行政公益訴訟中“監督管理職責”認定的 司法邏輯

摘 要：行政公益訴訟中行政機關的“監督管理職責”既包括執法檢查、行使處罰權、強制執行權等監督職責，也包括建立管理制度、直接參與公益修復等管理職責。司法實踐中，應先從職能上判斷行政機關是否具有履職的主體資格，再從職權上判斷是否具備履職之手段對負有“監督管理職責”的主體進行認定。針對司法實踐中存在對“監督管理職責”內涵認識片面的問題，應以檢察公益訴訟法立法為契機，在立法層面明確其內涵，同時檢察機關辦案時要增強對規章以下規范性文件合法性審查力度及對行政機關履職能力進行充分判斷，以提高辦案的精準性。

關鍵詞：行政公益訴訟 監督管理職責 雙重內涵 司法判斷

根據《行政訴訟法》第25條第4款規定，行政機關在行政公益訴訟中成為被監督對象的前提是“負有監督管理職責”。由于法律并未對其具體闡釋，司法實踐中尚存在認識分歧，檢例第162號吉林省檢察機關督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案即為典型代表，該案中一審、二審法院和行政機關均認為“監督管理職責”只包括行使行政處罰權等監督職責，而不包括對受損公益進行修復的治理職責。此種片面認識在當前司法實踐中仍有存在，司法機關和行政機關對于“監督管理職責”的內涵尚未形成清晰的認識：其內涵包括哪些內容，與法定職責的關系如何，法院在審判時如何認定，檢察機關在辦案應注意哪些事項等？

基于此，通過梳理立法規定、研析司法案例，筆者嘗試對“監督管理職責”的內涵進行明確解讀，總結法院按照職能判斷+職權判斷認定“監督管理職責”的司法邏輯，以期對司法實踐和行政執法起到規范指引作用。

一、“監督管理職責”的內涵

在學理上，學者對“監督管理”的解釋不盡相同，比較有代表性的觀點認為，“監督是有權限的機關對于違法的行為和不當的行為加以矯正的活動”［1］，“管理”一般是指通過計劃、指揮、協調、控制等手段使不同群體實現共同目標的一種活動［2］。因目前法律層面尚未對“監督管理職責”的內涵明確規定，為此，結合立法規定和司法解讀來對其內涵總結概括，嘗試對“監督管理職責”給出全面明確的解讀。

（一）“監督管理職責”的雙重內涵

1.“監督管理職責”的立法內涵。立法上，“監督管理”廣泛出現在實體法中，如《安全生產法》第10章“安全生產的監督管理”，《環境保護法》第2章“監督管理”，《藥品管理法》第10章“監督管理”，《個人信息保護法》第6章“履行個人信息保護職責的部門”等。

為了實現行政管理目的，立法賦予“監督管理職責”的內涵較為豐富且分散，主要包括：（1）制定非行政規范性文件，如《環境保護法》中編制本行政區域環境保護規劃等；（2）建立相應的管理制度和機制，如《個人信息保護法》中完善個人信息保護投訴、舉報工作機制；（3）開展行政執法檢查；（4）對相關事項實施行政許可，如《安全生產法》中對涉及安全生產的事項依法審批或者驗收；（5）采取行政強制措施，如《環境保護法》對排污企業現場檢查并可采取查封、扣押等措施；（6）對違法行為予以行政處罰；（7）對符合條件人員給予行政獎勵，如《安全生產法》中對舉報有功人員給予獎勵；（8）內部行政行為，如《環境保護法》中向全國人大常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況；（9）其他行政行為等。

2.“監督管理職責”的司法內涵。司法實踐中，比較有代表性的兩種闡釋為：一是前述檢例第162號案中，一審、二審法院認為行政機關的“監督管理職責”僅限于對破壞生態環境的違法行為進行監督管理，不包括組織相關部門對生態環境進行治理，而法院再審后認為，“......二審沿用‘私益訴訟’思路審理‘公益訴訟’案件，忽略了環境保護的特殊性，對鄉級人民政府環境保護“監督管理職責”做出限縮解釋，確有不妥”。［3］二是云南省某檢察院督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案中，法院認為“監督管理職責”大體分為兩類：一類為服務管理型職責，主要包括林種劃分、代為補種等；一類是行政處罰類職責，主要為沒收財物或違法所得、罰款等。

因此，筆者認為“監督管理職責”是指行政機關為了使其主管或者負責的某一事項符合法定要求所實施的綜合性行政管理活動，既包括制定執法計劃、建立管理制度等行政管理行為，也包括對違法行為進行行政處罰等行政監管行為；既包括對行政相對人守法情況進行執法檢查并進行相應處理等外部行政行為，也包括向上一級機關報告工作完成情況或者對下級行政機關工作進行監督等內部行政行為；既包括實施行政許可等具體行政行為，也包括制定非行政規范性文件等準抽象行政行為，內涵較為豐富。因為“不同于普通私益訴訟，行政公益訴訟的訴訟目的在于維護公益，實質在于通過影響政策制定、督促履職等實現對公共利益的保護，因而其對行政機關的監督范圍和監督強度要比普通訴訟更為廣泛和深入”［4］。

（二）“監督管理職責”與“法定職責”之區分

通觀《行政訴訟法》，行政機關的職責有兩種表述：監督管理職責和法定職責，其中第25條第4款規定了行政機關的“監督管理職責”，而第12條行政訴訟受案范圍，第38條依申請類行政行為不履職時原告的舉證責任，第47條和第69條、72條、74條對依申請類行政行為不履職時的判決方式等規定的是“法定職責”。

而在司法實踐中，法院對“監督管理職責”的表述也存在較大差異，主要有：監督管理的法定職責、法定的監督管理職責、監督管理職責等。

筆者認為，從廣義上“監督管理職責”也是行政機關的法定職責，“監督管理職責”包含于“法定職責”之中。但從狹義上，“監督管理職責”有別于“法定職責”，首先從立法上看，“監督管理職責”出現在行政公益訴訟條款中，而法定職責出現在行政訴訟相關條款中，說明立法者認為它們并非同一概念，行政公益訴訟中行政機關對應的是“監督管理職責”，行政訴訟中則為法定職責。其次從制度本身出發，行政訴訟側重于對私益救濟，防止行政權違法行使侵害普通公民的合法權益，因此依法行政是其很重要的一項原則，行政機關只能在法定職責范圍內行使職權，著重強調履職的法定性；而行政公益訴訟側重于通過督促行政機關積極履職實現公益保護，為此立法對行政機關提出了更高的履職要求，不僅要求行政機關依法督促違法行為人修復公益，還要求其在沒有違法行為人時直接參與公益修復，更加強調職責的綜合性。

二、行政公益訴訟“監督管理職責”的認定問題

（一）對“監督管理職責”的內涵認識片面

實踐中，司法機關、行政機關對“監督管理職責”的內涵存在以下認識誤區：一是認為行政機關只有監督職責而無管理職責；二是以屬地管理為由認為行政機關無監管職責；三是認為法律概括性規定不屬于監管職責的法定依據。如福建省某檢察院訴某行政機關不履行法定職責行政公益訴訟案件中，該行政機關認為只能由違法行為人處置危險廢物，其無具體處置危險廢物的職責，顯然其對監管職責存在明顯的錯誤認識，只知其有監管職責，而不知亦有管理職責。

（二）對“監督管理職責”依據的規范性文件合法性審查不足

檢察機關在辦案中應依法認定行政機關的“監督管理職責”，但是實踐中因部分檢察機關對依據的規范性文件缺乏合法性審查而導致敗訴。如甘肅省某檢察院訴某鎮政府不履行法定職責行政公益訴訟案件中，該地自然資源部門對該鎮某磚廠作出行政處罰責令其拆除非法占地建造的磚廠設施，在該廠拒不執行處罰決定時又向法院申請了強制執行并獲支持，但隨后該區政府下發文件規定由該鎮政府牽頭整改，檢察機關依據該份文件要求鎮政府履行強制拆除義務，法院經審查認為，根據《行政強制法》等規定，該鎮政府不享有強制執行權，因此駁回了檢察機關的訴求。

（三）對“監督管理職責”認定對象的履職能力判定不夠

實踐中，存在部分檢察機關僅憑行政機關具備履職資格，對其履職能力未加足夠判斷便將其作為監督對象的問題。此時，即便對其立案監督，囿于履職手段有限，最終可能也無法實現公益保護目的。如在安全生產領域，應急管理部門為安全生產的綜合監督管理部門，根據2020年《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作任務分工》，綜合監管職責主要是指導協調、監督檢查以及組織開展安全生產和消防工作考核、巡查等。而有的檢察機關辦案時越過行業監管部門，單獨將綜合監管部門作為監督對象，因綜合監管部門只能起到溝通協調相關行政機關的作用，并無直接針對違法行為人實施行政處罰等強制性監管手段，如此不僅不利于公益損害的高效修復，更與行政公益訴訟制度的目的相背離，甚至會擾亂正常的行政管理體制。

三、行政機關“監督管理職責”的司法判斷內容

應先從職能上判斷行政機關是否具有主體資格，再從職權看是否具有履職能力，只有同時滿足履職資格和履職能力才能稱為具有監督管理職責。

（一）職能判斷：是否具有“監督管理職責”主體資格

法律法規對行政職能的規定較為概括，僅指明某行政機關對某事項負有監管職責。因此在實踐中，具有監管職能的被告主要有兩類：地方人民政府和政府職能部門。

1.縣級以上人民政府職能部門。涉及的主體較多如生態環境部門、自然資源部門、交通運輸部門、農業部門、林業部門、水利部門、應急管理部門、市場監督部門等，它們是行政公益訴訟最主要的監督對象。因為在行政管理體系中，縣級以上人民政府各職能部門在各自職責范圍內承擔了大部分行政監管工作，具有較為完備的行政監管手段，是維護公益的第一順位責任人，自然也就成為最主要的被監督對象。

2.地方人民政府（包括縣級以上人民政府、鄉鎮政府和街道辦）。地方人民政府雖然主要承擔綜合管理職能，但基于公益保護目的，應跳出傳統行政訴訟法的認定邏輯，將具有“監督管理職責”作為行政機關履職的責任要件，地方人民政府也就依法成為被監督對象。地方人民政府作為被監督對象分為兩類：縣級以上人民政府和鄉鎮人民政府（街道辦）。需注意對于前者，一般不宜動輒將其作為被監督對象，應以具有直接監管職責的行政機關為監督對象更為高效便捷，也更符合行政公益訴訟制度的設計初衷。而鄉鎮人民政府作為最基層的一級行政機關承擔較多管理職責，需要直接參與到環境治理等公益保護工作中，檢察機關在辦案時應對其履職能力進行充分判斷。

（二）職權判斷：是否具備履行“監督管理職責”手段

為了實現公益保護目的，行政機關常見的監管手段有：（1）行政命令、行政強制措施、行政處罰、行政強制執行，通過對行政相對人課以強制性行政義務實現公益保護目的；（2）行政征收（稅、費），通過該手段防止國有財產流失，實現國有資產的保值增值；（3）代為處置（修復、恢復等），這在生態環境和資源保護領域較為常見；（4）日常巡查（檢查）、報告等，雖然它們在行政訴訟中屬于不可訴的內部行政行為，但在公益保護工作中卻往往是行政機關采取監管措施的基礎；（5）提起生態環境損害賠償訴訟；（6）其他如告誡、約談等。

因此，在行政機關依法具有履職主體資格的前提下，還應對其具有的履職手段進行充分判斷，否則，如果法律僅規定行政機關對某事項負責，但并未賦予其相應的監管手段，即便檢察機關將其作為被監督對象，最終也可能無法實現公益保護目的。

四、行政公益訴訟“監督管理職責”認定的優化建議

（一）充分發揮法治保障作用，增強對“監督管理職責”的深入理解

針對目前存在對“監督管理職責”內涵認識不全面的問題，筆者建議：一是以檢察公益訴訟法立法為契機，在立法層面對“監督管理職責”的內涵等行政公益訴訟制度獨有的概念、理念、價值等作出具體闡釋，為司法實踐和行政執法明確方向。二是注重發揮行政公益訴訟案件維護客觀法秩序的功能和作用，對于行政機關未能對自身職責形成正確認識的，要堅決以“以訴的確認體現司法價值的引領”。如前述檢例第162號案中，當被告朝陽鄉政府在履職時仍對自身職責存有異議時，檢察機關以保留確認違法的訴訟請求，通過法院裁判明確行政機關履職的法定標準，更有利于促進形成行政執法與司法共識［5］。

（二）依法認定“監督管理職責”的同時，加強對規章以下規范性文件的合法性審查力度

一般地將屬于《立法法》適用范圍的法律、法規和規章作為行政訴訟中行政機關法定職責的法源［6］。根據2018年最高法《〈關于適用中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第100條規定，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。因此，檢察機關在辦案時可以依據法律法規規章及其他規范性文件對行政機關的“監督管理職責”進行認定，同時還應對規章以下的規范性文件進行合法性審查，避免因其違反上位法無效導致敗訴。

（三）遵循直接監管原則，對行政機關的履職能力進行充分判斷

如前述，行政公益訴訟中綜合監管部門和行業監管部門均為被監督對象。檢察機關在辦案時應遵循直接監管原則，從最直接最有效保護公益角度確定被監督對象，應將具有直接監管手段、履職能力最強的行業監管部門作為被監督對象，由其直接參與公益損害修復工作更為便捷和高效；而在公益損害復雜、涉及多家行政機關職責交叉、職責不明或者需要協同治理時，則將綜合監督部門作為單獨或共同被監督對象發揮其統籌協調作用，從而實現公益保護目的。