我國公共數字文化服務政策主題變遷與文本量化研究

[摘 要] 以我國1996—2021年中央出臺的公共數字文化服務政策文本為研究對象，基于共詞分析法和聚類分析法對政策文本的發展歷程、主題變遷等進行系統分析與總結；利用內容分析法與Nvivo軟件，從基本政策工具維度對樣本政策進行量化分析，揭示公共數字文化服務體系發展的內在規律，結果表明：政策主題持續豐富且呈階段性變遷，但總體呈現出領域分散、內容過度集中的特點。在政策執行過程中，供給型、環境型、需求型政策工具交叉綜合應用，但供給型、需求型政策工具的使用率存在一定不足，具體政策工具種類的使用也存在明顯差異。我國未來政策的發展應從以下方面著手：形成多主體長效合作機制，提升政策主體的協同效能；把握數字中國下新發展機遇，拓寬和深入政策主題的關注領域；加強政策工具的合理運用，保障動態平衡、協同發展的政策運行狀態。

[關鍵詞] 公共數字文化服務 主題變遷 政策工具

[中圖分類號] G252 [文獻標志碼] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20220872

[本文引用格式] 朱益平，金悅，樊麗珍.我國公共數字文化服務政策主題變遷與文本量化研究[J].圖書館建設，2024（1）：74-86.

*本文系國家自然科學基金項目“電力需求側信息的精準推薦及隱私風險控制研究”，項目編號：72164026；國家自然科學基金項目“電力需求側信息質量的測量體系與改進方法研究”，項目編號：71964022的階段性成果。

Research on Policy Theme Change and Text Quantification of Public Digital Cultural Service in China

Zhu Yiping， Jin Yue， Fan Lizhen

[Abstract] Taking the policy texts of public digital cultural services issued by the Central Government from 1996 to 2021 as the research object， this paper systematically analyzes and summarizes the development process and theme changes of the policy texts based on co-word analysis and cluster analysis. Using content analysis method and Nvivo software， this paper makes a quantitative analysis of sample policies from the dimensions of basic policy tools， and reveals the internal laws of the development of public digital cultural service system. The results show that the policy themes continue to be rich and change in stages， but generally present the characteristics of scattered fields and excessive concentration of content. In the process of policy implementation， supply-oriented， environment-oriented and demand-oriented policy tools are applied comprehensively， but the utilization rate of supply-oriented and demand-oriented policy tools is insufficient to some extent， and there are obvious differences in the use of specific policy tools.The development of future policy in China should start from the following aspects： forming a long-term cooperation mechanism of multiple subjects to enhance the synergy of policy subjects； grasping the new development opportunities under the digital China， and broadening and deepening the focus areas of policy themes； strengthening the rational use of policy tools to ensure the policy operation status of dynamic balance and coordinated development.

[Keywords] Public digital cultural service； Change of theme； Policy instrument

0 引 言

公共數字文化服務以滿足社會和公眾的公共文化需求為目標，以政府公共財政為支撐，以數字化資源為依托，以網絡化傳播為載體，向全體社會公眾提供公共文化產品和服務，是公共文化服務與數字文化產品相結合的產物，是互聯網環境下公共文化服務向網絡化和數字化的延伸和拓展[1]。近年來，為促進公共數字文化服務更好發展，我國各級政府相繼出臺了一系列政策。2015年，國務院頒布《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，政策中著重表明了公共數字文化服務在現代公共文化體系中占有重要地位，還制定了較為詳細的數字文化發展規劃。《中華人民共和國公共文化服務保障法》的出臺，從法律層面提出關于公共數字文化建設的合理規劃，并將“互聯網+公共文化服務”這一新構想與群眾現實文化需求相融合，建立便捷高效的公共數字文化服務網絡。《文化部“十三五”時期公共數字文化建設規劃》從服務內容、服務質量、服務方式等方面制定了更詳細的規劃和要求，明確了公共數字文化服務未來的發展目標。

公共數字文化政策是開展公共數字文化建設的“定盤針”，也是公共文化服務實體與虛擬模式相結合長效發展的必要保證，能夠引導公共數字文化縱向深入發展。本研究以我國1996—2021年中央出臺的與公共數字文化服務相關的政策文本為研究對象，分析其發展歷程、主題變遷、政策內容及政策工具體系結構，以便更好把握公共數字文化服務體系發展的內在規律的過程，進而為完善我國公共數字文化服務政策體系提供參考，進一步優化公共數字文化服務效率。

1 文獻述評

主題變遷又稱主題演化，通常使用數據挖掘相關方法探索主題內容和強度在時間維度上的變化以及不同主題之間的交互[2]。李月[3]、胡吉明等[4]借助主題模型的方法，構建政策文本結構化解析的描述框架，探索政策主題的規律與策略。有研究利用結合詞嵌入的主題模型（Embedded Topic Model，簡稱ETM），對政策文本進行主題建模和主題發現，并借助詞云進行可視化展示[5]。

政策文本是因政策活動而產生的記錄文獻，是政策研究的重要工具和載體[6]，對政策文本進行科學全面的量化分析有利于更好地把握政策重點、指導政策更好實施。目前學術界對于政策文本的量化分析方法主要有文本挖掘、內容分析、文獻計量以及社會網絡分析等類型。PLSA模型可以對文本深層潛在語義進行挖掘，改善傳統文獻計量方法中存在的引文時滯、共詞高低詞頻等問題[7]。社會網絡分析法與主題分析法的結合，可構建政策間的參照關系網絡，分析政策擴散的時間特征、空間特征和主題特征[8]。從政策工具、政策力度、政策主題多方面切入，構建三維度分析框架，對政策文本進行量化分析，可剖析政策工具的有效性[9]。

對公共數字文化服務政策的相關研究主要集中在政策內容、政策發展現狀以及政策效果評價等方面。例如，以融合創新為視角，從宏觀管理、建設實踐、運行保障三個方面分析解讀我國公共數字文化共建共享階段的政策內容[10]。以公共數字圖書館的電子期刊生命周期的各個階段為主線，分析現有電子文獻管理標準對公共數字文化政策執行各階段的影響及存在的現實問題[11]。從立法與政策執行效益影響角度，分析和探討《新數字經濟法案》對公共數字文化從業人員日常工作的評價指向與潛在影響[12]。Freire[13]在介紹歐洲國家公共數字圖書館立法情況下，總結出公共數字文化政策執行實際效益要結合多因素構成綜合性評價指標體系。

綜上所述，從理論視角來看，政策分析理論、政策擴散理論、政策工具理論、文獻計量理論等常被用于分析公共數字文化服務政策，取得了一定的研究成效。在研究內容方面，對于公共數字文化服務的研究成果頗豐，主要集中在體系建設、資源整合方式、技術支撐和服務效能等方面，偏向于對政策效果評價的研究，而對政策文本的分析多以宏闡述和中外對比為主，對政策文本進行縱向歷史的研究還存在不足。在研究方法上，對于政策文件的研究已具備了科學的理論框架和明確可行的方法論工具，但現有的政策工具劃分方式大多是根據理論模型中的概念進行的，如果結合我國的政策環境和政策話語特點來細化分析指標可能會取得很好的效果。

2 研究設計

2.1 資料來源

筆者力爭對我國公共數字文化服務的相關政策文本進行較為全面的收集，主要途徑是在“北大法寶數據庫”及清華大學政府文獻中心的“iPolicy政策分析系統”數據庫中，以“公共數字文化服務”“公益性文化服務”“公共文化服務數字化”為檢索詞進行檢索，此外通過訪問中國政府網、文化和旅游部（原文化部）等相關部委網站，查詢其公開目錄中的政策文本，并與數據庫中收集到的政策文本進行對比補充。

同時力求政策樣本選擇具有準確性和代表性，按照以下原則對收集到的政策進行篩選：一是文件類型，包括法律法規、規劃、意見、通知、辦法等具有明顯政策意圖的文件，批復、函和工作報告等非正式決策文件予以剔除；二是政策制定主體，只選取中央層面黨政機關和各職能部門，以及中央批準的公共數字文化服務試點地區政府部門，不計入地方性政策法規；三是政策內容，政策文本中要明確提及公共數字文化服務或包含與其相關的要素，最終整理出有效政策樣本124份，如表 1 所示。

2.2 研究方法

（1）比較分析

比較分析可以將兩個或兩個以上有內在聯系和具有可比性的指標進行比較，借以發現差異、分析原因、提出措施。筆者對整理出的有效政策樣本進行整體系統性梳理，包括政策發文數量、發文形式、發文主體及政策效力四個方面，并基于對政策數量和政策效力的比較分析，對政策的發展進行階段劃分，深入分析各個階段政策內涵。

（2）文獻計量

文獻計量方法普遍應用于政策文本主題發掘[14]。本文對政策樣本按照發文形式進行歸類，通過Nvivo軟件提煉出所有政策法規的高頻主題詞，結合研究內容及更能表達主要意義的3～4個主題詞作為每份政策法規的主題詞。運用共詞分析法統計一組主題詞同時出現在一篇政策文獻中的次數，生成主題詞共現矩陣并繪制出共現網絡。在共詞頻次統計的基礎上，運用聚類分析法將關系緊密的主題詞重新組合起來，形成各個階段政策制定的重點和方向，從而進一步探究政策聚焦點的時代變遷。

（3）內容分析

內容分析法可以有效揭示文獻內容中的本質事實和發展趨勢[15]。本研究采用內容分析法，按照分析框架構建、分析單元劃定、政策工具編碼等步驟，借助Nvivo軟件，從基本政策工具維度對樣本政策進行量化分析，揭示現有政策工具選擇和應用的特點與不足，為政府在優化公共數字文化服務政策演進路徑方面提供科學性指導，進一步優化公共數字文化服務效率。

3 主題變遷分析

3.1 政策文本描述性統計與比較分析

3.1.1 政策發文數量與發文年份描述

圖1展示了1996年至2021年間，我國公共數字文化服務政策發文數量的年度變化，其中存在較明顯的階段性變化。2006年之前，年發布政策數量總體較少，大多是一年一篇或兩篇，往后幾年至2010年每年數量略有增加，但幾乎不超過5份，直至2011、2012年大幅度增加，隨后3年發生大幅度下降，2016、2017年又回升至峰值，2018年后下降，2021年略有增加趨勢。以全國人民代表大會頒布的國民經濟和社會發展五年規劃綱要為起點，各級黨政部委相繼跟進相關政策的發布，政策發布數量呈現年度周期性增加和回落，累積發文量保持逐年增加態勢，且增長幅度越趨于平穩。

3.1.2 發文形式統計描述

政策文本的性質和適用范圍受政策文本類型的影響，本研究政策樣本涵蓋了規劃、意見、通知、辦法、決定、規定、法律法規7種類型，其占比分布如表2所示。從政策內容上看，規劃、意見類的政策主要是對政策的實施進行引導，包含計劃綱要、發展綱要、發展戰略、實施意見、指導意見等，這兩類政策文本占政策文本總量的70%以上，表明我國在促進公共數字文化服務的發展上頒布了較多的自上而下的戰略性和指導性政策。相比之下，以通知、辦法等形式發布的偏向具體操作的政策數量較少。

從政策執行力上看，通知型文件較多用于就某一事件要求下級機關予以執行，意見型文件主要是針對一些問題提出見解和處理辦法，二者都具有較強的執行力。在政策樣本中也存在一定數量以“通知”“意見”等形式來印發“規劃”“決定”等較為偏宏觀層面的文件，以此來增強政策的執行力度。可見，我國在不斷加強公共數字文化服務政策的執行效果與工作效率。

3.1.3 政策文本主體描述

政策發文主體指在某項政策中直接或間接參與該政策制定過程的個人、團體或組織機構，其權威性奠定了政策制定的基礎，也推動了政策的執行。根據政策文件的發文主體數量，可分為單獨發文主體和聯合行文主體兩種形式。

在單獨發文方面，共有15個主體單獨頒布過相關政策文件，涉及82份政策文件，約占文件總數的66%。其中，文化和旅游部（含原文化部）單獨發文36份，約占發文總數的44%。其他由單個主體頒布的政策文件，涉及內容范圍一般更具體，且大多為本單位或本部門工作職能與公共數字文化服務的交叉領域。經統計，政策樣本中我國公共數字文化服務政策的發文主體共涉及27個單位（見表3）。

3.1.4 政策效力描述

政策效力是政策權威性的重要體現，不同層級的行政權力機構頒發的政策文本的效力不同，參考我國現行國家機關規范性文件制定程序，并借鑒章文光等[16]、譚春輝等[17]有關政策效力的劃分和賦值標準，本文根據政策發布主體所屬的行政權力結構以及政策類型的不同，將公共數字文化服務政策效力分為5個等級，政策等級也即為效力值（見表4）。

按照表4賦予政策樣本對應的效力值，圖2展示了政策年度統計結果。從年度變化方面看，公共數字文化服務政策的政策效力值走勢呈現較明顯的階段性。

在政策數量和占比方面，政策效力為5級的有21份，占比16.9%，政策效力為4級的有14份，占比11.3%，政策效力為3級和2級的分別有37份（29.8%）和39份（31.5%），政策效力為1級的有13份（10.5%），具體年度分布如圖3所示。

3.2 政策主題變遷的動態分析

綜合對比政策發文數量和政策效力增長變化情況（見圖4），找出明顯變化的時間節點，并結合增長幅度和現實環境分析發現，1996—2005年漲勢較為平緩，2006年后有明顯的漲幅，2014—2017年間的漲幅增大更為顯著，2018年后才恢復相對平穩，因此對公共數字文化服務政策劃分為以下4個階段：探索起步階段（1996—2005年）、體系初建階段（2006—2013年）、深化發展階段（2014—2017年）、改革創新階段（2018—2021年）。

本文利用Nvivo軟件對政策文本進行主題詞提取，并將對文本分析無意義的停用詞過濾后，對保留的主題詞進行頻次排序。為更加直觀地表現各階段高頻主題詞的分布情況，以“詞語云”的形式進行可視化展示。

（1）探索起步階段（1996年—2005年）

這一階段共有政策12份，其高頻主題詞詞語云如圖5所示。

高頻主題詞經過共詞聚類，形成基礎設施建設、文化產業發展、文化生活豐富3個群組，代表這一階段的政策聚焦點。

該階段處于改革開放和社會主義現代化建設事業關鍵期，我國文化事業的發展迎來了良好機遇。圖書館、博物館、文化館和文化站等公共文化服務基礎設施的建設力度加大，未成年人文化事業、少數民族文化事業、文學藝術事業等進一步發展，高新技術使得群眾文化活動進一步豐富。這一時期政策的主要側重點在于政策的調試，以文化部為主的部門針對公共數字文化服務過程中存在的現象和問題，以引導為目的，發布規劃性文件、約束性文件。

高頻主題詞經過共詞聚類，形成基礎設施建設、文化產業發展、文化生活豐富3個群組，代表這一階段的政策聚焦點。

該階段處于改革開放和社會主義現代化建設事業關鍵期，我國文化事業的發展迎來了良好機遇。圖書館、博物館、文化館和文化站等公共文化服務基礎設施的建設力度加大，未成年人文化事業、少數民族文化事業、文學藝術事業等進一步發展，高新技術使得群眾文化活動進一步豐富。這一時期政策的主要側重點在于政策的調試，以文化部為主的部門針對公共數字文化服務過程中存在的現象和問題，以引導為目的，發布規劃性文件、約束性文件。

（2）體系初建階段（2006年—2013年）

這一階段共有政策58份，其高頻主題詞詞語云如圖6所示。

高頻主題詞經過共詞聚類，形成公共文化設施建設、文化惠民工程、創建示范區、發展文化事業4個群組，代表這一階段的政策聚焦點。

該階段“公共數字文化建設”的概念被正式提出，2011年文化部、財政部出臺《關于進一步加強公共數字文化建設的指導意見》，其中明確公共文化服務中數字文化建設成為“十二五”時期的重要戰略任務，相關政策進一步擴大了輻射面，涉及到不同地區、不同民族發展。這一時期的主要成就為以下幾個方面：①對農村地區和少數民族地區做出了細致化的規劃部署，公共數字文化設施建設進一步改進，以大型公共文化設施為骨干，以社區和鄉鎮基層文化設施為基礎，優先安排關系人民群眾切身文化利益的設施建設。②以文化信息資源共享工程、數字圖書館推廣工程和公共電子閱覽室建設計劃為主的三大文化惠民工程，基層和少數民族公共數字文化服務建設繼續推進，并進入深化發展階段，對數字圖書館、數字文化館、數字博物館等管理也進行相應的規劃部署。③創建示范區或開展試點項目，充分發揮示范、帶動作用，總結經驗，因地制宜推動各地區基層文化建設，推動公共數字文化服務體系建設科學、可持續發展。④不同地區、不同民族文化產業初具規模，文化體制改革不斷深化，文化事業持續健康發展，國內地區間及國際對外交流不斷加強，社會主義先進文化建設得到進一步加強。

（3）深化發展階段（2014年—2017年）

這一階段共有政策42份，其高頻主題詞詞語云如圖7所示。

高頻主題詞經過共詞聚類，形成網絡平臺建設、社會力量參與、文化志愿服務、文化產業創新4個群組。

這一階段既是國家全面建設小康社會的關鍵時期，也是促進文化又快又好發展的關鍵階段，主要成就為①持續發展基礎平臺的建設，加快現代科技應用步伐，搭建公共數字文化服務的新平臺，完善基層公共文化設施網絡，提高數字化信息服務、公共數字文化資源共享等水平。②政府向社會力量購買公共文化服務機制不斷建立健全，并從多重途徑鼓勵和支持社會力量參與公共數字文化服務體系建設，以便更好保障公眾文化權利和滿足公眾文化需求。③國家倡導和鼓勵開展文化志愿服務，構建互聯互通的公共數字文化服務網絡，更好改善公共數字文化服務體系的社會服務功能和社會效益。④科技力量帶來文化資源的信息化、數字化、網絡化進步，技術手段愈發先進，輻射范圍愈發擴大，民眾的文化權益和文化需求不斷實現跨越增長，促使文化產業創新能力不斷提升。

（4）改革創新階段（2018年—2021年）

這一階段共有政策12份，其高頻主題詞詞語云如圖8所示。

高頻主題詞經過共詞聚類，形成文化科技融合、服務效能提升、文化遺產保護3個群組。

在該時期，國家高度重視公共數字文化服務方式的多元化，政策規劃頻出，技術手段更加先進，公共數字文化服務政策不斷完善，綜合配套政策日趨成熟，受眾范圍繼續擴大，主要成就為①文化科技融合。文化與云計算、大數據、人工智能等現代科技的融合，創新公共數字文化服務業態，促進公共數字文化工程轉型升級。②服務效能提升。社會力量參與渠道進一步拓寬，打破信息壁壘，實現共建共享，服務效能顯著提升。③文化遺產保護。我國的文物資源不斷豐富、文物保護共識不斷深化，文物“活”起來不斷拓展，文物工作更好融入經濟社會發展。

4 文本量化分析

4.1 分析框架構建

政策工具是政府政策由理念生產轉化為實踐行動的方法，是行政治理的有效手段，政策工具選擇的科學性和合理性直接影響著政策實施的效果[18-19]。筆者在Rothwell[20]的理論基礎上，借鑒馬續補等[21]、黃新平等[22]、李泓燁[9]的細分標準，并結合我國政策環境和政策話語特點，對具體的政策工具類型進行了劃分調整（見表5）。

在公共數字文化服務體系中，供給型政策工具指政府通過自上而下各種方式的支持，擴大人力、物力、財力、技術資源等核心要素的供給，推動公共數字文化服務發展；環境型政策工具指通過對相關領域的發展施加影響，營造良好的發展環境，以支持公共數字文化服務體系發展；需求型政策工具指通過擴大需求，激發更多有助于公共數字文化服務發展的動力，完善市場的運行，從而促進公共數字文化服務發展。

4.2 政策文本編碼

首先對124份政策文件按發文時間進行排序和編號，其次將單份政策文本中具體章節內容作為基本分析單元，利用Nvivo軟件，按照“政策序號—章節序號”的方式，分別對應政策工具進行編碼，如果某一分析單元同時使用了多種政策工具，則對其進行重復編碼。部分編碼樣本如表6所示。

4.3 編碼結果分析

基于劃分的三種政策工具類型，依據表5的政策文本編碼歸類，統計得出我國公共數字文化服務政策的基本政策工具使用情況。

由圖9可知，在我國的公共數字文化服務政策文本中，運用了多樣的政策工具來推動公共數字文化服務體系的建設，三類政策工具的運用略有差異：環境型政策工具的使用率最高，共521條，約占36%；供給型與需求型政策工具使用率接近，分別為458條和455條，均占比約32%。在公共數字文化服務政策的工具選擇中，政策主體更多考慮通過營造有利的社會環境來促進發展，而對于加大核心要素供給來推動公共數字文化服務的發展，以及培育公共數字文化服務需求的拉動作用略顯不足。

從三類政策工具的細分來看，不同政策工具的具體類別使用程度也存在較不同差異。

在供給型政策工具中，對于四類核心要素的供給沒有存在顯著的差異，體現較為均衡的態勢，其中基礎設施類和人力資源類相對略高，設施建設（包括資源平臺）直接作用于公共數字文化服務發展所需的場館、設施、物質資源，人才資源方面著眼于人才隊伍的培養、引進和支持，這表明政府更傾向于采用設施建設、人才培養的策略，為公共數字文化服務發展提供動力。在財政投入和信息技術方面，政策的支持力度相對不足，但隨著科技的進步以及越來越多社會力量的參與，二者呈現逐年上升趨勢，體現出財力資源和技術資源在推動公共數字文化服務發展方面具有巨大潛能，且有待進一步發掘。

在環境型政策工具中，制度管理類工具遙遙領先，包括法律法規體系建設和行業規范、制度標準建設、體制機制的改革創新等，可見在構建公共數字文化服務體系的社會環境過程中，政府關注度最高的是深化體制改革、優化工作機制，隨著國家全面深化改革的不斷推進，公共數字文化服務發展的體制機制也在逐步完善中。政策性策略類工具次之，且與制度管理關系密切，將公共數字文化服務納入經濟社會發展規劃和重要議事日程，體現了政府重視程度，通過實施重點工程、進行地區試點等，為階段性發展方向提供指導。產業布局類工具主要從宏觀層面對公共數字文化服務進行整體性布局，明確文化事業發展的遠景目標，完善體系建設、優化產業結構，形成文化產業協調發展格局，更好完善文化事業的全局發展；宣傳推廣類工具主要包括通過線下和線上的宣傳教育、輿論引導，提高群眾文化認識和社會關注，營造良好的文化傳播氛圍，對比之下，當前這兩類工具是最薄弱點。

在需求型政策工具中，文化服務類工具比重最大，社會企業與公眾等毫無疑問是最大的需求主體，通過豐富文化資源、提供和優化文化產品及服務等多種手段滿足日益增長的需求、豐富民眾文化生活，加強從提供基本服務到服務質效優化的升級轉變過程。社會化工具類立足于社會層面，推動文化企業成為文化創新主體，促進項目、服務品牌化專業化，志愿服務得以進一步擴展； 交流合作類工具主要在于鼓勵各地區、部門溝通協調，實現資源共享，國內國際間進行文化交流活動、貿易經營等，二者的使用皆較少，表明通過激勵措施拉動公共數字文化服務需求的動力不足，地區、國際交往互鑒帶來的拉動作用也不夠強力。而占比最少的市場塑造類工具更是亟需加強關注的對象。

5 相關討論與啟示

5.1 相關討論

在對我國1996—2021年中央出臺的與公共數字文化服務相關的政策分析后，發現我國公共數字文化服務的政策治理成效與問題并存，突出表現在以下幾方面：

（1）多元主體助推政策發展和落實，合作分工不明確處尚需清晰化

我國公共數字文化服務政策涉及的發文主體較多，且隨著各政府部門的相互合作，越來越多的發文主體參與到公共數字文化服務的建設中，但發文機構間的合作有待深入，存在分工不明確的問題。朱小羽[23]在對文化產業數字化政策的特征研究中證實了這一觀點。除卻發文主體，政策的參與主體值得更多關注，在公共數字文化服務體系中，涉及主體不僅只有政府部門，社會和市場的參與同樣占重要地位。公共數字文化服務政策作為一項公共政策，其有效推進和落實依賴于政府、市場、社會三方主體的協同參與。在政策不斷向前發展的進程中，可以見到社會力量的參與以及市場對文化服務的供給呈現良好的發展勢頭，但較多處于政策目標的角色定位中，在制定者角色中的身份不夠清晰。社會治理與特定類型的公共政策執行都需要依靠多元主體協同，其本質理應是不同主體以新方式互動并主動參與社會建設，而協同正是這種互動關系的實質[24]。政府層面，各部門間要深化合作，完善政策的制定，更好發揮導向作用；市場層面，必須尊重市場在資源配置中的主體地位和決定性作用，要更好發揮其自身功能優勢；社會層面，社會企業與公眾是最大需求主體，社會力量參與度的提高，能在一定程度上彌補政府和市場的不足，推動服務質效的優化升級。

（2）政策主題愈發豐富，領域的分散與內容的過度集中需要均衡

應用政策文獻的共詞分析與聚類方法可用于解釋政策主題的變遷規律，能夠反映政策變遷的特點和趨勢，主題詞的共詞聚類分析與質性研究的判斷分析互相印證與補充[25]。筆者通過對我國公共數字文化服務政策在探索起步階段、體系初建階段、深化發展階段和改革創新階段的政策高頻關鍵詞以及政策聚焦點的分析，發現政策在內容上不斷完善。政策最初以導向型為主，引導公共文化服務建設大方向，依托公共文化服務機構加大基礎設施建設，發展各類文化事業。“十二五”時期，“公共數字文化建設”的概念被正式提出，數字文化建設成為重要戰略任務，政策輻射面擴大了對農村地區、少數民族地區文化事業的規劃部署，并以社區和鄉鎮基層文化設施為基礎，通過建設示范區來發揮帶動作用，促進各地區基層文化建設。在全面建設小康社會的關鍵時期，通過深化實施一系列文化惠民工程，提高服務水平和質量，并通過社會力量的參與及文化科技的發展，更好保障公眾文化權利和滿足公眾文化需求。改革創新階段，文化與科技融合魅力開始彰顯，公共數字文化服務網絡的構建，創新了公共數字文化服務業態，社會力量參與渠道進一步拓寬，服務效能顯著提升；不斷豐富的文物資源、持續深化的文物保護共識，讓文物工作更好融入經濟社會發展。政策主題涉及的領域有明顯擴寬，新興領域不斷迸發新潛力，但政策的支持目前仍集中于基礎設施等主流領域，各領域間的聯系較為分散，緊密度有待加強；新興領域的政策規定大多僅出現在總體的規劃綱要中，專項政策的出臺尚有欠缺。

（3）政策工具應用上存在失衡問題，受眾的覆蓋面有待擴大

基于政策工具分析框架對我國公共數字文化服務政策的統計分析結果，發現我國公共數字文化服務政策的政策工具體系結構及其運行方式有以下特征：在政策工具應用上存在明顯的結構失衡問題，同時政策工具內部各環節分布也不盡合理。具體表現為環境類政策工具應用溢出、供給類政策工具與需求類政策工具應用短缺。在公共數字文化服務發展尚未成熟時，制度管理無疑是一個明智的措施，通過對各項工作進行規范和約束，使公共數字文化服務的建設工作處于一個井然有序的狀態，但大多停留在部門規章層面，法律法規和行業領域層面的有所欠缺，且政策類型大多為總體規劃、工作辦法等政策效力較弱的形式。近年來政策在文化服務方面施以較多關注度，從公眾需求為出發點，借助技術資源的發展，通過開展各類活動來貼近群眾生活，但對于需求面的考慮尚有欠缺，參與的社會主體較多還是依附于圖書館等公共文化服務機構，服務的受眾面有所限制，另外，對于與文化產業相關市場的塑造以及文化事業交流合作的關注度不足。市場需求的拉動作用不應當被弱化，資源共享、文化交流活動、貿易經營等文化事業亟待加強。經淵等[26]的研究中已證實，當前公共數字文化的地方治理在政策工具的內容多元化和類型多樣化方面不斷進步，整體治理結構不斷得到優化，但在有效性、權威性、均衡性、主動性等方面存在較大的改進空間。針對政策在面向公眾方的執行落實中的不足，究其原因，一方面是政府和公眾間的溝通渠道受限，偏單向的溝通使得公眾的需求缺乏反饋的及時性與有效性；另一方面在于部分公共文化數字化服務平臺宣傳力度的不足，再加上技術帶來的“數字鴻溝”，使得服務受眾的覆蓋面、政策的傳遞效率仍受限。

5.2 啟 示

（1）形成多主體長效合作機制，提升政策主體的協同效能

在公共數字文化服務的建設中，需要各政策主體相互合作、共治共享，形成多主體合作治理新格局，推動政策向前、向好發展。社會企業與公眾大多扮演著政策目標群體的角色，但在政策整體行進中，他們也在制定者角色中發揮巨大價值。政策制定前，政策制定者要對政策運行的現實條件進行充分調研和認知，社會力量的深度參與，能夠多角度、深層次、接地氣地推動政策服務質量的優化。在政策落地執行中，環境并非一成不變，政策制定者要及時歸納總結政策與諸多環境因素之間的關系，掌握環境變化規律進而完善執行措施，最大限度發揮出政策的實際效能。這其中也少不了市場的價值體現，市場能夠發揮作用的領域，要支持其自由發展，政府應適當精簡機構、簡化審批、下放經營管理權，市場無法解決的問題，政府應積極發揮調控作用，最終形成“有效市場”和“有為政府”相互協調補充的良性格局[27]。

多主體的參與，往往容易產生權責不清、分工不明的現象，為更好提升多主體協同效能，相關政策主體的職責界限是最先需要明確的，理順各主體間的合作關系，面對不同的環境，首先，應明確好主導地位和輔助地位，優化整體職責體系；其次，需要完善政策發文備案、審查機制和執行檢測程序，在科學技術輔助下，政策數據在數字化、信息化建設方向進展迅猛，迫切需要建立更加完善、便捷、透明的公共數字文化服務政策數據庫；再次，政府部門間的合作不能僅僅圍繞國務院、文化和旅游部等核心部門展開，其他部門間府際合作關系也有待加強，如在推動數字化發展的文化和科技融合方面的政策，可以聯合科技部和工信部等，推動資源整合共享，最大化發揮資源價值，確保政策更好落實。

（2）把握數字中國下新發展機遇，拓寬和深入政策主題的關注領域

當前，我國公共數字文化服務政策涉及內容不斷豐富，但領域分散、內容過度集中的特點不容忽視，在政策演進過程中，政策主題的關注度大都集中在基礎設施建設、完善制度管理、推進基本公共文化服務均等化等領域，對于公共文化產品的供給和服務、合作交流和貿易往來等方面的關注度稍顯不足。其中也不乏新領域的興起，如文化和科技融合、文化遺產保護、數字化資源等話題，在政策關注領域日趨頻繁，表現出良好的發展勢頭，但相應的專項政策還有所欠缺。隨著公共數字文化服務體系內涵不斷豐富，拓寬政策主題的關注領域，均衡豐富公共數字文化服務政策的內容顯得尤為重要。

把握信息時代脈動，推動數字中國建設向更高標準更高質量邁進，數字文化在新發展格局中發揮著重要作用，蘊含其獨特價值。隨著社會矛盾的轉變，公眾對公共數字文化服務提出了更高質量的要求，不僅在于為公眾提供文化信息的傳達，更要滿足不同層次的需求，彰顯內在的文化價值。例如，數字文化資源創造領域在設計如何將文化服務更好傳達給公眾時，除了考慮服務配置、文化資源組織方式等基礎要素，更需要加入公眾的主觀性建構因素，將具有功能和美的雙重特點的信息環境與具有差異化和多元化特征的公眾需求結合，在政策內容中更多體現出來，也在執行中更好落實。

（3）加強政策工具的合理運用，保障動態平衡、協同發展的政策運行狀態

基于對現有的公共數字文化服務政策的分析研究，三類政策工具的使用分布不均，較多是通過營造有利的社會環境來推動公共數字文化服務的發展，而對于核心要素供給和培育公共數字文化服務需求的拉動作用略顯不足。在后續的公共數字文化服務體系建設過程中，應繼續加強政策工具的合理運用，充分發揮供給型政策工具的直接推動作用、環境型政策工具的間接引導作用、需求型政策工具的拉動作用，平衡三者間架構、凸顯協同效應。針對不同的政策目標，政策制定主體可以有選擇地將具體政策工具組合運用，如供給型中基礎建設類、信息技術類與需求型中交流合作類的相互組合：運用創新化數字技術與資源共建共享的組織管理、合作，打破地域、平臺的限制，緊密各級圖書館及相關發文機構間云平臺的聯結，從資源、服務、機制等各方面完善全方位內容與服務網絡。

我國公共數字文化服務建設的穩健發展，離不開對全心全意為人民服務根本宗旨的貫徹，政策的出臺更應基于我國國情，富含中國特色。黨的十九大以來，隨著鄉村振興戰略的全面實施，我國農村公共文化服務水平不斷提升，但作為公共文化服務網絡的末梢，農村和偏遠地區的數字化服務建設和資源仍存在較大缺口，因此，要繼續深入性擴大農村覆蓋面以及提高公共數字文化服務普及率，還需要進一步對接數字鄉村戰略，滿足多元化文化需求，在緩解文化服務供需矛盾中，促進資源的合理化、均衡化配置。例如，鄉村文旅、教育領域、地區公益等與文化服務內容的交叉融合，將受眾的覆蓋面深入進文旅群體、未成年群體和留守在農村的中老年群體，進一步均衡資源的合理配置。

6 結 語

本文通過對我國公共數字文化服務政策文本的發展歷程、主題變遷、政策內容及政策工具體系結構的研究分析，進一步挖掘了公共數字文化服務體系發展的內在規律。推動公共數字文化服務政策演進的最根本動力來源于人民群眾對公共數字文化服務的日益增長的現實需求，數字化、信息化科技的迅猛發展是最好助推力，政策發展環境得到極大改善，國家治理體系和治理能力的現代化為公共數字文化服務政策演進提供了制度保障。未來政策的發展應從形成多主體長效合作機制，提升政策主體的協同效能；把握數字中國下的新發展機遇，拓寬和深入政策主題的關注領域；加強政策工具的合理運用，保障動態平衡、協同發展的政策運行狀態等方面著手，并結合中國特色國情加入到實際應用中，貫徹理論與實際的結合，完善我國公共數字文化服務政策體系，優化公共數字文化服務效率。

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[作者簡介]

朱益平 1989年生，博士，南昌大學公共政策與管理學院副教授，研究方向為政策文本、用戶信息。E-mail：zhuyipingnet@ncu.edu.cn。金 悅 1997年生，南昌大學公共政策與管理學院碩士研究生，研究方向為政策文本、信息計量。E-mail：782966605@qq.com。樊麗珍 1994年生，江西省圖書館館員，研究方向為政策文本、數字圖書館。E-mail：flzhen2021@163.com。