論檢察公益訴訟中的調查核實權

摘 要：依據憲法和法律的規定，人民檢察院是我國的法律監督機關。檢察機關提起公益訴訟保護社會公共利益、維護社會治理秩序是人民檢察院行使法律監督職責的重要內容和途徑。調查核實權是檢察機關充分行使公益訴訟法律監督職能的必要手段，保障和服務公益訴訟的順利開展。檢察公益訴訟中的調查核實權作為一項基礎權力，雖具有非強制性和有限性，但具有一定的剛性和權威性。為更好地貫徹二十大精神，推動習近平法治思想的檢察實踐，應對公益訴訟不斷發展的現實需求，應積極配合公益訴訟立法，在立法中對“調查核實”這一檢察公益訴訟的核心環節加強規范，對調查核實權的屬性、權力邊界和運用程序予以進一步明確和細化。

關鍵詞：公益訴訟 調查核實權 法律監督 權力屬性

依據憲法和法律的規定，人民檢察院是我國的法律監督機關，公益訴訟檢察作為“四大檢察”之一，是檢察機關行使法律監督職權的重要途徑，調查核實權則是檢察機關行使公益訴訟法律監督職能的必要手段。在檢察公益訴訟中，檢察機關運用調查核實權認定違法事實和確定公益損害，為提起公益訴訟奠定基礎，為提升辦案質效提供保障。調查核實可以說是辦理公益訴訟案件最核心的環節，是推進公益訴訟檢察工作高質量發展的關鍵。由于我國目前相關法律和規范對人民檢察院調查核實權的規定比較原則，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規則》）雖對公益訴訟中調查核實的內容進行了一定細化，但其規定仍然相對粗獷，導致實踐中檢察機關進行調查、核實不太順暢，權力發揮受限等問題較為普遍存在。自2017 年檢察機關公益訴訟制度正式建立以來，公益訴訟檢察工作取得快速發展，相關案件數量持續提升，案件涉及范圍也不斷拓展。檢察公益訴訟立法是大勢所趨，已列入十四屆全國人大常委會立法規劃一類項目。在此背景下，加強對檢察公益訴訟的理論研究，厘清調查核實權的定位、權屬、效力及其保障是亟待解決的基礎性問題。

一、檢察公益訴訟調查核實權的立法溯源

（一）檢察調查核實權的相關法律和規范

檢察公益訴訟調查核實權歸根結底是檢察調查核實權在公益訴訟中的運用和體現。詳考我國關于檢察調查核實權的相關法律及規定，早期檢察機關結合檢察工作需要，單獨或聯合其他政法機關通過制定和發布司法解釋或規范性文件對調查核實權予以規定。例如，2001 年9 月最高人民檢察院制發《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》；2010 年7 月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》；2011 年3 月最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》；2013 年最高人民檢察院制發《關于偵查監督部門調查核實偵查違法行為的意見（試行）》；2013 年11 月最高人民檢察院發布《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》；2014 年4 月最高人民檢察院通過《人民檢察院復查刑事申訴案件規定》；2014 年8 月最高人民檢察院發布《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規定》；2016 年最高人民檢察院出臺《人民檢察院行政訴訟監督規則》等等。主要用于應對刑事檢察、民事檢察、行政檢察等領域的工作職能需求，并通過這些司法解釋或規范性文件對檢察調查核實權的措施、程序、規范等內容予以明確。但總的來說，這些解釋或規范關于調查核實權的規定較為分散和粗疏，缺乏對檢察調查核實權全面、統一的規范。

此外，程序法對人民檢察院行使調查核實權也有一些碎片化的規定。例如，2012 年8 月修改后的《民事訴訟法》第210 條規定，人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況；2012 年修改后的《刑事訴訟法》第55 條規定，人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的，應當進行調查核實；2017 年修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定了檢察機關為行使抗訴權和檢察建議權，可以對當事人進行調查核實。但是這些規定沒有對檢察調查核實權的權力邊界和行使范圍進行明確的規定。由于立法的缺失，導致實踐中檢察機關開展調查核實工作遇到一些困難和阻力。直至2018 年10 月26 日，第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂《人民檢察院組織法》，其中第21 條規定，“人民檢察院行使法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。自此人民檢察院擁有調查核實的權力獲得了法律意義上的明確授權和確認。2019 年2 月26 日，最高人民檢察院發布《人民檢察院檢察建議工作規定》，該規定進一步明確了檢察調查核實權的措施、程序、規范等內容。

（二）檢察公益訴訟調查核實權的相關法律和規范

黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015 年12 月最高人民檢察院發布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《公益訴訟試點辦法》），全國檢察機關開始公益訴訟試點工作。2017 年6 月27 日，全國人大常委會作出《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。雖然檢察公益訴訟制度在我國起步較晚，尚在進一步探索和完善之中，但關于檢察調查核實權在公益訴訟中的運用和規范，自試點伊始最高人民檢察院便有所考量。2015 年《公益訴訟試點辦法》第1 章第6 條、第2 章第66 條，分別對人民檢察院在民事、行政公益訴訟案件中調查核實損害公共利益的方式進行了列舉式的規定，并要求“調查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施。人民檢察院調查核實有關情況，行政機關及其他有關單位和個人應當配合”。如果說《公益訴訟試點辦法》對檢察公益訴訟調查核實權進行了初步規范，那么2018 年出臺、2020 年修改的最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》），是在檢察公益訴訟制度正式建立之后，對檢察機關辦理公益訴訟案件行使調查核實權的進一步確認?！稒z察公益訴訟解釋》規定，檢察機關辦理公益訴訟案件可以向行政機關、其他有關組織、公民調查收集證據，且有關行政機關以及其他有關組織、公民應當配合。雖然這些規定嘗試對公益訴訟中的調查核實權作了一些細化，但依然較為原則，對于指導和保障實際辦案來說仍顯不足。2021 年7 月起實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規則》）設定專門一節“調查”，對公益訴訟中的檢察機關調查作了進一步的補充和細化。《公益訴訟辦案規則》第32 條規定了“依法、客觀、全面”的調查原則；第35 條以“列舉+ 兜底+ 禁止性規定”的方式明確了辦理公益訴訟案件調查可以采取的措施和收集證據的方式；第36 條至第43 條，規定了調查的具體程序。

二、檢察公益訴訟調查核實權的功能定位

“調查核實”從字面意思理解，就是對特定事實進行了解、考察，以檢驗和查證其是否屬實。依據上述有關立法規定和規范性文件，結合公益訴訟實踐中的辦案程序，檢察公益訴訟案件調查過程呈現出“立案前初查—訴前調查核實—訴中調查取證—訴后調查核實”的階段性。檢察公益訴訟中的調查核實權應特指案件初查立案后、提起公益訴訟前，檢察機關行使法定職權，利用法定方法，對損害國家利益、社會利益的違法行為和損害結果的考察和查證。

從行權目的的角度分析，調查核實權的行使能夠保障檢察公益訴訟活動的順利開展。檢察公益訴訟前的調查核實是為了收集用于提起訴訟、支持訴訟的相關證據。相較于私益訴訟，公益訴訟有其特殊性，侵害指向的是不特定的他人利益，且檢察機關在公益訴訟中有責任對自己提出的主張提供相應的證據。在檢察公益訴訟中，根據法律授權，檢察機關提起訴訟，不管是何種主體地位，均需在訴訟中行使權利、承擔責任，包括提交起訴書、出席法庭并履行職責、上訴等，其中最為重要的是承擔證明侵害事實的責任。所謂“沒有調查就沒有發言權”，若不賦予檢察機關調查核實的相關權力，有可能產生以下后果。第一，將會導致檢察機關無法收集證據、確認損失。由于公益訴訟案件本身的特殊性，用以證明公益損害的相關材料難以依靠不特定的利益受損群體來提供，或者依賴違法行為相關的主體主動提交。例如，在行政公益訴訟中，與違法行為有關的材料大多被行政機關所掌控，行政機關作為被監督者，本身就對檢察機關的調查行為具有抵觸心理，更無法依賴其主動提交證據材料。又如，在涉及破壞生態環境和資源的公益訴訟中，對損害事實和結果的認定所涉專業性一般較強，需要專門機構的專業人員出具鑒定意見，采用常規的調查手段難以達到證明目的。上述這些情況和問題，檢察機關都需要通過法律授權的多重調查核實方法才能加以解決。第二，將會導致檢察公益訴訟因為缺乏有力的證據支撐而無法順利開展。根據《公益訴訟辦案規則》的規定，人民檢察院提起公益訴訟，應當連同起訴書和相關證據材料一并向人民法院提交。在一審庭審中，出庭檢察員要對證據進行開示并質證，如果前期沒有通過調查核實獲得相當的案件材料，達到法律或者內部規范要求的證明標準，則整個檢察公益訴訟程序后續難以繼續推進和開展。更有甚者，可能連案件成立本身都無從談起。第三，將會導致訴訟結果無法取得實效。檢察機關提出有效可行的檢察建議需要相當的信息基礎，通過行使調查核實權，檢察機關可以厘清損害公益的主體、事實，并且確認導致社會公益、國家利益受損的責任大小，從而有針對性地向相關主體提出可行的檢察建議，達到懲治違法、預防損害的實質效果，真正實現法律監督的職能作用。因此，充分的調查核實權，為檢察機關順利查明案情、掌握關鍵證據提供了重要抓手，既是檢察公益訴訟程序能夠順利推進和充分展開的基礎工具，也是檢察機關延展法律監督職能，發揮訴訟實效的重要保障。

從職能權屬的角度分析，調查核實權是檢察機關在公益訴訟領域有效行使法律監督職責的重要手段。對于檢察公益訴訟中的調查核實權，是否可以被定義為檢察機關法律監督的重要手段，目前學術界還存在一定的爭論。有學者從檢察機關在公益訴訟中所處的地位來分析，探討在公益訴訟中檢察機關調查核實權的獲得是基于憲法賦予的法律監督地位，還是依據其作為公共利益代表提起公益訴訟后獲得的訴訟地位?，F有法律將檢察機關在公益訴訟中的主體地位描述為“公益訴訟起訴人”。對此應當如何理解存在不同意見。有觀點認為檢察機關在公益訴訟中具備“公益代表”和法律監督機關的雙重屬性；也有觀點認為，檢察機關作為法律監督機關而提起公益訴訟；還有觀點認為，檢察機關在民事公益訴訟中更適宜被定位為“原告”。筆者認為，基于目的和功能主義視角分析，調查核實既屬于檢察機關法律監督的范疇，也是檢察機關在公益訴訟中作為訴訟當事人所必須具備的功能。二者互不沖突，并非非此即彼。論及公益訴訟調查核實權是檢察機關法律監督的手段，首先，需要確定調查核實權的法源。法律權力的產生來源于法律規范，特別是授權性規范的規定。調查核實權作為一種法定權力，其實并不是檢察機關獨有的，任何一個行政機關都有調查核實權，只要有事實認定的職責，就有調查核實的必要。不同主體的調查核實權來源于與其職責相關的法律的授權。如前所述，《人民檢察院組織法》在法律意義上對檢察機關調查核實明確授權。依據該法第21 條的規定，調查核實屬于人民檢察院行使法律監督職權的范疇。換言之，檢察機關調查核實的權力屬性來源于檢察機關的法律監督地位。其次，檢察公益訴訟是人民檢察履行法律監督職能的重要內容和應有之義。《檢察公益訴訟解釋》規定，“人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務是充分發揮法律監督職能作用，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益，督促適格主體依法行使公益訴權，促進依法行政、嚴格執法”。這一規定明確了檢察公益訴訟的任務和目的，就是要發揮法律監督職能作用，同時明確了檢察機關提起公益訴訟的行權基礎，離不開人民檢察院是憲法規定的法律監督機構這一根本屬性。此外，《公益訴訟辦案規則》第二章第四節規定，檢察職能范疇已涵括了提起公益訴訟，共同構成了公益訴訟中檢察機關調查核實的內容。最高人民檢察院在對《公益訴訟辦案規則》作進一步闡述時，明確了公益訴訟檢察制度的特殊性與訴訟規律、訴訟制度的共同性之間是有機統一的關系，檢察機關辦理公益訴訟案件是其履行法律監督職責的職權行為，提起訴訟的目的、訴訟地位、權利義務等均不同于普通民事、行政訴訟的原告，如檢察機關客觀公正的立場、立案管轄的規定、依法客觀全面的調查原則等，都體現了檢察機關“以訴的形式履行法律監督的本職”的基本定位。在公益訴訟所涉的案件中，國家利益、公共利益受到了不法侵害，而公益被侵害的實質是法律秩序的破壞，并可能夾雜著公共權力運行的不當。法律監督權所關注的就是違法行為，具有對相關主體自我監督失靈的狀況下進行提醒、彌補和督促、建議的性質，旨在識別并修復已被破壞的法律秩序，進而維護法律的統一正確實施。因此，檢察公益訴訟是檢察機關法律監督職能的延展。檢察機關作為國家的法律監督機關提起公益訴訟，不同于法律規定的其他一般主體，追求的不僅是公益的恢復和維護，還有監督保障公權力的依法運行。而檢察機關開展法律監督，前提是查明違法事實，這就必須進行必要的調查核實工作，調查核實是檢察機關正確、有效行使法律監督職權的必要措施。結合公益訴訟實踐，調查核實也是檢察建議可行性和針對性的前提和基礎。因此，調查核實權是保障檢察機關在公益訴訟中有效發揮監督功效的重要手段?！稒z察公益訴訟解釋》第4 條規定，“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務”?！耙怨嬖V訟起訴人身份提起公益訴訟”這一表述雖被認為有意避開“公訴人”和“抗訴”概念，但強調了在具體的個案訴訟中，檢察機關依具體的訴訟類型劃分，受相應訴訟法律的約束和規范，作為訴訟參與一方享受權利，履行義務。在民事、行政訴訟中，普通原告是產生訴訟關系的一方，其享有提起訴訟、增加或變更訴訟請求等權利，同時承擔一系列義務。對于檢察機關而言，提起公益訴訟雖不完全等同于一般主體的原告，具有法律監督的復合身份，但也成了產生訴訟關系的一方。以民事公益訴訟為例，依照《民事訴訟法》規定的程序性要求，檢察機關同樣需要提交訴狀、說明具體的訴訟請求并提交相應的證據，在開庭審理時要證明提出的訴訟請求有事實和法律依據的支撐并對其進行質證，有權變更訴訟請求或者撤回訴訟。如是，從訴訟權利與義務的實質內容上來說，檢察機關在基礎權利的享有和對待證事項的證明責任上無異于其他普通當事人，甚至在實踐中，檢察機關對公益訴訟損益事實的證明標準更加嚴格。為了最大限度證明自己所請求的事實成立，檢察機關必須通過調查核實權的行使完成收集證據、查明事實的任務。

總之，檢察機關在公益訴訟中行使的調查核實權，既是檢察機關作為訴訟參與一方，需要發揮積極證成這一功能的基礎性工具，又是檢察機關作為法律監督機構，在不特定多數人利益或將來擴散利益遭受侵害的情形中，承擔法律監督功能的重要手段。《檢察公益訴訟解釋》第6 條賦予其可實施的七種“證據調查”手段，是證據采集與發揮監督的雙重載體。

三、檢察公益訴訟調查核實權的權力屬性

從立法本意和功能定位出發，檢察調查核實權與檢察機關法律監督權緊密相連，公益訴訟中的調查核實權是檢察機關法律監督職能在公益訴訟領域發揮的應然手段，也是必然需求。進一步探析檢察公益訴訟中調查核實權的權力屬性和邊界，筆者認為應當注意以下方面：

第一，調查核實權不是一項單獨的檢察職能，是輔助檢察機關行使法律監督職能實現的必要手段。《人民檢察院組織法》第20 條關于人民檢察院職權的規定，將“依照法律規定提起公益訴訟”納入，公益訴訟成為檢察機關的一項法定職權和重要職能?！稒z察公益訴訟解釋》第6 條明確了檢察機關可以收集證據的方式，從而明確了檢察機關在公益訴訟程序中調查核實權的內容和邊界。由此可見，公益訴訟中的調查核實權不是一項單獨的檢察職能，而是服務于檢察機關法律監督職能實現的輔助手段。從狹義上，檢察公益訴訟調查核實權，是指檢察機關依照法律授權為有效履行法律監督職能，從事實、證據等角度補充掌握案件信息，核查原審裁判的合法性、正當性或審查訴訟程序的違法性問題，判斷案件是非曲直及裁判爭議問題的輔助性權能；從廣義上，檢察公益訴訟調查核實權從屬于法律監督職權范疇，其集中體現為居于訴訟參與者之外的監督主體在履行法律監督過程中可應然行使的調查手段，從范圍上不限于已決裁判或訴訟程序甚至已然涵蓋至行政違法行為。

第二，檢察公益訴訟調查核實權不具有強制性。如前所述，公益訴訟制度在試點階段，《公益訴訟試點辦法》明文規定，調查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施。現行法律和規范對調查核實權的行權方式作了明確的禁止性規定?！豆嬖V訟辦案規則》第35 條明確要求，檢察機關開展調查和收集證據不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等強制性措施。在調查核實過程中，檢察機關不得拘傳被詢問人，《調取證據通知書》《調取證據清單》也不具備法律上的強制力。這些規定反映出，調查核實不具有限制人身權利或者財產權利的強制性。法律不賦予檢察公益訴訟調查核實權以強制性，筆者認為存在其合理性。首先，在公益訴訟案件中，檢察調查核實權的功能雖為了解情況、收集證據、認定事實，但卻和刑事偵查權有著根本區別，也應當作明顯區分。偵查權是以國家強制力為后盾的，適用對象是犯罪行為。為及時高效查明案件事實，保證訴訟活動順利進行，在偵查權行使過程中，根據偵查需要可能對公民依法享有的某種權利進行一定限制。立法明確賦予偵查權以強制力。而公益訴訟中調查核實的目的是確認違法行為是否存在、違法事實是否屬實，以便依法予以監督糾正。因此，作為對違法行為的監督制約，其實現目的的手段強度不能等同于對犯罪行為的追究懲治。其次，方法手段的運用應當和實現目的的要求相匹配相適應。檢察機關在公益訴訟中調查收集的證據和事實，從實體和程序的層面分析，僅需滿足公益訴權的需求。比如在檢察民事公益訴訟中，通過調查獲取的相關材料，在立案時只需證明“行為可能損害社會公共利益”，初查后發布公告時可以證明“損害社會公共利益的基本事實已查清、基本證據已收集到位”，起訴時能夠初步證明“被告的行為已經損害社會公共利益了”。雖然檢察機關內部規定，如《最高檢辦案指南》對檢察公益起訴條件的規定，拔高了實踐應用時的證明標準，人為增加了調查核實的證明難度，但實際上并不會、也并不構成改變檢察公益訴訟中調查核實權非強制性的充分條件。再次，有學者指出，以懲罰性賠償消費公益訴訟為例，不論及懲罰性賠償請求是否合理，檢察機關不區分地域、對象乃至具體情節向所謂的被告主張帶有公法性質的巨額懲罰性賠償的行為存在商榷之處。在公益訴訟中，檢察機關作為國家公權力機關本來就處于比民事訴訟或行政訴訟其他訴訟主體具天然優勢的地位，再賦予其超強的帶有強制色彩的取證能力21，其正當性將備受質疑，也有打破訴訟利益分配平衡之嫌。

第三，檢察公益訴訟調查核實權具有一定剛性和權威性。檢察調查核實權在公益訴訟中，是認定違法、確認損益的基礎，是檢察公益訴訟高質效開展的重要保障。雖然多數情況下法律監督效果是檢察機關通過發送檢察建議實現的，但并不代表這種權力就是一種依賴監督對象才產生監督效果的軟性權力，檢察公益訴訟中的調查核實權應當理解為具有一定權力剛性，并且具有一定的權威性。所謂權力剛性，主要是指權力行使不受質疑、不被阻撓，權力行使的執行力和效力能夠及時有效得以體現等。從法律規范來看，《人民檢察院組織法》明確了有關單位的配合義務，規定人民檢察院開展調查核實，對于有關單位和個人拒絕或者妨礙調查核實的，人民檢察院可以向有關單位或者其上級主管部門提出檢察建議，責令糾正；涉嫌犯罪的，依照規定移送有關機關處理?！豆嬖V訟辦案規則》第45 條也作了相應規定，“行政機關及其工作人員拒絕或者妨礙人民檢察院調查收集證據的，人民檢察院可以向同級人大常委會報告，向同級紀檢監察機關通報，或者通過上級人民檢察院向其上級主管機關通報”?！稒z察公益訴訟解釋》第6 條對有關行政機關以及其他組織、公民對檢察調查核實的配合義務也采用了“應當”進行表述。截止2020 年12 月，全國已有20 個左右省級人大常委會出臺專項決定，就檢察機關調查核實的履職設立了探索性的保障措施，為保障檢察機關依法采取調查核實措施提供了約束手段。人民檢察院進行調查核實應當得到有關單位和人員的配合，這是保證法律監督順利有效開展的必備條件。上述這些規定無疑為調查核實提供了強有力的規范依據。在公益訴訟實踐中，有些單位和人員缺乏對檢察調查核實的配合意識，往往造成檢察機關在公益訴訟領域調查難、監督難的狀況。為加強調查核實的剛性和權威性，順利實現調查核實的任務，檢察機關積極爭取地方黨委、人大和政府的支持，廣泛建立與行政機關、審判機關的協同機制，并通過結合績效考核制度，向監察機關移送線索等方式，來增強調查核實權的權威性，保障調查核實權的實現。檢察機關的法律監督職能系憲法授權，肩負維護國家法治統一正確實施的使命。作為這一職能在公益訴訟中實現的基礎和前提，調查核實權應當具有適當的剛性和權威性。

第四，檢察公益訴訟調查核實權具有有限性。法律權力的有限性是其根本屬性。檢察公益訴訟中的調查核實權，不僅要受到法律授權的約束，同時也并不因其實施主體是憲法規定的法律監督機關就不受制約和監督?！稒z察公益訴訟解釋》第3 條規定，“法院、檢察機關辦理公益訴訟案件，應當遵守憲法法律規定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權、檢察權運行規律”。這就從規范層面理性地表達了檢察調查核實權具備的有限性屬性。檢察公益訴訟中的調查核實權是一種公權力。雖然有學者呼吁要強化調查核實權，提出增加調查核實權的強制力保障，但必須清醒地認識到，作為一項公權力，檢察公益訴訟中的調查核實權，在追求其權力行使效力的同時，應將其權力限度設定在合法合理的范圍內，保持一定的謙抑性，而謙抑的核心要義是在權力行使時保持克制。檢察公益訴訟調查核實權的具體方法和范圍，雖然對調查核實的實際效果有一定程度的影響，更加有力的權力保障確實對檢察機關充分的訴前準備更為有利，但如果不把握好分寸，便容易出現濫用異化、與其他公權力沖突或對公民權利過度干預等問題。檢察公益訴訟調查核實權可以說是一把雙刃劍，依法合理運用將有效助推公益訴訟，切實維護國家利益和社會公共利益。如運用不當甚至濫用，將有損檢察機關作為法律監督機關的形象，并且妨礙正常法律秩序的建立和運行。授權和限權并行，行權必須受監督。在檢察公益訴訟調查核實權問題上，既要保障調查核實權順利行使，發揮應有的功效，又要使調查核實權在法律的框架之內正當運行。

四、檢察公益訴訟調查核實權的完善路徑

（一）檢察公益訴訟調查核實權運行中的問題

檢察公益訴訟實施6 年多來，在檢察調查核實權的運用上暴露出一系列問題，對此理論界和實務界基本形成共識。

首先，立法供給不足。目前關于公益訴訟缺乏獨立的立法，有關規則和程序依附于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關規定。雖然最高人民檢察院結合檢察業務實踐，制發了《公益訴訟辦案規則》，并聯合最高人民法院制發《檢察公益訴訟解釋》，但規范層級偏低，且缺乏系統性和全面性。調查核實作為檢察公益訴訟中比較重要的一個環節，《檢察公益訴訟解釋》僅作了原則性的規定?！豆嬖V訟辦案規則》雖然專列一節“調查”進行了細化和補充，但仍然不能完全滿足實踐需求，無法應對實踐中出現的一些具體問題，如調查核實的性質和定位模糊不清，調查核實權運用的范圍和方式過于籠統，調查核實的程序性規則不夠完善，等等。

其次，權力運行不暢。一是權力行使主體能力有待提升。一方面，檢察機關內部公益訴訟辦案人員水平參差不齊，檢察官對行使調查核實權的主動性、深度及力度的認知存在差異，有的基層檢察院存在辦案人員專業基礎薄弱、公益訴訟辦案力量不足等問題。另一方面，檢察機關內設機構之間的配合和信息共享有待強化。調查核實的對象存在管轄交叉、案件交織、階段交融等客觀現象，檢察機關各部門之間在依法各自行使職能時，還沒有建立暢通的信息共享、案件查詢、案件協查等工作機制。二是檢察機關職務犯罪偵查權轉隸后其調查核實權的剛性不足，權威不彰。檢察機關在調查核實過程中，特別是向行政機關調卷查閱時，有關單位往往比較敏感，不愿配合，以卷宗缺失、沒有歸檔等各種理由搪塞應付。盡管在辦理公益訴訟案件過程中，對于以暴力、威脅、限制人身自由、聚眾圍攻等方式干擾、阻礙檢察人員依法調查收集證據的，司法警察可以依據人民警察法的相關規定采取譬如控制、將涉嫌犯罪移送處理等措施來保障調查取證，或建議法院采取查扣凍措施來固定證據、保全財產，但實踐中這些措施運用較少，“調查難”現象普遍存在。

再次，配套機制缺乏。主要表現在：一是與其他部門工作銜接不暢。檢察機關在公益訴訟案件中與其他執法機關之間缺乏有效的信息共享和協同合作機制，信息共享不夠充分，工作銜接不夠順暢，大大影響了檢察機關公益訴訟的辦案質效。二是專業技術支撐不足。公益訴訟案件往往專業性較強，專業性的意見和技術支持在公益訴訟辦案中通常起到基礎性、關鍵性的作用，檢察公益訴訟調查核實的大部分精力需要花費在專業取證和鑒定等工作上。目前智慧檢察對公益訴訟調查核實權的供給力度不夠有力，與專業鑒定機構、環境保護、國土資源監管、食品藥品安全監管、審計財務會計等政府部門或專業機構之間在提供技術支持助力檢察調查核實方面尚缺乏認知和協同。

（二）完善檢察公益訴訟中調查核實權的幾點思考

1. 強化高位階的法律供給。全國人大常委會立法工作會議強調，國家法律特別是與檢察履職密切相關的立法，是檢察機關履行職能、發揮作用的根本依據。檢察公益訴訟作為“四大檢察”之一，是習近平法治思想在公益訴訟領域的原創性成果，從法治發展的政治站位高度看，檢察公益訴訟立法是這一成果法治化、制度化的必然之選，是持續推動習近平法治思想的檢察實踐的重要體現。從檢察公益訴訟持續良性發展的現實要求出發，公益訴訟立法可以提供更高位階的法律依據，進一步增強公益訴訟調查核實權的剛性和權威性。公益訴訟立法已列入十四屆全國人大常委會立法規劃一類項目，未來立法過程中，應當立足實踐，開展充分的科學論證，尤其是對公益訴訟中檢察機關的主體地位和行權基礎進行明確，從而解決在具體程序中調查核實權的權屬問題，同時明確調查核實權在檢察職能作用發揮中的內涵和外延。

2. 構建規范化的程序體系。公益訴訟立法的另一重要目的是要構建公益訴訟完備的程序體系。檢察公益訴訟作為獨立的一種訴訟，應當具有相應的訴訟程序，從而最大限度地發揮公益訴訟作用，并且規范各參與主體在公益訴訟中的權力（權利）和義務。調查核實權作為檢察機關在公益訴訟中行使的一項權力，應當運用程序法思維予以具象的規制。要建立詳細的全流程程序機制，包括調查核實程序的啟動、運行、終結三個模塊，具體涵括啟動調查核實的條件和標準、調查對象、調查手段、不同取證手段的程序性規范等。特別需要注意的是，要充實調查核實的手段，給檢察機關取證提供更多靈活的選擇性和可能性。要細化不同手段的程序規范，保障調查方法法治化，調查結果證據化。

3. 建立科學化的證據規則。調查核實的目的是收集證據，查清事實。調查核實收集的材料，有可能作為訴訟后續展開的證據。這是決定檢察公益訴訟質效的關鍵，所以調查核實必須緊緊圍繞證據展開。如何依照法定程序收集證據，如何確定和承擔合理的證明責任，是進一步完善檢察公益訴訟的重要問題。目前，最高人民檢察院制發的《公益訴訟辦案指南》中對公益訴訟起訴條件的規定比較嚴格，事實上加重了證明責任，提高了證明標準。另外在實踐中有些辦案人員對檢察公益訴訟的證明責任認識上存在誤區，需要在檢察公益訴訟立法中加強對這些問題的研究，以建立科學合理可行的檢察公益訴訟證據規則和證明體系。

4. 完善全方位的保障措施。徒法不足以自行。由于調查核實權缺乏強制力保障，更加需要全方位的保障機制。檢察機關應當切實轉變“行權保障定要通過懲罰機制”的觀念，增強整體意識、協同意識、合作意識，調動方方面面的積極性、能動性，發揮檢察公益訴訟調查核實的正向作用和積極意義。一是構建內部高效聯動機制。檢察機關內部應當形成縱向聯動、橫向配合、上下一體、指揮有力、協作密切、運轉高效的一體化辦案機制。從縱向看，基層院處于辦案一線，應充分發揮摸排線索、熟悉情況的調查便利；上級院則應強化對重大疑難復雜案件的督辦督導，繼續完善提辦、領辦、參辦、交辦和掛牌督辦制度，在線索研判、人員調配、調查取證等方面發揮統籌資源、協調指揮、排除干擾等優勢，凝聚調查合力。從橫向看，檢察機關內設各部門在各自依法行使職權時，應加強信息共享、案件查詢、案件協查等工作機制建設。特別是，刑事檢察部門移送線索立案后，應有效利用刑事案件偵辦中獲取的有關證據提高調查效率。二是建立外部良性協作機制。行政機關作為被監督者也是調查核實的協助者，是與調查核實權行使關聯最為密切的外部機關。必須構建與行政機關的良好合作關系，為調查核實中的信息收集提供便利，為專業問題的解決提供支持。檢察機關在進行公益訴訟時，要積極爭取同級黨委和人大的支持，可以就調查核實工作中遇到的突出問題、類案問題、影響重大的監督問題，以工作報告、專題報告等形式向黨委、人大匯報，也可就具體案件邀請人大代表參加公開宣告、跟蹤評估、實地回訪、案件聽證等，提供決策參考并爭取支持。面對極端的被調查對象、單位或被監督者不理解、不配合的情況，可以借力具有執法司法權力的其他相關部門，比如監委、公安、法院等，移送相關責任人員的違法犯罪線索，借用這些部門在偵查、執行等方面的強制力助力調查核實取得實效。三是加強專業人才的培養、專業力量的儲備。由于公益訴訟涉及的領域廣、專業性強，往往調查核實具有很大的難度，要充分認識到有效開展調查核實對專業性人才和知識的要求。這就要求檢察機關著力培養一批專門的公益訴訟專業人才，為辦案人員提供專業指導和培訓，增強辦案人員在大數據分析、現代科技應用等方面的業務能力，提升檢察人員在公益訴訟工作中運用調查核實權的專業技能。四是加強智慧檢察在公益訴訟領域的建設。要充分發揮現代科技對調查核實的賦能作用，著力推動調查取證與技術力量深度融合，通過大數據、區塊鏈、無人機航拍、衛星遙感、檢測鑒定等，實現取證從傳統“平面化”向“立體化”轉變，建立和完善大數據收集和分析系統，對12345 政務平臺、統一業務系統等數據開展模塊化、類型化、異動化數據抓取和分析。五是完善鑒定機構和專家庫建設。在推動規范和完善現有鑒定機構分類、資質和收費的同時，推動建設和培育一批符合現實需求的新型鑒定機構。要加強專家庫建設，可以聘請環境保護、國土資源監管、食品藥品安全監管、審計財務會計等方面有專門知識的人員作為專家庫成員，協助解決調查核實中的專業難題。

五、結語

檢察公益訴訟制度，是我國檢察機關以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度安排，是一種具有中國特色的社會主義公益訴訟制度。檢察機關開展公益訴訟，是為了更好地維護國家利益和社會公共利益，通過“訴”的形式拓展法律監督的實現路徑，對完善法律監督體系，監督和制約行政權力均具有重要意義。調查核實權作為保障檢察公益訴訟順利運行和取得實效的基礎性權力配備和前提性保障手段，應當最大限度發揮其應有作用。在檢察公益訴訟立法和公益訴訟實踐中，應當對調查核實權的地位和作用有足夠的認識，加強對調查核實權的理論研究，立足中國司法實際，結合司法改革語境，努力厘清檢察公益訴訟調查核實權的內涵和外延，健全其運行和保障機制，以保證檢察公益訴訟這一新型訴訟制度和法律監督方式行穩致遠，不斷發展，不斷完善。