國有林區政府面臨的最大難題。就法律而言，我國《個人信息保護法》和《數據安全法》相繼出臺，尚未在社會上產生約束效應，對于數據的使用與防范，大多基于之前《網絡安全法》的相關行業規定。[3]國有林區在政企協同發展過程中有著一直難以破解的問題，即數據安全問題，不完備的基礎數據往往會成為影響合作項目進展與推廣的關鍵因素。隱私保護應當發揮其在信息共享中“穩定器”的作用，而非扮演“攔路虎”的角色。用數據的安全可靠性取代隱私性，是解決難題的一種有效嘗試。例如，發揮技術在數據安全中的自我保護功能，對數據要素劃分的保障制度進行優化完善，對政務、企業和個人三方面的數據信息加以重點保護，充分發揮其在數據效能中的作用。區塊鏈中分布式存儲和超級賬本等技術的運用，很好佐證了數據技術的保密與防護措施已趨于成熟。目前，為確保數據公開過程中的安全性和穩定性，國有林區采用了多種數據加密方法和技術防御手段。單獨的數據并無太大的價值，唯有將海量數據進行聯系與整合才具有進行研究和分析的意義。當數據具備價值時，它也同時承載了保密性，只有對數據的全部參數進行整合分析，才有安全風險可言。對此，提高數據公開的安全性，并以技術和制度等措施降低數據管理的風險，對國有林區數字化政府建設順利進行具有積極作用。例如，要確保數據在傳輸過程中的保密性，可以以區塊鏈等多技術融合為核心，將信任科技融入數字化項目建設中，著力打造新時代數字信任基礎設施，從而更好地保障國有林區政企協同發展的安全性。簡單來說，安全保護為數據整合提供了必要條件和依據，資源整合為安全保護提供了目標和成果。為了保障國有林區數據的安全可靠以及政企有效聯動，需通過資源共享與互補來實現大數據安全，或采取安全措施來降低資源整合的潛藏風險，以此建立信任底座。

基金項目

2023年度遼寧省社會科學規劃基金重點委托項目《高質量推進國家公園建設》（L23AWT061）和2023年“興沈英才計劃”暨文化名家“四個一批”人才項目（XSYCWH23102）階段性成果。

參考文獻

[1]劉娟.區域一體化視域下長三角數字政府協同建設的價值、困境與策略[J].湖南社會科學，2023，（01）.

[2]李晴，郁俊莉，劉海軍.數據賦權、網絡協同、信任支撐：數字政府建設中政企合作的路徑優化[J].新視野，2023，（04）.

[3]李晴，郁俊莉，劉海軍.數字政府建設中政企合作的困境與出路[J].科技管理研究，2023，（15）.

作者簡介

胡海明，中共伊春市委黨校副教授。研究方向：公共管理。

張壯，遼寧大學教授，經濟學博士。研究方向：應用經濟學。

責任編輯 谷金月