檢察機關(guān)開展行刑反向銜接范圍探討

摘 要：行刑反向銜接是行政檢察承擔(dān)的一項新的職能，實踐中對其范圍存在難以把握的情形，需要從行刑反向銜接的本質(zhì)出發(fā)予以精準界定。行刑反向銜接是一個多元共治的體系，檢察機關(guān)是其中的一個環(huán)節(jié)，在刑事司法機關(guān)之間劃分行刑反向銜接職能的標準是由作出實體終局決定的機關(guān)承擔(dān)行刑反向銜接職能。檢察機關(guān)開展行刑反向銜接是將案件移送行政機關(guān)并表達法律觀點，并無對行政機關(guān)的責(zé)難。對于不起訴案件中的關(guān)聯(lián)違法行為，不應(yīng)納入行刑反向銜接范圍。對于不起訴的涉嫌犯罪行為損害公益符合檢察行政公益訴訟范圍的情形，應(yīng)作為行刑反向銜接案件辦理。

關(guān)鍵詞：行刑反向銜接范圍 檢察意見 可責(zé)性

行刑反向銜接是指，對于刑事司法程序中不追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為，移交有相應(yīng)管轄權(quán)的行政機關(guān)進行處理。［1］長期以來，在檢察機關(guān)內(nèi)部，行刑反向銜接職能由刑事檢察部門承擔(dān)。2023年7月，最高檢印發(fā)《關(guān)于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》（以下簡稱《意見》），明確反向銜接工作由行政檢察部門牽頭負責(zé)。這既健全完善了對違法犯罪的治理體系，也調(diào)整優(yōu)化了檢察機關(guān)內(nèi)部分工，豐富拓展了行政檢察職能。作為一項新增的行政檢察職能，明確其范圍是精準規(guī)范開展這項工作的前提和基礎(chǔ)。

一、檢察機關(guān)開展行刑反向銜接范圍的實踐之惑

（一）是否僅限于不起訴案件之惑

《刑事訴訟法》和《意見》均將檢察機關(guān)開展行刑反向銜接的范圍限定在作出不起訴決定的案件，但檢察機關(guān)在刑事司法程序中還承擔(dān)批準逮捕、監(jiān)督刑事審判等多項職能，在此過程中發(fā)現(xiàn)不追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的情形，檢察機關(guān)能否開展行刑反向銜接，實踐中對此有疑問。據(jù)筆者觀察，有檢察機關(guān)對不批準逮捕的案件開展行刑反向銜接，也有檢察機關(guān)在研究探索對人民法院判決無罪或者免予刑事處罰的案件開展行刑反向銜接。無論對這一問題持何種認識，都需要深入探討規(guī)范背后的法理依據(jù)。

（二）是否僅限于不起訴決定所羈束的違法行為之惑

不起訴案件中的違法行為多樣，既有受不起訴決定所羈束的違法行為，也有與之相關(guān)聯(lián)的違法行為，還有在刑事案件中暴露出的違法行為。對這些違法行為，是否都應(yīng)納入檢察機關(guān)開展行刑反向銜接的范圍，實踐中做法不一。根據(jù)《意見》規(guī)定，行刑反向銜接案件由刑事檢察部門移送行政檢察部門，最高檢為此設(shè)計了專門的辦案流程。刑事檢察履職中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)可能存在違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的情形，應(yīng)當(dāng)依照《人民檢察院內(nèi)部移送法律監(jiān)督線索工作規(guī)定》，移送行政檢察部門統(tǒng)一篩查辦理?？梢?，行刑反向銜接案件流轉(zhuǎn)與行政違法行為監(jiān)督的線索流轉(zhuǎn)不同，適用不同的程序。對前述問題的正確認識，直接關(guān)系辦案程序的正確適用。

（三）是否包括損害公益的違法行為之惑

檢察機關(guān)開展的行刑反向銜接是檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的一種銜接機制，但檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的銜接也包括檢察行政公益訴訟。在違法行為損害公共利益的情況下，兩種銜接機制存在競合。如對于涉嫌污染環(huán)境的犯罪，檢察機關(guān)作出不起訴決定，對于生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)的責(zé)令違法行為人修復(fù)治理的職責(zé)，是通過行刑反向銜接案件辦理，還是作為檢察行政公益訴訟案件辦理，應(yīng)當(dāng)予以明確。

二、檢察職能范圍內(nèi)的行刑反向銜接

（一）檢察機關(guān)開展行刑反向銜接限定在不起訴案件的法理分析

行刑反向銜接是一個多元共治的體系，其不僅僅是檢察機關(guān)的職責(zé)，更是刑事司法程序參與者公安機關(guān)、檢察機關(guān)和人民法院的共同責(zé)任?！肮矙C關(guān)作出不立案決定或者撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)將案卷材料退回行政執(zhí)法機關(guān)，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對案件作出處理”“對不夠刑事處罰的犯罪嫌疑人需要行政處理的，依法予以處理或者移送有關(guān)部門”“人民檢察院對作出不起訴決定的案件、人民法院對作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，認為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或者司法建議，移送有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)處理?！保?］從中，可以清晰看出不同刑事司法機關(guān)承擔(dān)各自行刑反向銜接責(zé)任的劃分標準，即由刑事司法程序的終結(jié)機關(guān)或者說是對刑事案件作出實體終局性決定的機關(guān)承擔(dān)行刑反向銜接職能。

檢察機關(guān)開展行刑反向銜接的不起訴案件包括法定不起訴、存疑不起訴和相對不起訴等。法定不起訴和相對不起訴是對刑事案件的完全終局判斷，之后再無針對違法行為人啟動刑事司法程序的可能。存疑不起訴的事實認定尚不具有確定性，在重新偵查收集證據(jù)達到證明犯罪標準時還存在啟動刑事司法程序的可能，這種終局性決定不具有徹底性。但再次啟動的刑事司法程序與之前案件在事實認定和證據(jù)支持上差別甚大，可視為新的案件。此外，存疑不起訴能否再次啟動刑事司法程序尚有不確定性，為維護行政法秩序，有必要對違法行為人進行行政處罰，因此，有必要在法律上認可存疑不起訴的終局性，對存疑不起訴的違法行為開展行刑反向銜接。

（二）檢察機關(guān)對行刑反向銜接的實施與監(jiān)督

在行刑反向銜接體系中，檢察機關(guān)既是實施者，又是監(jiān)督者。作為實施者，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)將刑事案件不起訴和需要給予行政處罰的情況，告知、移送行政機關(guān)，并提出檢察意見。該檢察意見屬于關(guān)口前移的預(yù)防性舉措［3］，并無監(jiān)督屬性，且依附于案件的告知和移送，故該職能履行體現(xiàn)的是檢察機關(guān)對行刑反向銜接的實施。作為監(jiān)督者，檢察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)對其他主體實施反向銜接情況開展監(jiān)督。對行刑反向銜接的監(jiān)督本身，也是行刑反向銜接機制的重要內(nèi)容。［4］作為一種外部監(jiān)督活動，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)有一定的謙抑性，以免侵蝕被監(jiān)督對象的權(quán)限，破壞憲法構(gòu)建的權(quán)力秩序。從近年來的立法實踐看，將依職權(quán)監(jiān)督案源限定在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，是貫徹監(jiān)督謙抑性的重要舉措。［5］從實踐層面看，檢察案件中涉及的違法情形，檢察機關(guān)有發(fā)現(xiàn)的便利條件，也利于監(jiān)督職能的履行。

檢察機關(guān)對公安機關(guān)落實行刑反向銜接機制開展監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)限定在進入檢察辦案程序的刑事案件，主要是對檢察機關(guān)不批準逮捕案件中公安機關(guān)執(zhí)行行刑反向銜接機制的監(jiān)督。檢察機關(guān)辦理批捕案件，是對逮捕必要性的審查判斷，雖然可能會對公安機關(guān)就案件的實體處理產(chǎn)生影響，但該判斷不是對實體的終局性決定，檢察機關(guān)不能對此類案件實施行刑反向銜接。檢察機關(guān)對公安機關(guān)提請批準逮捕的案件作出不批準逮捕的決定，分為絕對不捕、證據(jù)不足不捕和無逮捕必要性不捕。對絕對不捕案件，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷案件或者終止偵查，對需要公安機關(guān)開展行刑反向銜接的情況，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督督促。對于證據(jù)不足不捕的案件，檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)跟蹤公安機關(guān)后續(xù)案件辦理。在公安機關(guān)補充收集證據(jù)，后續(xù)刑事司法程序順利推進的情況下，并無公安機關(guān)開展行刑反向銜接的余地。在公安機關(guān)撤銷案件或者終止偵查，需要公安機關(guān)開展行刑反向銜接的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以跟蹤，視情開展監(jiān)督。對于無逮捕必要性不捕的案件，后續(xù)刑事司法程序仍會繼續(xù)進行，公安機關(guān)不會對案件作出終局性判斷，公安機關(guān)無需開展行刑反向銜接。對于人民法院承擔(dān)的行刑反向銜接職能，檢察機關(guān)在收到無罪、免予刑事處罰的判決后，應(yīng)當(dāng)跟蹤人民法院履行行刑反向銜接職能情況，對人民法院怠于履行該職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)制發(fā)檢察建議督促其履行。

三、檢察機關(guān)對不起訴案件開展行刑反向銜接的范圍

根據(jù)行刑反向銜接的定義，檢察機關(guān)開展行刑反向銜接適用于不起訴決定所羈束的違法行為。準確把握其特質(zhì)，有助于確立納入行刑反向銜接的違法行為的實質(zhì)標準，能夠解答實踐中的各種疑慮。

（一）對不起訴決定所羈束的違法行為未處理，行政機關(guān)無可責(zé)性

首先，對于行政機關(guān)通過正向銜接移送公安機關(guān)作為刑事案件偵查的案件，行政機關(guān)盡到了發(fā)現(xiàn)、調(diào)查的義務(wù)，僅是因為刑事優(yōu)先性，需先通過刑事司法程序進行刑事處理。在檢察機關(guān)認為不需要追究刑事責(zé)任的情況下，由于刑事司法程序的終結(jié)，對違法行為的處理由刑事處理轉(zhuǎn)化為行政處理，管轄權(quán)主體由公安機關(guān)變更為行政機關(guān)。這種變化轉(zhuǎn)移，系由行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制所形成，行政機關(guān)不存在怠于行使職權(quán)的可責(zé)性。

其次，對于公安機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)線索偵辦的案件，涉案違法行為既構(gòu)成行政違法又構(gòu)成刑事違法，盡管行政機關(guān)并未及時發(fā)現(xiàn)，但對此類違法行為，刑事責(zé)任的追究是首要的，查糾違法的責(zé)任主體是公安機關(guān)，行政機關(guān)未及時發(fā)現(xiàn)查處并無可責(zé)性。對于涉嫌犯罪的違法行為，即使行政機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)也不能查處，而應(yīng)移送公安機關(guān)作為刑事案件偵查。因此，對于公安機關(guān)自行偵辦案件，行政機關(guān)未發(fā)現(xiàn)、未作出行政處罰，并無可責(zé)性。檢察機關(guān)通過制發(fā)具有程序效力、無非難性的檢察意見，既可以避免檢察機關(guān)的觀點過于強勢而誤導(dǎo)行政機關(guān)的判斷，又可以將檢察機關(guān)所采集的信息以及分析后的案件處理觀點及時傳送給行政機關(guān)，從而實現(xiàn)對違法犯罪的一體化治理。［6］

（二）行刑反向銜接不應(yīng)涵蓋關(guān)聯(lián)違法行為

關(guān)聯(lián)違法行為是指刑事案件中呈現(xiàn)但并非不起訴決定所羈束的違法行為，包括犯罪行為牽連型、刑事案件呈現(xiàn)型等情況。犯罪行為牽連型關(guān)聯(lián)的違法行為與不起訴的涉嫌犯罪行為系兩個行為，但二者存在密切聯(lián)系，或為實施犯罪行為作準備，或為實施犯罪行為所欲達成之目的，亦或者有其他密切關(guān)系。刑事案件呈現(xiàn)型所關(guān)聯(lián)的違法行為系在對刑事案件的深度審查中發(fā)現(xiàn)的與犯罪行為并無直接關(guān)聯(lián)，但反映出行政監(jiān)管漏洞，對犯罪形成間接影響的行為。

對于關(guān)聯(lián)違法行為，不應(yīng)將其納入檢察機關(guān)開展行刑反向銜接的范圍。關(guān)聯(lián)違法行為未受到刑事追究，沒有刑事司法程序的羈束，行政機關(guān)對其的查處職責(zé)不應(yīng)受影響，行政機關(guān)未對關(guān)聯(lián)違法行為進行查處存在行政不作為，其具有可責(zé)性。在此情形下，檢察機關(guān)不應(yīng)開展行刑反向銜接，而應(yīng)開展行政違法行為監(jiān)督。

（三）行刑反向銜接應(yīng)涵蓋損害公益的違法行為

筆者認為，行刑反向銜接體現(xiàn)了檢察機關(guān)一體履職的辦案理念，通過行刑反向銜接實現(xiàn)了案件從刑事檢察向行政檢察、公益訴訟檢察的過渡，行刑反向銜接成為行政違法行為監(jiān)督和檢察行政公益訴訟的案件來源。行刑反向銜接是實現(xiàn)轉(zhuǎn)化的必經(jīng)程序，有其獨特性。首先，從法理層面看，檢察行政公益訴訟監(jiān)督的是行政違法行為，包括行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。行政機關(guān)作為國家機關(guān)，有專業(yè)人員從事執(zhí)法活動，違法情形的出現(xiàn)不存在免責(zé)事由，行政違法行為是具有可責(zé)性的行為。在此意義上，違法性與可責(zé)性系同位概念。檢察建議是具有責(zé)難性的監(jiān)督方式。行刑反向銜接對行政機關(guān)提出的履職要求，并無對行政機關(guān)的責(zé)難。因此，檢察機關(guān)開展行刑反向銜接與檢察行政公益訴訟、行政違法行為監(jiān)督存在本質(zhì)區(qū)別。

其次，從規(guī)范層面看，最高檢印發(fā)的《意見》，將行刑反向銜接和行政違法行為監(jiān)督作為兩項獨立的工作提出要求。對行刑反向銜接中制發(fā)的檢察意見，《意見》將行政違法行為監(jiān)督作為其跟進監(jiān)督措施，適用檢察建議的監(jiān)督方式，二者不存在隸屬關(guān)系。行政違法行為監(jiān)督與檢察行政公益訴訟都是對行政違法行為的監(jiān)督，只是檢察行政公益訴訟的監(jiān)督范圍限定在損害公益的行政違法行為［7］，二者是一般與特殊的關(guān)系，因此在《意見》中對行政違法行為監(jiān)督的工作要求，涉及與檢察行政公益訴訟的區(qū)分。行政違法行為監(jiān)督與行刑反向銜接的互不隸屬性，意味著行刑反向銜接與檢察行政公益訴訟也不存在隸屬關(guān)系，而是兩項相互獨立接續(xù)跟進的檢察職能，在對反向銜接的后續(xù)跟蹤中，發(fā)現(xiàn)行政違法行為損害公共利益，應(yīng)當(dāng)作為公益訴訟案件線索移送公益訴訟檢察部門。