完善行政違法行為檢察監督的對策分析

摘 要：檢察機關開展行政違法行為監督，其實質是檢察權對行政權的監督，是對行政權監督的補強，應恪守權力邊界，防止走向一般監督。當前存在案件來源單一、監督手段單一、監督領域較為集中、調查核實權運用不足等困境，對此應從強化府檢聯動、規范推進反向行刑銜接，拓寬監督手段、增強監督剛性，明確監督內容、強化補強作用，加強協作配合、拓寬線索來源渠道等方面著手，推進行政違法行為檢察監督的規范、有序開展。

關鍵詞：行政違法行為檢察監督 檢察建議 行刑反向銜接 協作配合

當前各地檢察機關對行政違法行為監督工作開展了廣泛而多樣的探索，在推動地方法治政府建設的過程中發揮了一定積極作用。本文旨在分析行政違法行為監督的基本內涵和定位的基礎上，分析實踐探索中出現的困境，進而提出完善行政違法行為監督工作的對策。

一、行政違法行為檢察監督的定位與性質

（一）行政違法行為檢察監督的定位與基本內涵

1.行政違法行為檢察監督的定位。我國《憲法》規定檢察機關是法律監督機關。“檢察機關開展行政違法行為監督，其實質是檢察權對行政權的監督，符合檢察機關為法律監督機關的憲法定位及行政權應接受監督的法治原則。”［1］與行政權不同，檢察機關不具有直接管理社會事務的職能，與審判權也不同，檢察機關不具有對爭議糾紛作終局性裁判的權力，檢察機關應在人民代表大會的監督之下行使法律監督權。

2.行政違法行為檢察監督的基本內涵。“行政違法行為監督”這一表述來源于2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》。同年，最高檢出臺了《關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，明確要求加強對違法行政行為的法律監督。［2］2021年，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》文件又將行政違法行為監督的內涵作了進一步細化。據此可將行政違法行為檢察監督的內涵作如下界定：（1）監督主體是檢察機關；（2）線索來源為履行法律監督職責中發現；（3）監督對象為行政主體；（4）監督內容為違法履行職責、應履行法定職責而不履行兩種情形；（5）監督方式為提出檢察建議。

（二）行政違法行為檢察監督的性質辨析

1.行政違法行為檢察監督與行政復議、行政訴訟：權力運行導向不同。行政違法行為檢察監督、行政復議、行政訴訟分屬檢察、行政、審判三個體系。行政訴訟在審查被訴行為合法性的同時保障行政相對人合法權利，作為訴訟前端的行政爭議解決途徑，行政復議能在很大程度上起到化解行政爭議的作用。與前兩者不同，行政違法行為檢察監督是公權力對公權力的監督，其目標應以維護客觀法秩序為主，救濟私權利為輔，監督對象也不以行政行為可訴為標準。因此，對于行政體系內部難以進行自我監督，而訴訟又陷于行為性質、可訴性等問題，則可開展行政違法行為檢察監督。

2.行政違法行為檢察監督與監察權：各司其職、協同配合。檢察機關行政違法行為監督職權與監察機關職權無沖突，二者職權范圍所針對的法律關系明顯不同。根據《監察法》的立法精神，監察機關的職權范圍是監督公職人員的行為，并非對行政主體的公法行為進行監督。而行政違法行為檢察監督所針對的是行政權力行使的合法性，與監察機關職權并無矛盾之處。

3.行政違法行為檢察監督與行政公益訴訟：一般與特殊。行政公益訴訟與行政違法行為檢察監督相比，有三點明顯不同：（1）適用領域限制，即行政公益訴訟具有法定領域；（2）“兩益”限制，即違法行使職權或不行使職權的行為導致了國家或社會公共利益受損；（3）可訴性限制，行政公益訴訟是特殊的行政違法行為監督方式，對于符合公益訴訟條件的，可以提出訴前檢察建議及提起行政公益訴訟。對不符合上述三點約束條件的，可開展行政違法行為檢察監督。

二、行政違法行為檢察監督的實踐探索與困境

（一）行政違法行為檢察監督的實踐探索

近年來各地檢察機關依托規范性文件的制定展開了形式多樣的行政違法行為監督實踐，現將部分制度規范整理如下：

通過上表，可以看出檢察機關經過對行政違法行為監督的探索，逐漸形成了各具地方特色、靈活性與針對性并重的規范集合，例如有些地方按照行政管理的領域進行規定，有些則指出了行政執法中可能存在的具體問題。值得注意的是，部分檢察機關開始注重爭取同級政府和黨委的支持，以增強監督的剛性。

為規范行政訴訟監督中的行政違法行為監督工作，最高檢于2024年4月印發《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）對于監督范圍、標準、重點進行了明確規定，同時也對案件管轄、線索管理、具體辦案流程予以明確，為在行政訴訟監督工作中進行“穿透式監督”提供了細化指引和司法文件依據。

（二）行政違法行為檢察監督工作的現實困境

目前各地檢察機關主要依托自行制定內部規范的方式開展檢察監督，但內部規范大多不具有對外、特別是對行政機關的約束力。最高檢《意見》雖為檢察機關開展行政違法行為監督提供了一定的合法性支撐，但其僅涉及行政訴訟監督中發現的線索如何辦理，對于檢察機關在行政訴訟監督工作外發現的監督線索，如何能夠使被監督的行政機關接受并按期整改，是當前開展行政違法行為檢察監督需直面的困境。

1.案件來源單一，監督重點難以把握。當前檢察機關較多依靠依職權主動發現線索，以“履行法律監督職責中發現”為基本前提，檢察機關傾向于首先從刑事、民事、公益訴訟檢察案件中發現線索，而當前檢察機關內部協作機制不健全，尚未形成統一規范的線索移送機制，影響監督工作的開展。

2.監督手段單一，監督效果難以保證。當前檢察機關開展行政違法行為檢察監督主要以制發檢察建議的形式進行，手段較為單一。由于檢察建議從性質上看不具有直接或間接影響行政行為的效力，因此采取檢察建議這一單一的監督手段仍然無法給行政違法行為監督帶來明確的效果保證，其監督剛性也難以保證。

3.監督領域較為集中，常態化效應不明顯。行政違法行為監督的監督領域往往與轄區行政訴訟案由及刑事檢察、民事檢察案由有較大關聯。例如進行城市更新的區域可能會產生征收補償糾紛，用人單位集中的區域則可能產生人事糾紛，科創產業發達的區域可能產生知識產權類糾紛等等。例如前文梳理的規范性文件中提及的遼寧省沈陽市渾南區人民檢察院將監督重點聚焦在與營商環境密切相關的領域。當各類矛盾糾紛作為行政違法行為監督的基本來源進入檢察機關時，就已經具有了一定的領域特征，因此對其進行監督時，也自然會帶有領域相對集中的特點，這也容易導致出現監督盲區。此外部分地區行政違法行為監督受當地專項工作影響較大，難以形成常態化。

4.調查核實權合法性不明，實踐運用不足。最高檢《意見》規定，調查核實方式依照《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）執行。《監督規則》第60條至第63條對檢察官可以運用的調查核實手段予以明確規定。但當前對于訴訟外行政違法行為監督案件，如何行使調查核實權并未有明確規定，這也制約著調查核實權的行使，間接影響行政違法行為監督工作的開展。

三、完善行政違法行為檢察監督的對策分析

目前行政違法行為檢察監督存在著案件來源單一、監督手段單一、監督領域較為集中、調查核實權運用不足等問題，因此有必要探討促進行政違法行為檢察監督規范開展的對策。

（一）強化府檢聯動，規范推進行刑反向銜接

1.依托規范性文件，增強監督公信力。正如前文梳理的各地制定的規范性文件中，上海市嘉定區委區政府將行政違法行為監督工作納入區級機關績效考核范圍。各級檢察機關可依托府檢聯動，推動由當地政府法制部門牽頭，制定當地行政執法與刑事司法即“兩法銜接”績效考核管理細則，并將行政違法行為監督工作納入其中，對行政機關的考核，重點聽取檢察機關、公安機關、審判機關的意見，從而切實增強行政違法行為監督的公信力與實效性。［7］

2.規范推進行刑反向銜接。反向銜接在監督行政機關依法履職的同時，能夠在一定程度上解決“不刑不罰、應移未移、應罰未罰”的問題。主要適用于部分被不起訴人可能需要給予行政處罰；既追究刑事責任又追究行政責任的雙罰罪名，部分違法犯罪行為被追究刑事責任后，還附隨了行政許可的限制；涉眾型犯罪中一般參加者的行政責任；耦合型犯罪中的行政責任等四種情形。

（二）拓寬監督手段，增強監督剛性

1.強化黨委領導，增強監督剛性。黨的領導是強化行政違法行為檢察監督工作的重要保障，各級政府和檢察機關應當緊緊依靠黨委領導，將以行刑反向銜接為重要內容的“兩法銜接”機制的運行情況定期向同級黨委報告，聽取意見建議并完善。

2.建立向同級人大報告的工作機制。檢察建議是檢察機關履行法定監督職權的監督方式之一，具有相對柔性、協商性的特點。除檢察建議外，《監督規則》還規定，針對行政機關存在“普遍性、傾向性問題”的，檢察機關可以向行政機關通報、向人大報告，從制度角度解決類型化問題。［8］最高檢《意見》也明確了向同級人大報告的制度，前文梳理的規范性文件中提到的西藏自治區人民檢察院已于2022年建立行政違法行為監督年度報告機制，取得較好效果。

（三）明確監督內容，強化檢察監督權的補強作用

1.明確監督內容是“違法行使職權”或“不行使職權”。首先，行政違法行為檢察監督是對具體行政行為的監督。判斷是否是違法行使職權，就是對行政行為的構成進行合法性判斷。對此可從行政行為主體、程序、證據、依據與動機等五個條件來界定。［9］其次，“不行使職權”可理解為行政主體負有相應行政職責，能夠行使職權而不行使職權，即行政機關違法行使職權，不行使職權或者怠于行使職權都應當被包含其中。

2.開展穿透式審查，拓寬監督范圍。檢察監督不是對行政權運行的唯一監督形式，但能夠對現有監督體系進行補強。［10］在監督過程中應恪守權力邊界，以“履職中發現”為基本前提，具體而言，在辦理裁判結果監督、審判違法行為監督、行政案件執行活動監督中，通過對被訴行政行為以及與之相關聯的其他行政行為進行同步穿透式審查，對于發現存在違法行使職權或不行使職權的，可以通過制發檢察建議依法糾正。

（四）加強協作配合，拓寬線索來源渠道

1.強化綜合履職。切實發揮檢察一體化優勢，統籌考慮檢察機關內部刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”融合履職，以對內線索移送為基本方法， 深挖各類案件中可能存在的行政機關履職不當線索，形成類型化案件內部移轉機制。同時與司法、行政機關暢通信息共享渠道。 強化協同履職。

2.以大數據法律監督思維拓寬線索來源渠道。在數字化時代，檢察機關可充分利用自身數據，合理利用外部數據，解析個案，構建模型輸出線索，強化線索研判，進而進行行政違法行為類案監督與系統治理，同時需要注意的是，在數據的收集、運用過程中應注意數據保密與數據安全。

3.規范行使調查核實權。建議適時出臺規范性文件，對調查核實權的適用范圍、運行程序、具體方法、保障機制等予以明確，從而為規范開展行政違法行為檢察監督提供助力。