燃?xì)忮仩t排污許可實(shí)踐問題分析與改進(jìn)研究

劉楓　侯雅楠　劉春紅　何旭丹　王鶴瞳

摘要：中國排污許可制全面推行期間，燃?xì)忮仩t排污許可證申請與核發(fā)、實(shí)施與監(jiān)管等工作實(shí)踐中暴露出一些突出問題，亟需予以改進(jìn)。結(jié)合北京市燃?xì)忮仩t排污許可管理實(shí)踐，主要從環(huán)評與排污許可名錄、管理辦法與管理條例、技術(shù)規(guī)范與技術(shù)指南、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污許可平臺等方面，梳理分析排污許可工作中的主要問題，并對環(huán)評與排污許可名錄、管理辦法、技術(shù)規(guī)范與技術(shù)指南、排污許可平臺給出相應(yīng)改進(jìn)建議，旨在助力完善排污許可管理體系，為推動構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系提供參考。

關(guān)鍵詞：燃?xì)忮仩t；排污許可；改進(jìn)建議

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

排污許可制是中國固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是企事業(yè)單位運(yùn)營期排污行為的唯一行政許可，是生態(tài)環(huán)境主管部門依法規(guī)范其排污行為并依證監(jiān)管的環(huán)境管理制度。國辦發(fā)[2016 ]81號

排污許可、環(huán)境影響評價、大氣數(shù)值模擬。發(fā)布后，中國于2017年6月率先完成對火電、造紙兩個行業(yè)排污許可證核發(fā)；2019年，中國全面啟動了22個行業(yè)排污許可證的申請與核發(fā)，鍋爐名列其中；2019年12月《固定污染源排污許可分類管理名錄》（以下簡稱《許可名錄》）修訂，鍋爐行業(yè)劃分規(guī)則發(fā)生了較大調(diào)整；2020年開展固定污染源排污許可清理整頓，全國基本完成排污許可證核發(fā)；目前生態(tài)環(huán)境部正分析現(xiàn)階段排污許可制改革不足，并提出一系列舉措。

在減污降碳協(xié)同增效落實(shí)深化背景下，燃?xì)忮仩t（含直燃機(jī)等燃燒設(shè)施，下同）數(shù)量在京津冀、長三角等地區(qū)快速增長，如北京市已投運(yùn)燃?xì)忮仩t占鍋爐總數(shù)的99%以上。因數(shù)量眾多，燃?xì)忮仩t環(huán)境影響不可小覷，目前已有關(guān)于電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)涉全部燃料及熱源類型的排污許可相關(guān)問題及對策研究，而暫未有對其中燃?xì)忮仩t的全面梳理。因此，結(jié)合燃?xì)忮仩t排污許可管理實(shí)踐，從相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、平臺等層面予以系統(tǒng)改進(jìn)優(yōu)化，可更好地為行業(yè)排污許可管理提供技術(shù)和實(shí)踐支撐。

1 燃?xì)忮仩t排污許可實(shí)踐存在的問題

1.1 許可證核發(fā)歷程中管理類別與管理范圍問題

截至2019年底，北京市按2017版《許可名錄》要求完成大量燃?xì)忮仩t排污許可證核發(fā)，后因2019版《許可名錄》的修訂施行，于2020年注銷了大量許可證并完成排污登記備案。

截至2023年2月底，北京市排污許可證注銷總數(shù)4 089張，其中熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）和其他行業(yè)（2019版《許可名錄》第108類）合計3 271張（占比80.0%），現(xiàn)有排污許可證總數(shù)為4 404張，其中熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）和其他行業(yè)（2019版《許可名錄》第108類）幾乎全部為燃?xì)忮仩t，合計2 298張（占比52.2%）；電力生產(chǎn)（D441）28張（占比僅0.6%）。

1.1.1 排污登記單位疏于環(huán)境管理

《許可名錄》的修訂使北京市截至2019年底核發(fā)的5 569張燃?xì)忮仩t排污許可證，在2020年注銷了其中的3 271張（注銷占比58. 7%），而后幾乎全部納入排污登記管理。國家排污許可“三年行動計劃”與《條例》對登記管理排污單位的環(huán)境管理要求相對弱化，沒有環(huán)境管理臺賬記錄和執(zhí)行報告填報要求，排污口規(guī)范化設(shè)置及白行監(jiān)測等要求也不夠明確，全國排污許可證管理信息平臺（以下簡稱“平臺”）在功能上又可使已納入排污許可管理的登記類別排污單位自行注銷排污登記，而登記管理燃?xì)忮仩t排污單位的數(shù)量龐大，使得2021年及之后對其環(huán)境管理工作陷入相對被動的不利局面。

1.1.2 管理類別與鍋爐容量匹配不合理

2019版《許可名錄》將熱力生產(chǎn)和供應(yīng)與通用工序一鍋爐進(jìn)行了區(qū)分規(guī)定，定位在“對內(nèi)”供熱的后者相當(dāng)于整體降低了管理類別要求，然而所謂“對內(nèi)”抑或“對外”供熱在許可證核發(fā)部門實(shí)際工作中很難區(qū)分界定，通常通過排污單位“執(zhí)照”上的主經(jīng)營范圍來甄別，一些排污單位通過更換不同“行業(yè)類別”（非熱力生產(chǎn)和供應(yīng)）的運(yùn)營單位加以管理，進(jìn)而降低排污許可管理類別，導(dǎo)致出現(xiàn)容量偏?。ㄈ缈?cè)萘柯?0.7 MW）的燃?xì)忮仩t實(shí)施簡化管理，而容量偏大（如總?cè)萘柯?14 MW）的燃?xì)忮仩t反而實(shí)施登記管理的狀況，難以體現(xiàn)排污許可制的公平性和科學(xué)性。

1.1.3 對部分性質(zhì)單位的排污許可管理不統(tǒng)一

現(xiàn)行《辦法》和《條例》對“排污單位”均界定為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”，引發(fā)近年來不同核發(fā)部門對部分性質(zhì)單位（如部隊和機(jī)關(guān)單位）是否納入排污許可管理（含排污登記）的處置方案存在不少分歧，出現(xiàn)相同鍋爐房僅因運(yùn)營單位性質(zhì)不同而在管理類別上有較大的差別?！吨腥A人民共和國行政許可法》指出，“行政許可”的申請主體是“公民、法人或者其他組織”；《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》提出“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。由此可知，控制污染物排放、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境是排污許可制推行的初心，無論單位性質(zhì)如何，其應(yīng)盡的環(huán)境義務(wù)理應(yīng)相同。

1.2 許可證核發(fā)制約因素問題

1.2.1 環(huán)評手續(xù)及其衍生總量和標(biāo)準(zhǔn)問題

北京市于2019年12月發(fā)布《環(huán)評名錄》實(shí)施細(xì)化規(guī)定（2019年本），給曾開展過未新增容量的煤改氣、油改氣、低氮改造的燃?xì)忮仩t及電熱鍋爐一個環(huán)評手續(xù)的出口（以下簡稱“豁免規(guī)定”），2020年北京市據(jù)此完成了此類整改后申請審批工作。

同時，一些排污單位送審環(huán)評報告表，環(huán)評審批部門多以“本區(qū)域已無總量指標(biāo)”和《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 13271 - 2014）中“新建鍋爐房排氣筒高度不滿足高出周圍200 m范圍內(nèi)最高建筑物3m以上要求”等為由不予受理。其實(shí)，此類燃?xì)忮仩t多位于城市建筑密集區(qū)且已實(shí)際運(yùn)營排污多年，從環(huán)評審批角度其建設(shè)項目性質(zhì)僅因未曾有過環(huán)評手續(xù)而又理應(yīng)定性為新建。

1.2.2 排污口規(guī)范化設(shè)置問題

《固定源廢氣監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 397 -2007）和北京市《固定污染源監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置技術(shù)規(guī)范》（DB 11/1195 - 2015）均有關(guān)于廢氣監(jiān)測點(diǎn)“采樣位置應(yīng)設(shè)置在距彎頭、閥門、變徑管下游不小于6倍直徑、上游不小于3倍直徑”的要求（以下簡稱“上3下6”原則）?；诮陮Ρ本┦袛?shù)百家燃?xì)忮仩t房現(xiàn)場核查結(jié)果可知，八成以上燃?xì)忮仩t房內(nèi)煙氣管道最長直線段長度均無法滿足“上3下6”原則，且改造難度普遍較大，進(jìn)而制約著排污許可證的核發(fā)。氣態(tài)污染物與煙氣具有較好的跟隨性，故受該“上3下6”原則影響監(jiān)測結(jié)果準(zhǔn)確性的污染物僅為顆粒物，基于大量實(shí)測數(shù)據(jù)，燃?xì)忮仩t顆粒物排放濃度達(dá)標(biāo)一般不成問題。

1.3 《環(huán)評名錄》《許可名錄》與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之間容量劃分界限銜接問題

對燃?xì)忮仩t，從容量劃分界限角度對比分析現(xiàn)行《環(huán)評名錄》及《許可名錄》、《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》（HJ 953 - 2018，以下簡稱《技術(shù)規(guī)范》）、《排污單位白行監(jiān)測技術(shù)指南》（HJ 820- 2017，以下簡稱《技術(shù)指南》）、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等，可知各自劃分界限參差不齊（如表1所示），不利于環(huán)評與排污許可兩項環(huán)境管理制度的有效銜接和排污許可等各項環(huán)境管理工作的深度融合。

1.4 排污許可證后環(huán)境管理相關(guān)問題

1.4.1 自行監(jiān)測相關(guān)問題

燃?xì)忮仩t水污染物識別依據(jù)《技術(shù)規(guī)范》，白行監(jiān)測要求依據(jù)《技術(shù)指南》，存在污染因子不一致的問題，如排污許可管控的因子溶解性總固體無需開展白行監(jiān)測，要求開展自行監(jiān)測的因子氨氮、懸浮物無需納入排污許可管控。

白行監(jiān)測中的手工監(jiān)測，理應(yīng)以具有較好代表性的瞬時工況盡可能真實(shí)反映監(jiān)測頻次周期內(nèi)的平均排污狀況。從燃?xì)忮仩t排污許可證后實(shí)施與監(jiān)管大量實(shí)踐案例看，手工監(jiān)測采樣時生產(chǎn)負(fù)荷設(shè)定的隨意性還可能帶來氮氧化物排放濃度或?qū)嶋H排放量的超標(biāo)結(jié)果。

1.4.2 環(huán)境管理臺賬記錄相關(guān)問題

《技術(shù)規(guī)范》給出的環(huán)境管理臺賬記錄要求中不乏大量燃煤及燃油鍋爐特有內(nèi)容。實(shí)際上，燃?xì)忮仩t一般不涉及除塵、脫硫、脫硝、防滲、無組織廢氣及廢水治理設(shè)施等，不涉及藥劑添加情況，作為生產(chǎn)設(shè)施非正常工況的開停爐時間一般最多不超過30秒而無法記錄“產(chǎn)品產(chǎn)量、燃料消耗量”等內(nèi)容，作為污染治理設(shè)施的低氮燃燒裝置異常情況也多為瞬間存在而無法“瞬間”開展氮氧化物監(jiān)測、實(shí)現(xiàn)記錄“污染物排放濃度”等內(nèi)容。

2 燃?xì)忮仩t排污許可管理優(yōu)化建議

2.1 《環(huán)評名錄》優(yōu)化建議

（1）參考2016年天津市和2019年溫州市等地區(qū)做法，增加“現(xiàn)狀環(huán)境影響評估報告”環(huán)評類別，以環(huán)評備案的形式為燃?xì)忮仩t等數(shù)量很大且多為民生保障工程的現(xiàn)有固定源提供更充分的環(huán)評手續(xù)出口，進(jìn)而可基于其“長期已存在且一直在排污”來解決其總量指標(biāo)來源和一些標(biāo)準(zhǔn)對建設(shè)項目特定建設(shè)性質(zhì)界定下的制約問題。

（2）對熱力生產(chǎn)和供應(yīng)工程，參照北京市2022版《環(huán)評名錄》實(shí)施細(xì)化規(guī)定，增加相應(yīng)“豁免規(guī)定”，即給曾開展過未新增容量的煤改氣、油改氣、低氮改造的燃?xì)忮仩t及電熱鍋爐一個環(huán)評手續(xù)的出口。

2.2 《許可名錄》改進(jìn)建議

（1）取消2019版《許可名錄》中通用工序-鍋爐的有關(guān)內(nèi)容，將對其管理類別的劃定規(guī)則合并至熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）的現(xiàn)有劃定規(guī)則之中，推進(jìn)兩項環(huán)境管理制度分類管理的深入銜接與融合。

（2）2019版《許可名錄》中熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）重點(diǎn)管理適用范圍調(diào)整為“涉單臺出力20噸／小時（14兆瓦）及以上的鍋爐（不含電熱鍋爐）”，簡化管理適用范圍調(diào)整為“其他（不含電熱鍋爐）”。

2.3 《辦法》改進(jìn)建議

（1）對“排污單位”概念范疇界定予以進(jìn)一步明確，主要以“排污”的角度加以界定。

（2）明確排污登記管理類別的排污單位的主體責(zé)任，細(xì)化排污口規(guī)范化設(shè)置及白行監(jiān)測等具體要求。

2.4 鍋爐《技術(shù)規(guī)范》改進(jìn)建議

（1）排放口類型判定、許可排放量計算、環(huán)境管理臺賬記錄及執(zhí)行報告等不同要求的容量劃定界限，與如前所述調(diào)整后的2019版《許可名錄》熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）重點(diǎn)管理和簡化管理的劃定界限保持一致。

（2）單獨(dú)給出燃?xì)忮仩t的環(huán)境管理臺賬記錄要求，結(jié)合行業(yè)特征及實(shí)際情況取消或簡化除塵、脫硫、脫硝．防滲、無組織廢氣及廢水治理設(shè)施、藥劑添加情況、非正常工況下的產(chǎn)品產(chǎn)量及燃料消耗量、污染治理設(shè)施異常情況下的污染物排放濃度等記錄要求。

（3）基于《許可名錄》改進(jìn)方案，環(huán)境管理臺賬中生產(chǎn)設(shè)施和污染治理設(shè)施運(yùn)行管理信息的記錄頻次涉“1次／周”的均調(diào)整為“1次／月”。

2.5 鍋爐《技術(shù)指南》改進(jìn)建議

（1）《技術(shù)指南》表1燃?xì)忮仩t容量劃定界限的表述參照其表2調(diào)整為“涉單臺14 MW或20 t/h及以上”和“僅涉單臺14 MW或20 t/h以下”。

（2）對燃?xì)忮仩t，基于“上3下6”原則的制約性，給出顆粒物可以“只監(jiān)測、不對標(biāo)評價”的相關(guān)說明。

（3）對燃?xì)忮仩t，提出廢氣監(jiān)測需同步給出監(jiān)測時生產(chǎn)負(fù)荷的要求，監(jiān)測時生產(chǎn)負(fù)荷應(yīng)為監(jiān)測頻次周期內(nèi)相應(yīng)生產(chǎn)設(shè)施的大體平均負(fù)荷（總?cè)萘?.7 MW或1t/h以上的需結(jié)合排污許可環(huán)境管理臺賬記錄情況）。

（4）對燃?xì)忮仩t，需監(jiān)測的水污染物種類與鍋爐《技術(shù)規(guī)范》保持一致，如“僅涉單臺14 MW或20t/h以下”對應(yīng)需監(jiān)測水污染物增加溶解性總固體、去掉氨氮和懸浮物（不涉生活污水情形下）。

此外，根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，建議設(shè)置燃?xì)庀拈撝担谝?guī)定的監(jiān)測頻次周期內(nèi)未使用或燃?xì)庀牧康陀陂撝档目刹婚_展白行監(jiān)測；“每月一次”對應(yīng)連續(xù)月、而非自然月，進(jìn)而減少排污單位不必要的監(jiān)測成本。

2.6 平臺改進(jìn)建議

（1）取消排污單位可白行注銷排污登記的功能，將該注銷功能歸屬于平臺管理端。

（2）基于《許可名錄》改進(jìn)方案，通過平臺功能的調(diào)整，使單臺出力均在20噸／小時（14兆瓦）以下的燃?xì)忮仩t均按“簡化管理氣體燃料鍋爐信息”簡表填報申請信息。

3 結(jié)束語

在中國排污許可制推行過程中，排污許可制改革任重道遠(yuǎn)。燃?xì)忮仩t排污許可申請與核發(fā)、實(shí)施與監(jiān)管實(shí)踐中暴露出環(huán)評與排污許可名錄、管理辦法與管理條例、技術(shù)規(guī)范與技術(shù)指南、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污許可平臺等方面相關(guān)問題，可知該行業(yè)在環(huán)評與排污許可名錄、管理辦法、技術(shù)規(guī)范與技術(shù)指南、排污許可平臺中的有關(guān)內(nèi)容亟需改進(jìn)。隨著各行業(yè)分支對排污許可申請與核發(fā)、實(shí)施與監(jiān)管全過程的系統(tǒng)梳理，推動各類法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等政策制度文件的全面協(xié)同改進(jìn)，以更好地指導(dǎo)地方生態(tài)環(huán)境主管部門用更加明確、統(tǒng)一、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)踐行排污許可制的使命，進(jìn)一步推動人與自然和諧共生。