成渝地區雙城經濟圈區域協調發展的理論邏輯、實踐創新與優化路徑

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.03.004

作者簡介：楊毅，西南大學國家治理學院，教授。

基金項目：重慶市社會科學規劃項目“中國共產黨實施區域協調發展戰略的理論創新與進路前瞻”（2021YBCS56），項目負責人：楊毅；西南大學創新研究2035先導計劃（SWUPilotPlan030），項目負責人：吳江。

摘" 要：成渝地區雙城經濟圈建設是深入貫徹黨的區域協調發展戰略、扎實推進中國式現代化的重要實踐途徑。成渝地區歷經從經濟區建設到城市群發展、再到雙城經濟圈構建的區域協調發展實踐進程，基于對跨域治理需求的現實考量，通過調整府際關系、強化地方政府間合作、構建橫向行政協調機制，以突破行政區劃限制、促進區域資源優化配置、實現風險共擔和利益共享，從而推動經濟社會、生態環境等層面的均衡發展。新時代十年成渝地區雙城經濟圈在合作領域、協調機制、利益共享、政策執行方面創新制度體系，實踐混合共力型的區域協調發展模式。但是未來在區域規劃、利益格局、組織協同、資源配置上成渝地區雙城經濟圈建設仍面臨諸多阻礙因素，需要從理念重塑、外部支持與內部保障三個維度進行路徑優化。推動成渝地區雙城經濟圈建設向高質量階段邁進意義重大，進一步從規劃層面、執行層面、效能層面探索制度措施和協作策略，為形成各具特色、優勢互補的區域發展新格局提供實踐經驗和路徑借鑒。

關鍵詞：成渝地區雙城經濟圈；區域協調發展；跨域治理；府際關系；協同治理；合作機制

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）03-0041-12

一、問題的提出與研究回顧

（一）問題的提出

“實施區域協調發展戰略”是黨的十八大以來黨中央作出的重大決策部署，更是化解我國區域之間發展不平衡不充分的固有矛盾以實現新時代高質量發展的必由之路。成渝地區是實施區域協調發展戰略的重要板塊，早在2006年國家“十一五”規劃就明確提出要建設成渝經濟區，隨后兩地簽訂的《關于推進川渝合作、共建成渝經濟區的協議》確立了要打造“經濟增長第四極”的目標，這不僅劃定了“成渝經濟區”的地理范圍，還就區域協調發展的工作機制、合作目標和主要措施等達成了初步協議，成為成渝地區區域協調發展的開端。2020年1月習近平總書記首次提出要推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極［1］。成渝地區要加強頂層設計和統籌協調，牢固樹立一體化發展理念，唱好“雙城記”，共建經濟圈，合力打造區域協作的高水平樣板［2］。重慶作為成渝地區雙城經濟圈建設的重要一核，積極謀劃區域協調發展來增強中心城區發展能級和綜合競爭力，深入研究和構建成渝地區雙城經濟圈協調發展的戰略布局，推動“雙城”合作、“雙核”聯建走深走實。

三年來，成渝地區雙城經濟圈建設取得了顯著成效，已經成為西部地區經濟社會發展、改革創新和對外開放的重要引擎。在戰略規劃方面，重慶市和四川省聯合發布多項制度與方案，涉及營商環境、科技創新、公共服務和生態保護等多個領域，區域協調發展領域得到拓寬；在戰略選擇方面，成渝地區圍繞經濟增長、民生服務和對外開放等重點領域，通過政策支持體系培養核心增長極，挖掘區域優勢和引導多主體參與等方式加強區域間協同合作；在戰略執行方面，共同建立了萬達開川渝統籌發展示范區、合廣長協同發展示范區和資大文旅融合發展示范區等多個毗鄰地區合作平臺，為推動成渝地區雙城經濟圈區域協調發展提供支持。

當前，成渝地區作為西部大開發的重要支點以及“一帶一路”和長江經濟帶的聯結點，在區域協調發展中的優勢和潛力仍未得到充分激發。一方面，改革開放以來，重慶、成都兩地對區域協調發展的貢獻不足，以點帶面與均衡發展亟待推進，城市內涵式發展的綜合能級和競爭優勢欠缺；另一方面，地處西部地區的重慶和成都兩地空間格局獨特，呈現出諸如特大城市和大量中小城市、縣域城鎮、鄉村地區交織；區域經濟中心極核和諸多欠發達區域并存；產業集聚區和生態功能區鄰近等特點，造成區域協調發展難度大、困難多。為此，亟須立足“兩中心兩高地”戰略目標和服務國家區域協調發展的戰略大局，總結成渝地區協調發展的創新舉措和實踐模式，并洞察未來成渝地區雙城經濟圈協調發展的前瞻路徑，以期助力成渝地區雙城經濟圈建設扎實推進。

（二）相關文獻回顧

現代化、全球化與信息化的時代背景下，基于地緣關系的傳統“行政區劃”逐漸難以實現區域的整體性發展，亟須創新地方政府合作機制和方式，推動區域協調高質量發展。

從歷時性維度來看，我國區域協調發展研究肇始于20世紀90年代，主要可分為三個階段。第一階段主要聚焦于宏觀視角下區域經濟協調發展的實踐意義和路徑選擇，例如有學者分析了山東省區域經濟差異分析與協調發展對策［3］；第二階段研究突破了行政區劃限制，對長三角區域經濟一體化［4］、京津冀協同發展的頂層設計［5］和粵港澳大灣區協調發展的機制創新［6］等進行深入探討；第三階段研究超越了區域經濟合作的協同導向，逐步向更多領域擴展，例如生態環境的協同治理［7］和科技創新的關聯發展［8］，等等。成渝區域協調發展的相關探索大致沿著政策背景的演變而推進：一是成渝經濟區建設時期，主要集中于成渝地區的經濟協調方面，例如產業結構與就業結構的協同優化［9］；二是成渝城市群建設時期，此階段研究集中于成渝城市群的空間結構特征［10］和城市網絡聯系［11］等空間地理要素的探索；三是成渝地區雙城經濟圈建設時期，此階段研究不再局限于區域經濟協調和城市空間布局，而是向高等教育［12］、交通基礎設施建設［13］和生態環境保護［14］等多維領域擴散。

從共時性維度來看，國內區域協調發展研究呈現出兩種取向。其一，從國內經濟—區域市場層面來看，由于區域經濟發展水平的差異與優先發展的戰略導向，區域經濟如何協調發展成為學術界高度關注的問題。多數學者認為，一方面要充分利用市場機制的自發性特點，引導優勢地區產業資源通過輻射效應逐步進行產業結構調整和轉移［15］；另一方面，地方政府也需要在區域統一市場建構中發揮功能性作用。其二，從制度功能—行動策略層面來看，地方政府依靠自身資源無法實現目標時，應以彼此合作的策略進行協調［16］，有學者就梳理了地方政府區域合作中府際治理與合作博弈等治理制度問題［17］。為此，一方面地方政府要克服變革路徑困難以實現由傳統范式治理向協同治理的角色轉變［18］；另一方面要建立責任清單以厘清跨域協同治理中的權力與責任［19］。目前成渝地區雙城經濟圈區域協調發展的相關研究大致可劃分為三個方面：一是理論問題研究，例如有學者基于功能主義理論提出了成渝地區雙城經濟圈建設的協同發展策略［20］，也有學者通過制度性集體行動的社會網絡分析探索了成渝區域協同治理的結構特征和演進邏輯［21］；二是對成渝地區雙城經濟圈勞動力市場［22］和高等教育［23］等要素一體化的實證分析；三是以成渝地區雙城經濟圈建設為背景的相關探索，例如成渝地區雙城經濟圈高質量教育發展的邏輯與路徑［24］。

通過對區域協調發展以及成渝區域協調發展的學術研究史進行梳理，發現既有研究或是對區域協調機制的宏觀敘述，或是對區域協調發展某一領域的微觀深究。這些研究具有重要價值，但仍有必要從理論與實踐兩個層面深入分析區域協調發展的理論邏輯與實踐經驗：一方面探索區域協調發展的理論邏輯和內在機理；另一方面，以成渝地區為例探索區域協調發展歷程中的實踐創新。

二、區域協調發展的理論邏輯和內在機理

（一）中國共產黨引領區域協調發展的理論邏輯

中國共產黨歷來重視由于自然資源稟賦及空間區位優劣造成的經濟社會發展不平衡問題，積極推進關于統籌區域協調發展的理論探索和創新實踐，始終堅持將馬克思主義區域協調發展思想與中國實際相結合。

新中國成立伊始，中國共產黨面對生產力布局極度“畸形”的國情，提出平衡布局的發展方針。毛澤東在《論十大關系》中確立了“充分利用沿海工業基礎”支持“優先發展內地”的戰略。在改革開放后黨以“兩個大局”思想實踐“非均衡”發展模式，既鼓勵“一部分地區先發展、先富起來”，同時也重視“東西互動”帶動西部、邊疆及欠發達地區。1992年，黨在十四大后兼顧區域發展的公平和效率問題，更加注意發揮區域比較優勢和市場對資源配置的基礎性作用，尤其是2003年黨的十六屆三中全會明確用“科學發展觀”統籌紓解區域“非均衡”的現實問題，陸續實施西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起等戰略舉措。

黨的十八大以來中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記作出實施區域協調發展的重要論述，強調要完善空間治理、保障民生底線等以推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局。2017年黨的十九大明確提出了實施區域協調發展戰略，將區域協調發展上升到國家戰略的新高度。2018年習近平總書記在中央全面深化改革委員會第四次會議上強調區域協調發展應“堅決破除地區之間的利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域發展新機制”［25］。2022年黨的二十大繼續強調要“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”，為今后區域協調發展指明了方向［26］。

整體來看，中國共產黨領導區域協調發展的生成邏輯表現為對經濟層面、社會層面與生態層面訴求的現實回應，這就需要優化區域治理體系的頂層設計，通過區域“一體化規劃”、流域“共抓大保護”、勞動力跨域流動、社會保障跨區統籌和公共服務均等化等舉措破解制約區域協調發展的深層制因［27］。

（二）區域協調發展的內在機理

區域協調發展必然涉及府際關系。首先，政治學理論體系著重于“多方治理模式”下的府際關系調整，通過多主體間溝通協調機制來實現區域公共產品與服務的多元化供給［28-29］。同時，府際關系還體現了跨區域整體性治理的特征，即跨地域或跨部門的政府內部機構間的統籌協調，打破原有層級化、官僚化、碎片化的組織壁壘與運作困境，由多方來進行策略性合作。其次，從地方政府間互動實踐來看，區域協調發展是地方政府合作的一項重要內容。地方政府合作這一橫向行政關系的構建既符合管理的基本原則，也是回應現實問題的有效途徑［30］。隨著內向型行政治理日漸阻礙經濟社會發展，造成區域間發展的不均衡和惡性競爭，亟須打破行政區的界限以形成區域協調管理機制［31］，以促進區域內資金、資源、勞動力、信息等要素的流動，形成區域內統一市場。在現代社會中，傳統的官僚體制已不能高效、有力地解決問題，這是由于政府面臨一種新的局面——公共事務出現了諸多“模糊邊界”的問題。這些問題不能完全由某一個明確的行政主體獨立應對，所以地方政府在決策時應該超越傳統行政規劃邊界，合理利用不同區域優勢，揚長避短，實現資源效益最大化［32］。最后，從行政治理角度出發，區域協調發展是跨域治理的重要實踐。作為一種新型地區政府戰略管理模式，跨域治理要求在不同管轄權之中跨越行政區劃的阻礙，在不同區域達成資源協調、風險共擔與收益共享，實現規劃與執行實施上的整合與協調［33］。

三、成渝區域協調發展的實踐創新

成渝區域協調發展由來已久，從成渝經濟區到成渝城市群，再到如今成渝地區雙城經濟圈，成渝兩地始終堅持制度創新，形成了政策支持與市場探索相融合的共力型區域協調發展模式，其舉措特征體現在組織空間、政策工具、治理機制三個層面。

（一）成渝區域協調發展的實踐歷程

20世紀60年代，黨和國家出于戰備考慮，提出了“三線建設”。成渝地區承接了來自東部沿海地區的工業體系，也為后來改革開放和區域協調發展戰略的施行奠定了堅實的基礎。自1997年重慶直轄以來，成渝兩地協調發展逐漸受到關注。2000年10月，《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》就提出要推動成都和重慶兩個核心城市開展更廣泛、更深層次的交流合作［34］。2006年，“十一五”規劃明確提出建設成渝經濟區。2011年5月《成渝經濟區區域規劃》正式發布，該規劃從統籌城鄉發展、構建現代產業體系、深化改革開放等六個方面對成渝經濟區的未來發展進行了部署。隨著我國城鎮化進程深入推進，以城市群為基本單元帶動地區發展，正在成為區域協調發展的主要手段。為順應城市群發展需要，2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出要以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。與此同時，在推動“一帶一路”和長江經濟帶戰略背景下，2016年4月國務院批復《成渝城市群發展規劃》，成渝經濟區由此向成渝城市群演化發展。2021年10月《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》發布，成為指導當前和今后一個時期成渝地區雙城經濟圈建設的綱領性文件，亦是制定相關規劃和政策的重要依據。三年來，成渝地區雙城經濟圈經濟總體實力、協同創新能力、生活宜居水平穩步提高，建設成效顯著。

（二）成渝區域協調發展的制度創新

歷史與現實表明，區域協調發展離不開政府積極有效的制度干預［35］。在長期的區域協調發展歷程中，成渝地方政府聯合發布多項政策文件（見表1），積極推進制度創新，為成渝地區區域協調發展提供支持，具體體現在合作領域廣泛性、協調機制廣闊性、多方利益共享性、政策執行系統性四個方面。

第一，合作領域廣泛性。首先，交通是區域聯系的基礎與前提，加強成渝地區的交通聯系是為了強化產業聯系，構建相互交織、相互促進的經濟產業網絡，提升區城間的通達性和可達性，從而將區域內的人才、基礎設施和公共服務等要素聚合為一個可延伸的整體，擴大作用領域的覆蓋面。其次，成渝地區協調發展以產業經濟作為主體，加強在工商業、服務業、旅游業以及相配套的科研與基礎設施領域的合作與交流，形成企業家交流會和專家學者智能庫。最后，除了交通運輸、產業發展、社會民生三大板塊之外，成渝地區還將科技研發、對外開發、環境保護、文體教育和休閑旅游等納入合作領域。

第二，協調機制廣闊性。重慶屬于直轄市，而成都屬于副省級市，兩大核心分屬于不同的行政級別，這就導致了二者在行政執行力和行政權限范圍之間的顯著差異。因此，成渝地方政府建立了涵括三個層面的協調機制：四川省政府協同參與推進成渝雙子星的合作；成渝地方政府鼓勵企業、高校等社會各界參與成渝協調發展的跨域合作，構建多元化合作主體；由中央出面協調區域重大利益問題。此外，成渝地區還出臺相關制度不斷完善風險共擔、調查監督等機制，以全方位的合作機制來促使跨域治理成為協調發展的新常態。

第三，多方利益共享性。從合作層面來看，成渝地區協調發展不僅在內容上從經濟領域向文化、教育和公共服務等方向深入推進，在合作主體上也逐漸超越了單一的政府，而由政府、市場和社會組織等多方共同參與。多方主體的參與勢必需要形成有效、合理、共享的利益分配方式。在實踐中，成渝地區創新協調發展利益共享制度，將合作主體數量與合作主體貢獻度相結合，并嚴格執行貢獻度評定標準，使各參與主體的建設成果和利益共享得到保障。

第四，政策執行系統性。成渝地區在接受中央領導的同時，也受到地方政府政策的影響。因此，推進成渝地區協調發展，必須構建成渝政府基于地區合作的系統化政策體系以形成推動良性治理的合力以及政策疊加效應。在政策規劃方面，由相關政府牽頭跨區域項目合作，形成由相關領域專家和政府人員等組成的政策評估小組，從各個視角考量政策的合理性、一致性和可操作性。在政策實施方面，側重于考察地方政府對合作項目規劃的落實情況，包括落實的廣度、深度以及取得的階段性成果。例如，2021年川南渝西8地紀檢監察機關聯合簽署合作協議，審議通過了聯席會議制度，緊扣深化監督執紀工作，保障成渝地區雙城經濟圈建設成勢見效。

（三）成渝區域協調發展中的模式創新與舉措

在長期的區域協調發展實踐中，我國逐漸形成了兩種具有代表性的發展模式。一是行政主導型區域協調發展模式，即以國家推動為主導，以戰略驅動為導向，通過中央宏觀調控和政策傾斜以達到區域協調發展目標，其中最為典型的是京津冀城市群和長江經濟帶；另一種是市場驅動型區域協調發展模式，即市場是區域協調發展的核心動力，長三角和珠三角就是典型代表［36］。對于成渝地區協調發展而言，由于發展歷程相對較短，因而充分借鑒了長三角、京津冀和粵港澳等地區的協調發展優勢，將行政主導型的政策高位推動與市場驅動型的市場靈活驅動相結合，逐漸形成了政策支持與市場探索相融合的混合共力型區域協調發展模式。一方面，從成渝經濟區到如今的成渝地區雙城經濟圈，國家始終高度重視成渝地區協調發展，尤其是遵循成渝協調發展規律的精準優化與科學決策，突出體現了國家對成渝地區協調發展政策支持的連貫性和精準性；另一方面，成渝地區擁有獨特的雙圈市場結構，重慶和成都在區域經濟發展、科技創新和生態保護等方面發揮關鍵的市場引領作用。整體而言，成渝地區協調發展模式是基于政策推動與市場發展的優勢，從組織空間、政策工具與治理機制三個層面推進。其中，組織空間創新打破了成渝地區經濟合作的行政藩籬；政策工具創新指引了成渝地區府際合作的總體方向；治理機制創新確保了成渝地區跨域治理的實施效能。

1.組織空間：行政區與經濟區的適度分離

新區域主義視角下，傳統行政區逐漸成為制約區域協調發展的一大障礙，亟需打破行政區藩籬［37］，消除行政區對經濟區的分割與阻塞，尋求最大“公約數”［38］。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確指出要探索經濟區與行政區適度分離改革。一方面，在保持行政區相對穩定前提下推動成都、重慶兩大增長極與輻射地的經濟融合、聯動發展；另一方面，行政區讓渡出經濟區部分經濟管理權限，充分發揮統一大市場的自主權。當下，川渝高竹新區的建立和發展就是落實行政區與經濟區適度分離改革的重要實踐之一。

整體來看，成渝地區協調發展在組織空間上的模式探索主要表現為兩種樣態。一是基于管委會體制的府際關系優化。以重慶兩江新區管委會為例，其中管委會承擔著更多的經濟發展權限，負責新區規劃實施、項目建設和經濟發展等，而轄區內社會事務主要由所在行政區負責，體現了區域協調發展的空間選擇性。為避免管委會發展的科層化、行政化和剛性化趨向，兩江新區以優化府際關系為導向，一方面，以簡約化的方式疏通府際合作中的協作流程和組織網絡；另一方面，以柔性化的方式消解府際合作的體制梗阻和制度弊端，避免了傳統區域協調發展模式中直接調整行政區劃和間接疊加議事協調機構引發的行政增負問題。二是飛地經濟空間生產中的價值共創。以成德綿經濟區為例，飛地經濟的發展要求成都、德陽、綿陽三方合作突破原有行政區劃的限制和屬地化管理，“飛出地”將自身的資源、項目、管理等要素投入“飛入地”所提供的土地空間［39］，以此呈現出空間生產的價值共創過程。其優勢表現在兩方面：一是強化了飛入地與飛出地的互補互利，如成都在技術、資金和項目等方面具有絕對話語權，而飛入地為獲取相關支持，通過讓渡部分經濟事務權限和稅收權益作為交換，雙方在協調發展中實現了利益價值的互補；二是在地方政府號召下，企業、高校、行業組織以及社會公眾等參與飛地經濟的建設，構建了網絡型飛地經濟參與主體形態。

2.政策工具：類型區分與選擇組合的融合推進

區域協調發展模式的創新往往是以政策工具的形式呈現，其實踐成效也有賴于政策工具的選擇，故政策工具是實現成渝地區協調發展目標和發展模式創新的重要手段［40］。根據政策工具理論，成渝協調發展的政策工具可劃分為供給型、需求型和環境型。其中，供給型政策工具指政府加強對成渝區域資金、人才、設施和技術等基礎性資源的供給力度，解決協調資源要素不足等難題，形成地區協調發展的“推動力”；需求型政策指政府通過政府采購、服務外包和招商引資等管制方法引導區域協調發展向高質量邁進，帶來地區協調發展的“拉動力”；環境型政策工具指政府借助行政契約、金融支持和稅收優惠等為成渝協調發展提供有力的環境支持，產生地區協調發展的“影響力”。

從成渝協調發展的政策工具組合來看，具有以下特征：首先，強調政策工具的精準選擇，有效降低了政策的不確定性，增強了政策的規則性和保障性。為此，成渝地區針對協調發展的薄弱環節，借鑒政策試點工具，推動區域內飛地經濟發展和毗鄰區聯動。其次，注重多元疊加的政策工具組合。成渝地區協調發展統籌考慮區域內經濟增長、產業轉向、公共服務和生態保護等多元問題，單一政策工具無法有效適應區域協調發展的復雜性，而成渝通過政策工具的多類組合彌補了單一工具的弊端，并激發出新的特性和功能來提高政策的適用性和實用性［41］。例如在優化生態環境方面，成渝兩地政府聯合出臺《推動川渝能源綠色低碳高質量發展協同行動方案》《推進成渝地區雙城經濟圈“無廢城市”共建的指導意見》《成渝地區雙城經濟圈生態環境保護規劃》等多項相關政策，推動區域內生態環境保護。最后，堅持動態優化的政策工具應用。在成渝協調發展的實踐歷程中，政策工具的組合與使用是一個動態變化的過程，其根據區域協調發展程度、發展領域和發展重心等情況及時做出調整與創新，以適應不斷變化的政策環境。例如，自2020年起，為推進成渝地區政務服務“跨省通辦”，成渝兩地聯合印發三批次川渝通辦事項清單，并動態調整事項清單內容，持續推進成渝地區雙城經濟圈“放管服”改革，拓展區域合作的深度和廣度。

3.治理機制：整體治理與適應治理的相互支持

成渝協調發展持續推進的同時，區域協調的“棘手性”難題與跨域治理的“碎片化”現象依然存在。為此，成渝地方政府逐步探索出兼具整體性和適應性特征的混合治理機制。其中，整體性治理機制強調系統綜合地處理跨域治理難題，而適應性治理機制強調彈性應對復雜變化的發展環境，二者相輔相成。

一方面，成渝地方政府高效處置跨域公共事務，維護和保障區域的整體利益［30］，這種具有整體性治理的機制特征表現在三個層面。其一，治理主體多元化。成渝協調發展中，堅持地方政府的引導性作用，充分發揮市場主體作用，鼓勵科研院所、地方高校和民間組織等參與區域合作，形成多方治理合力。其二，治理技術敏捷化。隨著大數據、人工智能等技術的發展與應用，新興數字技術逐漸成為成渝地方政府的重要支撐，推動著跨域治理朝著敏捷方向發展，提高了成渝地方政府合作的協同性、快捷性和服務性。其三，治理結構系統化。傳統跨域治理難以形成合力解決跨域合作難題，而整體性治理主張協調或整合現有獨立機構的行動與策略，避免“公地悲劇”的發生［42］。另一方面，為靈活應對成渝協調發展中的不確定性和復雜性難題，成渝政府在跨域合作中逐漸形成了適應性治理機制，即根據不同區域經濟發展、公共服務和生態環境等實際情況，作出具有韌性的治理方式和制度安排［43］。其一，通過消除阻礙生產要素流動和商品服務流通的地方壁壘，加快構建成渝地區統一大市場，符合“雙循環”發展格局的建設要求［44］；其二，關注地方政府政策執行的具體適應過程，注重如何自上而下推動各種區域協調政策與地方經濟社會發展相適應。整體而言，在治理機制層面，成渝地區融合了整體性治理與適應性治理，不斷提高地方政府跨域治理成效。

四、成渝地區雙城經濟圈區域協調發展的優化路徑

從成渝經濟區到如今成渝地區雙城經濟圈，成渝協調發展在制度和模式方面不斷創新，取得了一定成效，但仍存在各種因素阻礙著成渝協調發展。一方面，整體規劃與區域分工不明確，導致成渝地區存在資源流動受阻、利益分配不均和核心城市優勢發揮不夠充分等問題；另一方面，成渝協調發展的內外部支持和保障不夠完善，使得區域內府際合作與跨域治理缺乏相應的機制安排和制度供給。本文從理念重塑、外部支持、內部保障三個方面提出了未來成渝地區雙城經濟圈區域協調發展的紓解策略。

（一）成渝地區雙城經濟圈區域協調發展的現實制因

1.區域規劃層面：政策制定落實“偏差”

政策支持是推進成渝協調發展的動力之一。成渝地區雙城經濟圈建設以來，政策規劃范圍和支持力度均得到較大擴展和提升。但與此同時，頂層政策制定與基層執行落實之間的張力始終存在，政策制定落實之間的“偏差”構成了成渝協調發展的一大阻礙。一方面，盡管已有川渝高竹新區“一個門辦兩家事”、警務一體化等新型實踐，但多數地區仍受傳統的行政藩籬、發展差異、“本位主義”思想制約，各地方政府間的政策、規劃和制度等難以統合，給毗鄰區經濟合作、公共服務供給和環境保護等帶來梗阻。另一方面，區域合作協議、框架協議、規劃綱要、指導意見以及合作意向書等文件均具有“軟法”性質的規范體系作為區域協調發展的必要條件［45］，無法依托國家強制力保證實施，而只能仰賴于相關主體自愿遵從以及社會共同體約束，但目前成渝在行政立法方面尚未實現“軟法”與“硬法”的有機銜接，同時由于利益驅動機制、溝通協商機制與聲譽壓力機制不夠完善，個別政府部門仍存在“機會主義”和違反“軟法”契約的傾向。

2.利益格局層面：府際合作關系“疏離”

府際關系是以競爭和合作為主要內容的權力配置和利益分配關系。川渝地方政府的競合行為根植于“條塊結合”的行政結構，處于正式權威關系的科層制以及自愿、個體化的市場組織之間的一種綜合體，呈現出由橫向與縱向府際關系交叉形成的復雜形態，仍存在以下缺漏：一是成渝地區府際合作的信息共享渠道呈現分散化與碎片化，信息不對稱制約著府際合作的深入推進；二是成渝地區府際合作中“搭便車”行為時有出現，而在負外部性較強的公共問題上易產生合作動力不足與合作關系逐漸“疏離”的集體行動困境；三是川渝兩地的府際合作受制于區域利益碎片化，各子群之間的資源和要素流動性較弱，加之各地方資源稟賦與產業基礎較為接近，導致府際競爭多于合作，各地方的比較優勢難以發揮，毗鄰區陷入同質化發展困境。

3.組織協同層面：協調發展效能“懸浮”

組織協同是區域協調發展的必要途徑。就成渝地區而言，各類地方性組織日益增多，然而它們相互間缺乏應有的協作，阻礙區域經濟的整體性發展，導致區域協調發展效能“懸浮”，其原因可歸結為以下三個方面：第一，對成渝協調發展的考核評價制度以結果為導向，忽視了區域協調發展的合作基礎、過程推進和參與主體等內在要素，難以倒逼主體針對性改進合作行為。第二，對成渝協調發展效能的監督方式單一、監督流于形式以及監督制度有待完善［46］，剛性約束效果較差。第三，一些組織間合作協議的締結缺乏明確的法律依據，多以地方領導人口頭承諾等形式來督促實施，由此導致此類協議的法律效力模糊，影響著區域協調發展效能的穩定性［47］。

4.資源配置層面：區域要素整合“薄弱”

資源配置是區域協調發展的基礎環節。長期以來，成渝地方政府深度介入生產資源配置行動，兩地以市場分割的發展策略追求經濟增長，雖然一度在短期內達到了經濟高速增長的目標，但不可避免地導致資源在部門、行業以及區域間產生程度不同的錯配，最終面臨著市場要素和公共服務要素雙重薄弱的困境。從市場層面來看，成渝地區大市場要素盤活效能不足，雙核的輻射作用較弱，衍生出產業鏈價值鏈缺環、地方保護主義滋長和市場分割等問題［48］，表現出產業布局同質、產業設施重復與產業發展內卷，阻礙了市場經濟發展和營商環境優化。從公共服務層面來看，成渝地區公共服務資源統籌效率不高，區域內醫療衛生、社會保障和基礎教育等公共服務資源分布不均衡，仍需要進一步整合區域公共服務要素。

（二）成渝地區雙城經濟圈區域協調發展的紓解策略

1.理念重塑：區域協調發展的綜合思維

首先，確立全局性規劃與分工式協作相結合的理念。府際關系理論倡導在區域發展中要多方協商、調和與分工，立足各地方實際情況以制度形式明確區域內各城市之間的定位分工，避免毗鄰區同質化發展和重復性建設，以差異化發展提升區域整體合作能力。一方面，統籌考慮成渝地區各地市的局部利益，遵循整體性原則制定區域協調發展規劃與框架，提高區域協調發展的綜合性和聯動性；另一方面，明確成渝區域協調發展的地方分工體系，通過優化產業布局、促進技術變革、拓寬融資渠道等方式實現區位優勢最大化。

其次，確立區域合作與良性競爭理念。各種區域經濟理論普遍以縮小區域間經濟發展水平差距（收斂目標）作為區域政策的核心目標，為此需要：一方面，以伙伴關系為架構，以民主協商為手段，建立起基于價值共識、市場公平、利益共享的協作模式；另一方面，促進市場良性競爭與合作共贏機制，加快建設有利于人才、資金和技術等要素自由流動與配置的成渝大市場，逐步探索建立區域性營商環境一體化治理體制，共創區域經濟貿易合作優勢。

最后，確立政府指路與市場驅動相結合的理念。從區域規劃、基礎設施、環境保護與市場準入等方面暢通市場資源要素流動，因地制宜培育地方特色產業，從而形成多元化錯位發展，并加強經濟圈現有的合作組織權威性，以消除區域規劃所帶來的治理阻力。例如，在財稅協調方面，加大對成渝市場中微小企業的財稅優惠支持力度，推動成渝地區財政和稅務部門建立協同執行平臺，適時統一成渝區域內稅務執行標準。

2.外部支持：區域協調發展的制度優化

首先，完善成渝地區協調發展的考核評價制度。區域協調發展是一項長期性系統工程，涉及區域內經濟、社會和生態等各個方面，因而為推進成渝地區協調發展需要建立一套系統完善的評價制度。一方面，通過兼顧過程與結果的考核評價制度激勵各地方政府牢固樹立協調發展、團結協作與互惠共贏等理念，深入貫徹落實各項協調發展制度與政策；另一方面，在考核評價指標上，從強調“經濟增長”向注重“綜合發展”轉變，在推動區域經濟協調發展的同時，更要提升公共服務、環境保護和科技創新等方面的區域協同能力。

其次，優化成渝地區協調發展的監督制度。一方面，推進成渝區域內各地監督部門的常態化協作，根據相關標準聯合開展監督工作，實現區域協調發展監督的協同化和常態化；另一方面，公眾作為成渝協調發展成效最直接的感受者、參與者與享受者，理應充分發揮公眾監督作用［49］，避免成渝協調發展成效懸浮。

最后，確立成渝地區協調發展的資源配置制度。推動區域協調發展資源配置應避免“一刀切”，更應注重重慶與成都兩個區域增長極的外圍城市資源要素分配，充分發揮兩個核心的市場資源和公共服務資源的“輻射效應”和“外溢效應”，切實保障成渝地區中小城市，尤其是邊緣城鎮的資源配置水平。否則，成渝區域的兩大核心城市會進一步加強對毗鄰地區的“虹吸效應”，這不僅不利于提高成渝地區資源要素的盤活率和配置率，還會進一步加深成渝地區的資源錯配和缺位現象［50］。

3.內部保障：區域協調發展的機制完善

首先，在利益共享機制方面，府際合作具有濃厚的理性經濟人色彩，故需針對多元主體的差異化利益訴求完善利益機制。第一，直面區域間不斷增長的共同利益，促使相關主體正確認識區域協調發展的現實意義與價值。第二，應將地方政府職能部門及工作人員的獎勵辦法與促進區域協調發展的貢獻度相結合，避免地方部門陷入集體行動的困境。同時，借用“負面清單”管理模式，重點拆除行政壁壘和藩籬，避免更多的“政府市場經濟行為”，讓兩地擺脫單純以經濟增長為衡量標尺的競逐模式。

其次，在信息溝通機制方面，一方面，可以專門成立成渝信息資源管理委員會，統籌負責區域協調發展中的信息搜集、收納、溝通與調配，并對信息溝通共享過程進行監督和評估［51］，以此提高成渝地方政府間信息溝通共享的快捷性與安全性；另一方面，建立成渝一體化數字政務平臺，破解各地的“信息孤島”困境，充分整合區域市場資源與公共服務資源。

最后，在組織協調機制方面，將行政力量與社會力量相結合，建立起完善的公共服務與社會保障機制。新區域主義理論強調要打破政府隔閡，構建多元部門參與的互動網絡，并在區域協調發展中引入私營部門和社會組織等第三方主體，厘清各類主體之間的利益需求與聯系，促使各類主體實現多邊互動，最終提升成渝各地方間的合作能效和綜合競爭力。

六、結論與展望

黨的十八大以來，習近平總書記提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，強調協調發展是制勝要訣，將區域協調發展作為新時代國家重大戰略部署之一，推動區域協調發展逐步向高質量發展階段邁進。其中，成渝地區雙城經濟圈建設既是踐行區域協調發展戰略的有效之舉，也是實現中國式現代化的重要實踐。在成渝地區區域協調發展的實踐歷程中，成渝地方政府創新性提出了多項制度措施，具體表現出合作領域廣泛性、協調機制廣闊性、多方利益共享性和政策執行系統性四個方面，與此同時，成渝地區也逐漸形成了政策支持與市場探索相融合的混合共力型區域協調發展模式，突出體現在組織空間、政策工具與治理機制三個層面。

如今，成渝地區雙城經濟圈在中國式現代化的宏大場景中謀劃推進，具有廣闊的發展前景，但尚存在諸多需要克服的現實難題。在規劃層面，要進一步突破行政梗阻，縱深推進經濟區與行政區適度分離，以良性的跨域競合機制充分發掘各地的比較優勢，充分發揮“雙城”特色，共建現代化國際大都市；在執行層面，要形成區域聯動效應，加快推進市區縣貫通與部門聯動，健全川渝跨省市項目聯合調度制度，實現重慶、成都雙核引領帶動成渝中部地區高質量發展，構建出區域內協同配合的工作格局；在效能層面，要建立綜合保障機制，兼顧利益整合、議題協商、協同執行與效果評價的整體架構，以多主體參與為依托，共同謀求先進制造業集群培育、優質科創資源共用共享、區域耕地保護協同和醫療資源有效整合等多方面協作以綜合推進成渝地區雙城經濟圈區域協調發展。

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Theoretical Logic，Practice Innovation and Optimization Path of Regional

Coordinated Development of Chengdu-Chongqing Economic Circle

YANG Yi1，XU Chenyang1，2

（1.College of National Governance，Southwest University，Chongqing 400715，China；

2.Center for Public Affairs and Grassroots Governance，Southwest University，Chongqing 400715，China）

Abstract：The construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle is an important practical approachto thoroughly implement the regional coordinated development strategy of the CPC and to solidly promote Chinese modernization.The Chengdu-Chongqing region has gone through a practical process of regional coordinated development，from the construction of economic zone to the development of urban agglomeration，and then to the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle.Based on the realistic consideration of the demand for cross-domain governance，strategies such as adjusting intergovernmental relations，strengthening cooperation among local governments，and establishing horizontal administrative coordination mechanisms can break through administrative restrictions，facilitate optimal allocation of regional resources，achieve shared risks and benefits，and promote balanced development of economy，society，ecological environment，and other aspects.In the past decade of the new era，the Chengdu-Chongqing Economic Circle has innovated its institutional system in the areas of cooperation，coordination mechanisms，benefit sharing，and policy implementation，and practiced a model of regional coordinated development characterized by mixed and collaborative efforts.However，in the future，the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle will still face many obstacles in regional planning，interest patterns，organizational coordination，and resource allocation. It is necessary to optimize the path from three dimensions： concept reshaping，external support，and internal guarantee.It is of great significance in promoting the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle towards a high-quality development. Further exploration of institutional measures and collaborative strategies from the planning，implementation，and efficiency will provide practical experience and path reference for forming a new regional development pattern with distinctive characteristics and complementary advantages.

Key words：Chengdu-Chongqing Economic Circle；regional coordinated development；cross-domain governance；intergovernmental relation；collaborative governance；cooperative mechanism

責任編輯" 高阿蕊