歐盟對華經貿政策新動向及應對建議

近年來，歐盟對華態度及經貿政策發生重大轉變，雙邊關系發生深刻變化。本文通過歐盟對華經貿政策動向的研判及影響，來探討上述政策對中歐貿易、投資和技術合作造成的影響。

歐盟重新定位對華關系，導致中歐關系深刻變化

中歐經貿關系的變化調整

近幾年，中歐經貿從以合作為主進入合作與競爭摩擦同時上升的階段。自1983年雙方完全建立關系，中歐雙邊經貿關系蓬勃發展，被視為中歐關系最重要的支柱和“壓艙石”，2020年中國超過美國成為歐盟最大的貿易伙伴。但近幾年，受多重因素影響，中歐經貿關系開始發生變化和調整，雙邊貿易和投資受到較大影響。例如，歐盟首份FDI審查報告顯示，近年來中國赴歐投資收購規模大幅下降，2020年跌至近10年最低，較2016年巔峰期的442億歐元的投資規模下跌近85%，中資企業成為被歐盟各成員國禁止交易最多的群體。歐盟中國商會2022年的調查報告指出，在歐中國企業整體收入持續增長，但對歐盟營商環境評價連續三年下降。

對華關系“三重定位”是歐盟對華政策轉變的重要原因

近年來，歐盟對華關系定位從“戰略伙伴關系”轉向“合作、競爭和制度性對手”，認為中國在應對氣候變化等方面是伙伴，在技術和經濟領域是競爭者，在制度、治理模式方面是對手。一方面，中國對歐盟經濟的重要性日益凸顯，歐盟擔憂過于依賴中國市場可能導致喪失戰略自主權。2020年以來，中國攀升并保持歐盟第一大貨物貿易伙伴，其中德國占歐盟對華出口份額的近50%。中國在歐洲投資日漸增多，“一帶一路”倡議的實施進一步擴大了中國影響力。新冠疫情暴發后，德、法等歐盟國家認為供應鏈過分依賴中國會帶來非系統性風險。另一方面，歐盟認為中國實施不公平競爭，產業政策上視中國為主要競爭對手，主張在外資審查、政府補貼、出口管制等領域采取更嚴格的限制。此外，中美博弈加劇、新冠疫情、俄烏沖突等因素進一步加劇了中歐關系轉變，歐盟在政治、安全、經濟領域明顯強化與美合作，美歐進一步“團結”，政策協調一致性增強。

歐盟對華經貿政策動向研判及影響

從歐盟對華經貿合作態度看，一方面，歐盟希望通過對華經貿合作擴大海外市場，緩解歐盟自身的經濟困境及可能出現的衰退；另一方面，歐盟希望在特定經貿領域減少對華依賴，尋找多元化伙伴的政策路徑。具體而言，歐盟試圖通過強化政策協調，降低關鍵供應鏈對華依賴，出臺外資審查、外國補貼、政府采購、出口管制、反經濟脅迫等政策工具應對中國威脅與挑戰，這將大幅增加中歐經貿、科技和產業等領域合作的不穩定性和不確定性。這些新政策與法案背后的共同點都是不再簡單視經貿依賴為“壓艙石”，而是要通過降低對華經貿依賴，平衡對華經貿依賴所帶來的收益與風險。

降低關鍵領域對華依賴，限制高技術領域合作

一是降低關鍵領域供應鏈對華依賴，把人權、環保、勞工問題與供應鏈和經貿關系掛鉤。新冠疫情暴發后，美歐等加快出臺制造業回遷計劃，加速產業鏈供應鏈本土布局，跨國公司調整產業鏈供應鏈，全球產業鏈供應鏈面臨重構，區域化、近岸化、本土化、短鏈化趨勢凸顯。尤其是在關鍵領域，歐盟希望確保產業鏈供應鏈安全穩定，通過增強本土制造業韌性，關鍵高科技領域實施“友岸外包”，加速從5G、稀土、半導體等到光伏、新能源等新興行業的供應鏈重塑等多方面措施，減少對華經濟依賴。例如，歐盟提出從供應鏈視角評價礦產關鍵性及保障資源安全的重要作用，并從加強多邊合作等多個方面確保資源安全供應，減少對華關鍵礦物供應鏈依賴。歐盟與美國、加拿大、澳大利亞、日本等11個國家和組織達成“礦產安全伙伴關系”（MSP）的新合作計劃，確保新能源和其他技術至關重要關鍵礦產的供應，在關鍵礦物的生產、加工和回收領域加強合作。2022年，歐盟發布《關于企業可持續盡職調查指令的立法提案》，加之此前的《德國供應鏈法》，將對中資企業赴歐生產、經營和投資產生極大影響。2022年，中國歐盟商會調查發現，考慮將對華投資轉移到其他經濟體的企業占比從過去兩年的11%和9%上升至23%，為近10年最高。

二是強化關鍵特定技術領域的投資安全審查和出口管制。2020年，歐盟出臺《外商直接投資審查條例》，對投資于歐盟各成員國的關鍵基礎設施、尖端技術、原材料以及敏感信息進行審查，旨在通過收緊外商投資監管審查政策，限制并阻止中資企業投資收購優勢企業和先進技術。例如，2022年，我國中遠集團收購德國漢堡港部分股權就被德國政府以涉嫌“關鍵基礎設施”等名義多次阻撓并最終達成“妥協方案”，德國政府還否決了中資企業收購兩家德國芯片公司。2021年，美歐成立“貿易和技術理事會”（TTC），聚焦新興和關鍵技術“小院高墻”，建立了包括技術標準、氣候和清潔技術、供應鏈安全等在內的10個工作組，在技術標準合作方面建立國際標準制定戰略標準化信息（SSI）機制，推動氣候和清潔技術合作取得進展，下一步將加快部署氣候領域關鍵特定技術。目前TTC優先考慮美歐間的關鍵技術出口管制合作，但也歡迎日本等利益相關者積極參與。

建立外國補貼、政府采購監管機制

一是搭建外國補貼監管機制。2022年11月，歐洲議會通過《關于扭曲內部市場的外國補貼條例》，未來中資企業（尤其是國企）在歐盟境內的投資、收購與并購、投標、采購等一系列商業活動將面臨更多障礙甚至處罰，且在第三國的投資、經貿活動也可能受到歐盟反補貼調查。這將對中國國有企業對歐投資構成嚴峻挑戰，中資企業在歐洲收購科技企業可能會越來越困難。

二是出臺國際采購工具。2021年6月，歐盟通過國際采購工具法案（IPI），限制未加入WTO《政府采購協議》（GPA）的國家參與歐盟國家政府采購項目。歐洲議會國際貿易委員會主席朗格明確表示IPI是對華全面戰略的重要一環。目前我國尚未加入GPA，一旦被認定為歧視歐盟投標商的國家，且雙方未能解決爭議問題，中國企業將無法參與歐盟境內有關政府工程項目，參與歐盟大型公共采購標所面臨的風險和不確定性上升。

建立反經濟脅迫工具

歐盟認為必須建立抵御經濟脅迫工具，以保護和增強歐洲在地緣政治中的利益。尤其是俄烏沖突爆發后，歐盟加快推動反經濟脅迫工具的立法進程，旨在對歐盟成員國或歐盟進行脅迫的情況下采取反制措施，具體包括征收關稅、限制進口、服務或投資，甚至采取措施限制該國進入歐盟內部市場，以抵消或降低損害，增加所謂“脅迫”成本以迫使對方做出讓步。中歐互為彼此最大的貿易伙伴之一，反經濟脅迫工具的出臺可能將經貿問題政治化，對中歐經貿合作產生沖擊。

強化政策協調，共同打造對華經貿政策工具

歐盟內部，越來越強調對華政策步調一致，希望強化歐洲戰略自主。2021年9月，歐洲議會通過《新歐中戰略報告》，呼吁歐盟制定更加自信、全面、一致的對華戰略；多雙邊層面，歐美日加快對華政策協調步伐，意圖圍繞意識形態、經貿投資、科技創新及全球治理等議題協調共識并采取更加一致的行動。美歐日曾共同發表七份聯合聲明，主張更新制定WTO規則，加強補貼和國有企業約束以規范非市場經濟行為，解決投資壁壘，強化知識產權保護，限制強制性技術轉讓，矛頭直指中國。美歐通過“貿易和技術理事會”，強化技術標準、供應鏈安全、濫用技術威脅安全和人權、出口管制、投資審查方面的合作和政策協調，以應對中國挑戰。

政策建議

增強中歐戰略互信，保持互利共贏的全面戰略合作伙伴關系

一是加強發展戰略對接。如加強“一帶一路”倡議和“全球聯通歐洲”戰略的合作。二是深化中歐雙邊合作。深挖雙邊貿易增長潛力，加強綠色經濟、數字經濟等領域合作。根據國內改革開放需要，進一步擴大對歐開放力度，放開更多行業投資限制，增加歐洲公司和機構對華“黏性”，通過主動釋放善意，夯實合作基礎。三是加強政策協調，共同應對全球滯脹風險。俄烏沖突后，歐洲面臨能源危機、經濟可能陷入滯脹等巨大沖擊，此時利用我國在綠色低碳市場、關鍵礦產及部分領域技術優勢，加強與歐盟國家在智能電網、海上風電、電動汽車、儲能等重點領域的務實合作，符合雙方利益，也有利我國有效應對美國打壓不斷升級的挑戰。可加快推動中歐可持續金融共同標準的落地實施，支持雙方利用該標準推出更多金融產品，對符合條件的存量債券也可依據該標準進行貼標，擴大中歐綠色投融資市場聯通合作。

加強中歐高層經貿磋商，要求歐盟消除單邊經貿工具負面影響，降低市場準入壁壘，為在歐的中資企業營造公平公正的營商環境

敦促歐盟消減以網絡安全為由的市場壁壘，減少對中國企業的歧視性待遇。呼吁歐盟審慎出臺“反脅迫工具”“強迫勞動產品禁令”等單邊工具，避免“國際采購工具”和“碳邊境調節機制”等成為新貿易壁壘。應要求歐盟對自身涉嫌貿易保護和扭曲市場行為予以解釋。同時，加快改革國內補貼方式，減少針對企業的生產性補和直接補貼，將直接補貼為主改為間接補貼為主、生產端補貼向研發與消費端補貼轉變。提高補貼透明度，切實履行通報義務，不僅可以規范國內特別是地方產業政策，也可使其他成員能及時評估我國補貼政策的影響，防止其對我產業補貼的“盲目認定”。

采用更靈活多樣方式開展中歐科技交流合作

一是采取針對性措施應對歐盟外資審查、外國補貼等新監管機制。二是中資企業可更多投資真正掌握尖端技術的歐洲公司。三是中國企業在歐盟開展投資、并購交易時，需認真履行歐盟相關法律法規要求，做到依法合規。盡量與歐盟有關就業、氣候倡議、數字化轉型、公共秩序和安全等社會目標相結合，贏得歐盟社會公眾的認可、降低抵制情緒。

（袁佳為中國人民銀行金融研究所副研究員，盧佳鑫為中國人民銀行藍山支行科員。責任編輯/周茗一）