區域高等教育如何走向高質量協同發展

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.03.014

作者簡介：盧威，華東師范大學國家教育宏觀政策研究院，副研究員。

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“長三角高等教育高質量一體化推進策略研究”（20YJC880062），項目負責人：盧威。

摘" 要：區域高等教育協同發展已經成為教育強國和區域現代化的戰略支撐，但進展較為緩慢，其原因是體制性的。區域高等教育協同發展的推進是多重制度邏輯相互作用的復雜而又充滿矛盾的過程：中央政府行為具有促進區域聯通合作與激勵地方競爭發展的雙重取向，地方政府以本地利益最大化為目標在合作與競爭之間權衡游走，公辦高校受限于集權高等教育治理模式以致參與區域合作動力不足。實現區域高等教育高質量協同發展，須以應對地方政府競爭和推動政校關系改革為抓手，分別在中央和地方、國家和社會兩個層面進行治理制度創新。將推動區域高等教育協同發展納入地方政府政績考核、優化中央對地方政府區域高等教育合作行為的協調機制、擴大公辦高校辦學自主權以拓展其區域合作空間、支持社會力量深度參與區域高等教育合作，是推動區域高等教育協同發展的關鍵路徑。

關鍵詞：教育強國；區域現代化；區域高等教育協同發展；高質量發展；多重制度邏輯

中圖分類號：G649.2

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）03-0180-12

“高等教育是影響區域現代化最重要的因素，如何通過政策的促進作用實現區域經濟與區域高等教育的良性互動是國家和整個社會非常關注的重大問題之一。”［1］教育強國建設的核心要義，在于增強教育特別是高等教育對中國式現代化和高質量發展的服務支撐能力。這就意味著，在國家實施區域重大戰略的背景下，推動區域高等教育協同發展，為整體實現區域高質量發展和現代化提供戰略支撐，已經成為教育強國建設的內在要求。區域高等教育協同發展（有時亦被稱為區域高等教育協作發展、區域高等教育合作發展、區域高等教育一體化），是指在區域范圍內突破行政壁壘，深化高等教育合作，促進高等教育資源共建共享與優化配置，賦能區域經濟發展和區域現代化的過程，其對于整體提升區域教育服務支撐能力［2］、構建區域創新體系、優化區域高等教育資源供給、促進區域協調均衡發展具有戰略價值。高質量的區域高等教育協同發展，至少包括協同發展動力的內生性、協同發展秩序的制度化、協同發展程度加深和廣度拓展、協同發展影響力和示范性顯著增強四個維度。從實踐看，區域高等教育協同發展已在長三角、京津冀、粵港澳大灣區、成渝雙城、長江中游城市群等多地漸次展開（因粵港澳大灣區的區域高等教育協同發展涉及“一國兩制”的特殊情形， 本文不做討論）。當然，我國區域公共管理改革有后發外生型的強制性制度變遷意味，它要求政治、經濟、社會、價值各個系統在較短時間內適應并接受原生型現代化國家在很長時間內自發形成的這種制度，具有相當難度［3］。這就決定了區域高等教育協同發展面臨諸多挑戰。較之協同發展話語廣為流行，協同發展成果還不盡如人意。那么，區域高等教育協同發展制度安排緣何出現失靈傾向？高質量協同發展的出路在哪里？

近年學界涌現出較多有關區域高等教育協同發展的研究，極大地推動了該領域的學術進展。總體而言，已有研究多重在提出對策，但對協同發展困境成因的解釋相對不足。實際上，探究區域高等教育如何走向高質量協同發展，首先需要深入剖析協同發展為何會面臨困境，識別制約區域高等教育高質量發展的瓶頸。回答好“為何”的問題，就不難找到破解“如何”問題的“密碼”。以往有關研究也曾在分析協同發展困境方面做出努力，如有研究認為區域間優質高等教育資源不均衡、學科設置與區域產業結構轉型不協同、高等教育數量與質量不對稱是制約協同發展的結構性矛盾［4］，也有研究將教育資源分布不均、內生發展動力不足、制度壁壘與文化差異列為限制因素［5］，還有研究將協同發展之困歸因于行政資本、教育資本、人力資本等核心要素配置機制失靈［6］，另有研究認為行政壁壘、政府權力和區域發展失衡是區域高等教育協同發展的屏障［7］，等等。上述研究的貢獻是奠基性的，但是，對于協同發展的內在矛盾和深層制約，當下仍需要進行更深入的分析和解釋。區域高等教育協同發展的演進是各參與主體互動的結果，深刻理解協同發展之困，尤為需要剖析有關主體的行為及其背后的邏輯。本研究試圖在前人研究基礎上，從區域高等教育協同發展參與主體的行為出發，分析推進協同發展背后的各種因素及其互動機制，以求更準確地把握協同發展之困的成因，并求索相應進路。需要說明的是，本文主要關注制約我國區域高等教育協同發展的一般共性問題，對于每個區域各自面臨的獨特和具體問題，則有待另文研究。

一、理論視角：從多重制度邏輯認識區域高等教育協同發展

“要想透過事實發現存在的深層次社會問題，就應對社會現象進行解釋，而這種解釋則需要依賴分析視角或分析框架。”［8］對于認識區域高等教育協同發展進展緩慢的障礙，多重制度邏輯分析框架具有適切性。“所謂制度邏輯是指由一系列規則、文化和信念秩序等構成的對人的認知和行為產生影響的制度安排和行動機制”［9］，而多重制度邏輯分析框架關注的是各不同主體及其制度邏輯之間的互動和彼此作用，以及該過程如何影響制度的變遷。周雪光教授在其《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》等多部具有廣泛影響的著述中，對多重制度邏輯分析框架及其運用做了充分闡釋。在這一理論視野中，“國家治理并不是一個單一的過程或力量，而是由多重過程、多重邏輯相互作用所組成”［10］385。大規模制度變遷是多重邏輯、多重機制相互作用的內在性過程，多重邏輯與群體間的相互作用影響和制約了后續發展軌跡，有必要在這種互動關系中認識制度變遷［11］。質言之，制度變遷并非單一機制影響的結果，而是多主體、多重機制或制度邏輯互動的產物。并且在此過程中，每個主體的目標取向可能是多重的，甚至存在矛盾，這些多重的目標取向都影響著該主體的行為。這就意味著要關注每個主體多重的目標取向。若只狹義地關注其對某一具體政策的推行，可能會忽略其中最需要解讀的那些微妙的、相互作用的機制過程［10］343。

多重制度邏輯的視角，對于分析區域高等教育協同發展至關重要。一方面，多重制度邏輯在區域高等教育協同發展進程中是客觀存在的。教育系統是經濟社會系統的子系統。有關教育改革的研究發現，同經濟社會領域的改革一樣，教育改革也涉及多重機制協同運作的過程，不同主體在其中遵從各自的制度邏輯，表現出鮮明的行為慣性［12］。區域高等教育協同發展作為一項教育改革，同時也作為宏觀國家治理改革的一環，受到多重制度邏輯制約。協同發展中有多個行動者，中央政府、地方政府和區域內高校是其中三個核心的行動者；同時，每個主體身處不同情境，被不同制度安排所約束，有不同的目標考量，遵循不同的制度邏輯。協同發展過程某種意義上就是這些主體互動和多重的制度邏輯之間彼此影響的過程。多種制度邏輯交互作用，共同繪就了協同發展的制度變遷圖景。總之，區域高等教育協同發展是典型的多重制度邏輯角力場域。另一方面，以往有關區域高等教育協同發展的研究，多從靜態角度分析協同發展的制約條件，而多重制度邏輯分析框架為理解協同發展提供了動態的、復雜性的視角，有助于研究者從不同主體各自的制度邏輯互動的角度，更深刻地理解和洞察協同發展中的共識與矛盾，以及背后的權力和利益關系。

二、促進區域合作與激勵地方競爭的雙重取向：中央政府的邏輯

（一）打破“塊塊分割”：國家層面區域高等教育發展政策的轉向

“條塊關系”是認識區域高等教育發展條件的切入點。我國高等教育經歷了由“條塊分割”到“塊塊分割”再到推動打破“塊塊分割”的轉向。計劃經濟時代，部門辦學體制塑造了高等教育“條條分割”格局，其間伴隨著權力收放，高校隸屬關系時有變動。但不變的是，高等教育始終被鎖定于“條塊”網格中，無法形成區域化發展格局。改革開放后，在中央向地方分權的背景下，“條條”權力收縮，地方經濟關系走向“塊塊分割”。同時，1985年教育體制改革提出實行三級辦學體制，高等教育地方化使“塊塊”的重要性不斷凸顯。而隨著政府職能轉變與機構改革，部門辦學體制瓦解，大批行業性高校被劃轉地方。“塊塊分割”的高等教育體制由此定型。

面對“塊塊分割”對市場發展的限制，早在20世紀80年代，中央政府曾做出加強地區間橫向聯系的努力，如設立上海經濟區、推動橫向經濟聯合，等等。為打破教育領域的“塊塊分割”，1985年中共中央曾經提出“積極倡導部門、地方之間聯合辦學”［13］。21世紀以來，隨著市場化的深入，區域發展問題被中央政府逐漸上升到國家戰略層面。在此背景下，繼20世紀80年代高校跨地聯合辦學改革之后，新一輪區域高等教育協同發展開始啟動，國家運用一系列政策工具驅動區域高等教育協同與合作。特別是最近十多年來，國家重點在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝雙城等地實施區域重大戰略，布局區域經濟一體化，帶動了區域高等教育協同發展政策的“強供給”。如對長三角，從2008年起，國家陸續出臺了多項規劃和指導意見，從早期提出調整完善高等教育學科布局和專業設置、強化區域教育合作交流［14］，到2018年將長三角一體化發展上升為國家戰略，就構建長三角教育協作發展新格局［15］、共享高品質教育醫療資源［16］等進行謀劃。對成渝地區，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》要求“推動教育合作發展”“組建雙城經濟圈高校聯盟，聯手開展世界一流大學和一流學科建設，支持高校向區域性中心城市布局”［17］。對長江中游城市群，國家發展改革委出臺的《長江中游城市群發展“十四五”實施方案》提出“推動成立長江中游城市群高校聯盟，探索教師互聘、學分互認、聯合培養等合作模式，促進高等教育協同發展”［18］。

（二）促進區域聯通合作：國家推動區域高等教育協同發展的多重考量

首先是適應區域經濟發展需要。區域高等教育協同發展是區域經濟一體化的內在要求。區域經濟一體化訴求來自經濟區自由延展和行政區剛性邊界限制的矛盾，市場經濟發展要求突破“塊塊分割”的行政壁壘。區域經濟一體化背景下產業的重新布局、經濟社會結構的重組、公共服務在區域層面的重新統籌，都要求高等教育對此加以適應，在區域范圍內實現高等教育聯通與協同；同時，區域高等教育協同發展，還旨在實現創新資源的區域化配置，助推區域經濟發展動能轉換，打造區域創新體系。

其次是旨在實現區域協調發展。正如《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》所指出的：“我國區域發展差距依然較大，區域分化現象逐漸顯現，無序開發與惡性競爭仍然存在，區域發展不平衡不充分問題依然比較突出。”［19］在高等教育領域，不僅東西部差距日益擴大、“中部塌陷”問題凸顯，而且在區域的內部，高等教育綜合發展水平也有一定差異［20］。如京津冀51所中央直屬高校，43所位于北京，三地高校在辦學水平上亦差距明顯［21］。在長三角，從2013—2019年該區域各地高等教育各項指標的平均值比較來看，安徽除高校圖書和教室數量方面的指標外，其他指標與其他省市相比都處于劣勢，多項比值性指標低于全國整體水平［22］。實現區域整體現代化和共同富裕，離不開區域高等教育協同發展。

最后是旨在提高高等教育資源配置效率。區域教育協同發展的主要意蘊“在于構建區域教育系統內部諸要素之間的和諧關系，立足于解決區域教育資源的有效配置和制度保障問題，實現區域教育內涵式可持續發展的遠景目標”［6］。長期以來形成的以“塊塊”為單位的高等教育資源配置方式導致大量重復建設，如學科和專業重復設置、高等教育資源互聯互通不暢，不利于實現規模經濟，亟需以區域為新的單位，通過區域高等教育協同發展進行優化調整。

（三）激勵地方競爭發展：實現區域高等教育協同合作的潛在制約

然而，試圖扭轉“塊塊分割”局面、推動區域高等教育協同發展只是中央政府邏輯的一個方面。值得留意的是，盡管中央政府近年來打破“地區分割”的決心和力度不斷加大，但也常常激勵地方政府競爭以加快發展。中央政府設計的財政激勵和官員晉升錦標賽制度，形塑與維系著地方政府的競爭格局。我國行政體制是層層“縱向發包”和“橫向競爭”的結合體，經過行政逐級屬地發包，地方政府成為全能型政府［23］317。同時，政治錦標賽將地方官員政績與當地經濟績效捆綁，通過官場競爭驅動市場發展。并且，錦標賽體制也是“壓力型體制”。由于存在政治化機制，經濟建設成為改革開放年代最大的“政治任務”，中央政府要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應給予政治上和經濟上的激勵和懲罰［24］。于是，“各級地方政府不得不主動追逐關鍵性生產要素（如人才、資本和技術），以便獲得產業發展的先機”［23］175。

這種競爭性制度安排的形成，與我國特有的國家治理模式下調動地方政府積極性的需求有關。周飛舟教授認為，在高度中央集權的局面下，行政體制本身會內生出一種“錦標賽”的獨特現象，在錦標賽中，中央會在經濟上向地方大規模放權，并通過各種方式鼓勵和促使地方政府在主要的經濟指標上展開競賽［25］。他形象地將之稱為“錦標賽體制”。盡管地方政府競爭在創造中國經濟增長奇跡方面功不可沒，甚至被視為“中國模式”的一部分，但它也在客觀上形塑了地方之間“塊塊分割”的以鄰為壑格局，與當前的區域聯通和協同發展目標產生張力。雖然經濟績效是地方政府競爭的核心，但高等教育也是地方政府的必爭之地。這不僅是緣于知識社會來臨的背景下，高等教育關乎地方創新體系構建和地方發展的新舊動能轉換，其本身就是創造經濟價值的源泉，也緣于民生領域在中央對地方的考核指標中占據著重要位置。如國務院辦公廳2017年印發的《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》就將包括高等教育在內的各級各類教育發展情況作為有關領導干部考核與獎懲的重要依據［26］。總之，在中央政府激勵地方競爭背景下，高等教育對地方政府至關重要。這種強大的競爭邏輯顯然更有利于維持各地間的分割傾向，從而成為區域高等教育協同發展的潛在約束條件。

三、在區域高等教育合作與競爭之間權衡游走：地方政府的邏輯

（一）區域合作意識的覺醒：地方政府的區域高等教育協同發展實踐

地方政府在區域高等教育協同發展過程中扮演著微妙的角色。計劃體制下“高等教育空間布局既不是自發形成的，也不是地方主導發展的，而是在中央政府主導下，緊密結合國家戰略重點的變化，有目的、有計劃的主動建構過程”［27］。當時“在不同的地區之間，形成的不是建立在區域分化基礎上的交換關系，而是在國家行政權力支配下的調撥關系”［28］。無論向地方“放權”還是從地方“收權”，中央政府權威都是絕對的，地方政府無法成為利益主體，沒有主動開展區域高等教育合作的可能。

改革開放初期，中央向地方持續分權使地方政府逐漸成為具有一定自主權和能動性的利益主體，但20世紀80年代的財政承包制反而使之成為地方保護主義者，由此產生了將各個地區割裂成碎塊的“諸侯經濟”［29］，區域合作難有進展。直到20世紀90年代后，在市場深入發展和中央政府區域政策雙重影響下，地方政府的區域合作意識開始覺醒。1992年長三角15個城市共同建立政府協商機制，這是地方政府主動尋求區域協作的標志性事件。而地方政府的區域高等教育合作，則在21世紀以后特別是在近十余年才取得了較大進展。長三角作為市場化程度較高、區域高等教育協同發展起步較早的地區，該區域省級政府有關部門2003年首次簽訂與高等教育緊密相關的《長江三角洲人才開發一體化共同宣言》，從2009年起連續十余年輪流舉辦教育協作會商會議并簽署合作協議（迄今僅在會上就已簽署50余份協議）［30］。2018年長三角省級政府簽署《長三角地區教育更高質量一體化發展戰略協作框架協議》，將高等教育列為重點協作項目之首，探索建立跨區域聯合實驗室，形成需求導向的聯合共管機制［31］。隨著京津冀協同發展戰略的實施，三地教育行政部門于2018年聯合出臺《京津冀教育協同發展行動計劃（2018—2020年）》，提出“深化京津冀高校聯盟建設，探索培養方案互通，開展課程互選、學分互認、教師互聘、學生交流和短期訪學”“鼓勵京津冀高校發揮學科互補優勢，開展協同創新攻關與成果轉化應用”等要求［32］；2023年三地又簽署了新一輪行動計劃。重慶和四川教育行政部門也于2021年聯合出臺《成渝地區雙城經濟圈教育協同發展行動計劃》，將“構建高等學校協同創新體系”“提升高等教育資源共享水平”作為十大行動計劃的重要內容［33］。

（二）政策驅動與理性選擇：地方政府緣何推動區域高等教育協同發展

地方政府區域合作意識的產生，得益于其制度環境和技術環境的雙重變化。制度學派認為組織面對兩種不同環境：技術環境要求組織遵循效率最大化原則；制度環境要求組織采用那些被廣為接受的形式和做法，而不管其是否有效率［34］。當前地方政府所處的兩種環境中，都存在促使其推動區域高等教育協同發展的因素。

從制度環境看，一統體制要求“政令出于中央”，中央政府擁有“統一領導全國高等教育事業”的權力，通過政策驅動高等教育改革［35］。落實中央有關區域高等教育發展的要求成為地方政府行為的合法性基礎。這在時間點上可以得到印證，如2008年國務院印發《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，長三角省級政府教育行政部門于次年建立教育協作會商機制；2018年中央宣布長三角一體化發展上升為國家戰略，長三角省級政府隨之簽署《長三角地區教育更高質量一體化發展戰略協作框架協議》。中央關于京津冀協同發展的頂層設計出臺后，三地教育部門隨之制定兩輪“京津冀教育協同發展行動計劃”。

同時，地方政府的技術環境中也有一些有利于區域高等教育協同發展的因素。邁克爾·波特將國家競爭依次分為生產要素導向、投資導向、創新導向等階段［36］。這一階段劃分同樣適用于分析地方競爭。隨著創新驅動發展戰略的實施和城市發展向創新驅動模式轉型，特別是對于高等教育發展水平相對不高的地區來說，引進外地高等教育資源遂成為選擇，這客觀上推動了區域高等教育協同發展進程。一些高校異地辦學就始于地方政府與高校基于互利互惠的共謀［37］。安徽省積極參與長三角高等教育協同發展即是典型例證。如《安徽省實施長江三角洲區域一體化發展規劃綱要行動計劃》專門提出“支持復旦大學、上海交通大學、同濟大學、華東師范大學、南京大學、東南大學、浙江大學等‘雙一流’大學到安徽設立分支機構、研究院或特色學院，推進世界一流大學和一流學科建設”［38］；《安徽省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也明確提出引進“雙一流”建設高校設立分支機構［39］。

（三）排他性的競爭格局：地方政府推動區域高等教育協同發展的阻礙

盡管地方政府的技術環境中有促進區域高等教育協同發展的因素，但在中央對其實施財政激勵并對地方官員采用晉升錦標賽制度的條件下，地方政府所處的技術環境總體取向顯然是競爭。即便地方政府選擇合作也是為了集聚競爭優勢，以利自身脫穎而出。這種排他性的競爭格局，使得將本地利益最大化成為地方政府行為的常態。高等教育對地方經濟增長的支撐作用，以及高等教育發展本身作為地方官員政績考核的指標，都導致地方政府將高等教育作為競爭籌碼。無論欠發達地區積極引進發達地區的高等教育資源而客觀上助推了區域高等教育協同發展，還是發達地區將高等教育作為競爭優勢而不愿共享，其背后都是基于利益計算和競爭考量。

無論為經濟增長而發展高等教育，還是將高等教育發展成績作為競爭資本，高等教育都是地方政府競爭的重要方面。近年來，為實現本地利益最大化和爭奪晉升“錦標”，各地圍繞高等教育發展水平的競爭日益激烈。如隨著國務院2015年出臺《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，各地方政府紛紛出臺面向本地的“雙一流”建設政策，在為國家層面遴選的“雙一流”建設高校提供支持的同時，也在本地范圍內遴選出一批重點支持高校和學科，從而增強當地的高等教育競爭力。一些地方還出臺諸如“高等教育強省”之類的專項政策舉措，提出了趕超式、跨越式發展目標并繪出路線圖。目前，“以廣東、江蘇、浙江等為代表，全國很多省市都加入了建設高等教育強省的競爭。此外，為匹配經濟發展水平，以深圳、寧波、青島等為代表，很多中心城市對于高等教育的投入也不斷創造新高。由政府主導名城引入名校優質高等教育資源正驅動著中國高等教育在強化內涵式發展的同時不斷拓展外延。為爭奪‘雙一流’建設的‘錦標’，始于20世紀90年代以土地使用權有償轉讓和房地產開發為中心的‘經營城市’運動有向以建設‘世界一流大學’和‘世界一流學科’為中心的‘經營大學’轉變的跡象”［35］。

總之，中央政府促進區域合作與激勵地方競爭的雙重取向，使地方政府在區域高等教育合作與競爭之間權衡游走。由于技術環境總體上激勵地方競爭，但地方政府又不得不按照制度環境要求采取合作姿態，這就是為什么在區域高等教育協同發展中，經常會出現有紙面共識卻缺少實際行動的原因。

四、區域協同發展政策“強供給”的“弱回應”：高等學校的邏輯

（一）有限參與的區域合作：高校對區域高等教育協同發展政策的響應

如果說地方政府對區域高等教育協同發展的態度主要取決于中央和地方關系，那么高校有多大動力參與協同過程，則在很大程度上受國家和社會關系左右。隨著國家和社會關系變遷，它們的行為也悄然發生了一些轉變。計劃經濟時代高校間區域合作無從談起，改革開放早期市場力量生長和高等教育分權改革為高校自發探索區域合作開辟了空間。隨著辦學自主權逐步擴大，一些零星的區域合作行為開始出現。如20世紀90年代初長三角出現異地辦學，成為高等教育區域化發展的萌芽［40］。當然在此階段，高校對區域高等教育發展的推動主要還是無意識的、自發的、偶發的狀態。

近十余年來，隨著中央政府區域發展戰略的實施和地方政府區域合作意識的增強，一種自上而下、政策驅動的區域高等教育協同發展新局面開始形成。政策在高校的區域合作中發揮了決定性作用，貫徹落實自上而下的政策取代自下而上的自發行動，成為高校開展區域合作的主要動力。如長三角研究型大學聯盟、長三角可持續發展大學聯盟等是在2014年《教育部關于進一步推進長江三角洲地區教育改革與合作發展的指導意見》提出“加強區域高校校際合作”［41］之后成立的；京津冀大學科技園聯盟、京津冀協同創新聯盟等大多成立于2015年4月中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》提出組建高校聯盟的戰略任務以后［42］，它們是在京津冀教育協同發展政策陸續出臺的背景下涌現出來的。顯然，這些雨后春筍般出現的區域高校聯盟很大程度上不是高校自發聯結的產物，而是政策安排的結果。同時，高校某些自下而上的自發的區域合作行為由于可能存在失范風險而逐漸受到規制。如教育部2021年出臺《關于“十四五”時期高等學校設置工作的意見》，提出“十四五”時期從嚴控制高校異地辦學，不鼓勵、不支持高校跨省異地辦學，原則上不審批設立跨省異地校區［43］。總體看，當前區域高等教育協同發展主要是一種政府主導、高校參與的過程，在此過程中高校的主動性往往還比較有限。它們在更多情況下是遵循官方設計的軌道和安排來采取區域合作行動，呈現出有限參與的特點。

（二）被主導的合作行為：高校參與區域高等教育協同發展動力的外生性

公辦高校在我國高等教育中占據絕對主體地位。因此，當前參與區域高等教育協同發展的高校，主要為公辦高校。轉型期的政府和高校關系格局，決定了高校參與區域高等教育協同發展的動力來源和特點。高校法人制度是界定政校關系的關鍵變量。過去幾十年我國公辦高校法人制度改革的基本走向，是從計劃體制下完全附屬于政府部門的事業單位，轉型為保留單位組織屬性的不完全法人。原《中華人民共和國民法通則》規定了法人制度并設置事業單位法人類型，事業單位法人制度在后來的《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國民法典》中得以延續；《中華人民共和國高等教育法》規定高校具有法人資格。公辦高校由此成為民法意義上的事業單位法人。但這一定位具有內在矛盾：作為民法上的法人，公辦高校與市場的關系得到清晰界定，成為在市場活動中享有民事權利、承擔民事責任的組織；作為事業單位，公辦高校又保留著單位組織的基本特性，仍然依附于政府部門。

上述法人定位及其形塑的政校關系為高校自主開展區域合作框定了行為邊界，決定了它們參與區域高等教育協同發展主要是政府外力驅動的結果。其一，僅從民法意義上承認高校法人資格，給高校提供的行動空間比較有限。區域高等教育合作在本質上是一種辦學行為，并不只是一種單純的市場行為。僅從市場行為角度，可以理解為什么20世紀90年代一些高校受利益驅使開展異地辦學，成為區域高等教育發展的萌芽；但從辦學行為的角度，不難發現異地辦學在高校法定辦學自主權中依據不足，那么在存在失范風險的情況下，這種行為受到規制也就順理成章。其二，僅從民法意義上承認高校法人資格，同時繼續保留其隸屬乃至依附于主管部門的單位組織性質，賦予了主管部門絕對權威，為主管部門將權力延伸至高校內部、通過外力支配其區域合作行為提供了制度條件。此外，借助強制性權力、錦標賽體制和對順從的激勵，政策驅動高等教育改革模式也已常規化［35］。有賴于這些制度基礎，協同發展政策從政府到高校得到層層動員和執行，而高校在區域合作中的主體性難以彰顯。

（三）受框限的行動空間：高校參與區域高等教育協同發展的關鍵約束

進一步講，我國目前正處于從計劃經濟到市場經濟轉型的過渡期，高等教育治理混雜了新舊兩種體制的元素，計劃經濟時期遺留的單位體制與形成于20世紀90年代分稅制改革后的項目制相結合，一定程度上框限了高校的自主行動空間，抑制了它們主動開展區域合作的積極性與能動性，成為其參與協同發展的約束。

具體而言，治理體系和治理能力好比“一枚硬幣的兩面”，高校治理能力的生長有賴于高等教育治理體系的完善，而單位體制的延續導致公辦高校辦學自主權不夠充分、參與區域協同發展的治理能力不足，難以產生參與區域合作的主動需求。盡管在單位體制下，政府關于區域高等教育協同發展的決策部署能夠作為外力自上而下地影響高校的行為，但對增強高校自主治理能力、調動高校區域合作積極性的作用還比較有限。同時，項目制從另外一個角度，影響了高校參與區域高等教育協同發展的積極性。這是因為，一方面，項目制也具有自上而下的科層治理屬性。“項目制雖然受科層邏輯和市場邏輯的雙重支配，但科層邏輯占據主導地位，市場邏輯從屬于科層邏輯。即項目制是由科層邏輯主導、市場邏輯為輔的混合型‘雙重體制’，體現出‘科層為體、項目為用’的典型特征。”［44］在此意義上，與單位制一樣，項目制強化的也是自上而下的主管部門權力，而非通過市場機制擴增高校行動空間。另一方面，項目制還在高等教育體制內部嵌入了競爭機制，主管部門掌控著高校發展資源并依托項目制進行發包，加之辦學績效與高校負責人績效緊密掛鉤，從而大大加劇了高校間對政府公共資源的競爭。這種局面，就會與區域高等教育協同發展所要求的要素流動、資源互通、利益分享、協作互助等目標存在分歧。總之，無論強化自上而下的權力，還是強化高校之間對公共資源的爭奪，都容易導致高校參與區域高等教育協同發展流于形式。于是，從中央政府到地方政府再到高校，在區域協同發展問題上逐級表現出“上熱下冷”的現象就不難理解了。

五、如何突破區域高等教育協同發展的瓶頸：優化治理的思路

區域高等教育協同發展作為大規模制度變遷，是在中央政府、地方政府和高校等主體的多重制度邏輯互動中展開的。當前協同發展進展還比較緩慢，主要緣于各參與主體身處充滿矛盾的環境，存在不一致甚至相互沖突的目標。中央政府近年致力于推進區域高等教育協同發展，支持和鼓勵地方政府、高校等組織開展區域合作，但長期形成的通過財政激勵和地方錦標賽手段調動地方發展經濟積極性的模式并未發生根本改變，而這種錦標賽體制在客觀上會給協同發展帶來抵消效應；中央政府的雙重取向形塑了地方政府的任務環境，地方政府在響應中央政府提出的區域高等教育協同發展要求的同時，又不得不出于本地利益最大化考量而致力于地方競爭，從而在區域高等教育合作與地方高等教育競爭的雙重目標間游走；公辦高校則受限于單位體制和項目制治理模式，辦學自主權尚不充分，難以形成主動參與和開展區域合作的內在需求，更多扮演起區域高等教育協同發展政策的被動響應者角色。

借助多重制度邏輯視角分析各區域高等教育協同發展參與主體的行為，可以發現制約協同發展的主要因素深嵌于國家治理的兩大關系之中：一是在中央和地方關系上，存在制約深化區域合作的地方政府競爭機制；二是在國家和社會關系上，存在框限高校等主體自主行動的高等教育集權治理模式。當前用政策驅動改革的方式自上而下推進區域高等教育協同發展，雖然能迅速形成頂層設計并具有較強的執行力，但其缺憾也很明顯：它并未有效扭轉地方政府間的競爭格局，也未能促進地方政府間形成深化高等教育區域合作的內生力量，同時還往往以抑制高校的治理能力為代價，使其在響應區域高等教育協同發展政策過程中難以內生真正的區域合作需求。在此條件下，地方間和高校間的區域合作更多是一種來自外力的機械整合，其結果往往是象征性行為滋生和形式主義蔓延，不免陷入“強扭的瓜不甜”的困境。因此，在中央和地方關系、國家和社會關系層面分別做出治理改進，破解地方政府競爭和高等教育集權治理這兩大癥結，化解多重制度邏輯之間的矛盾，充分調動地方政府和高校等各參與主體的內在積極性，是區域高等教育走向高質量協同發展的關鍵抓手。

（一）調整評價導向：將推動區域高等教育協同發展納入地方政府政績考核

地方政府競爭是客觀存在的。作為推動中國經濟長期高速增長的途徑，地方政府競爭也有其合理性。推動區域高等教育協同與合作，既不應當也不可能在消除地方政府競爭的條件下進行，而是要將競爭對區域高等教育協同合作的影響控制在必要限度，實現競爭邏輯與合作邏輯的平衡。經濟學研究發現，地方官員面對多重任務，但在晉升激勵下他們往往只關注那些能夠被考核的指標，對那些不在考核范圍或者不易測度的后果不予重視，從而形成激勵扭曲［45］。而在區域分割的地方政府間，“如果一個地方政府選擇區域合作而獲得更大晉升可能性，那么其他地方政府官員也會理性地選擇合作”［46］。當前地方政府競爭正是中央對地方政府及其官員的評價考核機制過于突出競爭維度的結果。這種競爭性的評價考核機制固然有助于調動地方政府發展經濟的積極性，但在地方間關系從過去主要強調競爭到今天強調地方競爭與區域合作并重，特別是在國家深入實施區域重大戰略的背景下，有必要與時俱進優化調整。應將包括高等教育協同發展在內的區域協同合作納入地方政府及其官員的政績考核，特別是納入當前國家區域重大戰略所涉及地區的地方政府及其官員的政績考核，并賦予該指標一定的權重，將其作為官員獎懲和職務調整的重要依據，從而內在地改變他們的行為。

（二）加強縱向干預：優化中央對地方區域高等教育合作行為的協調機制

中央和地方關系問題是中國制度轉型的軸心問題［47］。區域高等教育協同發展雖是地方間的橫向關系問題，但卻時刻受中央和地方的縱向關系左右。“整體來看，中央政府主導模式是一種外生型模式，……但是在我國跨域治理模式轉型的初期，合作的理念和視野并沒有廣泛形成，信任、信譽等社會資本較為薄弱，中央政府推動的跨區域治理依然十分必要。”［48］經驗研究表明，與西方國家實踐有別，縱向干預在中國是促進區域協作機制深化發展的必要因素［49］。特別是在當前轉型期和地方政府競爭條件下，中央政府自上而下發揮整合作用，對于推動區域高等教育協同合作至關重要。一是將國家戰略目標和規劃具體化。國家已分別制定了長三角、京津冀、粵港澳大灣區、成渝地區和長江中游城市群區域發展總體規劃，但尚未就每個區域的高等教育協同發展編制更具體的專項規劃。為此可由國家發展改革委會同教育部等部門，以及相應區域的地方政府，編制區域高等教育發展專項規劃，就協同合作目標、任務、路徑和保障等進行整體安排。二是建立實體性的區域高等教育發展協調組織。破除協同發展障礙，需要有常設性、實體性組織對中央政府的政策安排進行跟進落實。當前區域高等教育協同發展組織多由地方政府自行聯合設置，且多為虛體，或依托有關院校、科研機構等單位，缺乏實質性協調權力。對此，可探索由中央政府有關部門聯合地方政府，成立實體機構發揮協調與整合職能，指導地方政府間高等教育合作，制定合作成本投入和利益補償規則，調處和仲裁利益糾紛，以層級管理彌補橫向協調約束力的不足。三是對地方政府區域高等教育合作進行項目激勵，如設立專項資金，為地方政府間的高等教育合作項目提供支持，對成效明顯的追加經費或給予獎勵。

（三）培育協同秩序：通過擴大辦學自主權拓展公辦高校的區域合作空間

以政策驅動手段要求高校對區域協同發展做出響應，是自上而下的強制性制度變遷。但如同區域化發展態勢是分權條件下市場發展的結果一樣，區域高等教育協同發展有賴于自下而上的自發秩序。從域外經驗看，高等教育的區域化發展與市場經濟發展程度呈現出緊密關聯。無論美國舊金山灣區大學對市場和社會需求主動做出反應，還是英格蘭東北部大學聯盟和五大卓越中心的形成，都是自下而上的過程［7］。我國長三角經驗也證明，政府在宏觀管理上放松規制是區域高等教育發展起步的重要因素［50］。一言以蔽之，自發秩序是一種內生性秩序，從根本改變區域高等教育協同發展面臨的困境，需要將培育自發性協同秩序作為重點。這就需要以高校自主辦學為條件，并采取區域合作激勵政策，形成促進其深度參與區域協同發展的誘致性制度變遷環境。對此，首先需以高校法人制度改革作為切入點。通過建立公法人制度，或在公法人框架下專門設置“高等學校法人”類型，使公辦高校成為相對于政府的獨立法人。其次，高等教育中的“項目治教”塑造了高校競爭公共資源的格局、強化了政府權力，扭轉這種局面，需要政府今后更多使用非競爭性方式分配基本教育資源、采用充分市場化方式分配競爭性教育資源［51］。當然，上述改革都不只是如何調控和管理高校的技術操作問題，而是關乎政府高等教育治理理念轉變的根本問題。最后，在落實高校辦學自主權前提下，中央和地方政府可推動設立專門資助高校自主開展區域合作項目的基金，對合作中發生的損益進行協調和補償，引導高校主動參與區域合作。

（四）加快增量改革：支持社會力量深度參與區域高等教育協同與合作

以增量改革帶動存量改革、以體制外力量生長倒逼體制內改革，是我國四十余年改革的寶貴經驗。盡管現階段政府和公辦高校是區域高等教育協同發展最重要的參與主體，但區域高等教育協同發展不等于政府間高等教育合作，也不應限于體制內公辦高校間合作，社會和市場應在協同發展中發揮更大作用，從多元“共治”走向“善治”。對此，以下三點可供考慮：一是發揮民辦高等教育體制機制的靈活性。較之公辦高校，民辦高校與市場更為親近，自主程度更高，更易超越行政區劃和行政壁壘限制，但現階段它們體量比較小、辦學水平比較薄弱，尚未在區域高等教育協同發展中扮演應有的關鍵角色。基于此，發展民辦高等教育并引導其參與區域高等教育合作，是實現高等教育資源在區域范圍內流動，形成區域高等教育協同發展格局的重要一步。這就需要在補齊民辦高等教育特別是非營利性民辦高等教育政策支持短板的基礎上，建立公私并舉的區域高等教育協同發展的政策支持體系，乃至出臺鼓勵民辦高校參與區域高等教育協同發展的專門措施，對積極參與區域高等教育協同發展的民辦高校給予專項資金支持。二是支持設立更多民間性的區域高等教育合作組織。當前，區域高等教育協同發展主要還是政府自上而下建構的秩序，因此，很多協同發展的協調組織具有濃厚的官方背景和色彩。而要激發民間的區域高等教育協同發展活力，就需要培育和完善社會協調機制，更多通過支持成立諸如區域高等教育協會、聯盟等半官方或民間組織，推動社會自發的區域高等教育合作與協調。三是發揮獨立第三方作用，對區域高等教育協同發展水平進行中立的監測、評估和診斷，提供真實、客觀的反饋。

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Towards High-Quality Coordinated Development of Regional Higher Education：

An Analysis Based on Multiple Institutional Logics

LU Wei

（National Institutes of Educational Policy Research，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

Abstract：The

coordinated development of regional higher education has emerged as a strategic pillar for strengthening education and advancing regional modernization. Despite slow progress，several institutional factors exist. The advancement of coordinated development in regional higher education is a complex and contradictory process driven by the interaction of multiple institutional logics.The central government acts with the dual orientation of promoting regional connectivity and cooperation and stimulating local competition，local governments weigh between cooperation and competition with the goal of maximizing local interests，public universities lack the endogenous motivation to engage in regional cooperation due to the centralized higher education governance. To achieve high-quality coordinated development of regional higher education，it is necessary to mainly address local government competition and promoting reforms in government-university relations，innovating governance systems both at the central-local and national-social levels. Some key measures could be explored including incorporating coordinated developmentof regional higher education into the local government performance assessment，optimizing the coordination mechanism of the central government on the regional higher education cooperation of local governments，expanding the autonomy of public universities to enhancetheir regional cooperation space，and supporting the deep participation of social forces in regional higher education cooperation.

Key words：a country strong in education；regional modernization；coordinated development of regional higher education；high-quality development；multiple institutional logics

責任編輯" 譚小軍" 蔣" 秋