行政公益訴訟訴前程序中調查權的運行困境與完善建議

摘 要：做好證據材料的調查收集是確保行政公益訴訟訴前程序有序推進的重要前提和基礎。當前，調查權在訴前程序運行中面臨法律依據不充分、性質存在爭議、剛性不足等問題。建議在公益訴訟專門立法中對調查權予以規定，明確調查權權力屬性，并賦予檢察機關進行司法懲戒、特定情況下采取查封扣押等強制性措施的權力，以促進高質效辦好每一個行政公益訴訟案件。

關鍵詞：行政公益訴訟 訴前程序 調查權

一、背景

自2017年確立檢察機關提起公益訴訟制度以來，至今已7年。在不斷推進過程中，檢察機關通過諸多專項監督活動的開展，在生態環境保護、個人信息保護等諸多領域作出了積極貢獻。2023年，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件18.98萬件，其中，辦理行政公益訴訟案件16.78萬件，占立案總數的88.4%，提出訴前檢察建議11.65萬件［1］。訴前程序是行政公益訴訟的法定前置程序，檢察機關在訴前程序中做好證據材料的調查收集不僅是督促行政機關依法履職的基礎，也是順利推進訴前程序的前提，重要性不言而喻。2023年最高檢黨組提出將“高質效辦好每一個案件”作為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求，高質效辦好每一個行政公益訴訟案件要求將“可訴性”作為提升辦案質效的重要標尺，做到行政公益訴訟案件“訴前求最佳”與“以訴保剛性”的結合。調查權的行使決定了能否準確認定侵害事實和監管主體，進而影響訴前檢察建議內容乃至后續行政公益訴訟訴訟請求的精準性，最終影響到案件是否具有“可訴性”。因此，檢察機關在訴前程序中就應該將案件的“可訴性”納入考慮，以調查權的有力行使促進增強訴前檢察建議的精準性，提升可訴性，落實“高質效辦好每一個案件”。

二、訴前程序中調查權的運行困境

調查權的充分行使是行政公益訴訟訴前程序有效運行的基礎，在實踐中，調查權的運行仍然存在諸多限制，阻礙了行政公益訴訟訴前程序功能的發揮。

（一）法律依據不充分

《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）第21條雖然明確了檢察機關可以進行調查核實，但是過于籠統，對調查權的性質和保障舉措等并沒有明確的界定。“兩高”發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）雖然明確了檢察機關可以收集證據材料，并在采取證據保全時可以參照民事和行政訴訟法中的相關規定，但是并未對調查權的屬性加以明確，也未細化檢察機關對于不配合情況可以采取的措施。2021年最高檢發布了《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）對行政公益訴訟中具體調查工作的開展作出了規定，即可以對拒絕或者妨礙的機關及其工作人員采取向同級人大或者監察機關通報的措施，但是《辦案規則》本質上仍然是檢察機關的規范性文件，立法等級不高。綜上所述，關于檢察機關調查權的規定存在明顯不足，法律規范不系統、不全面的問題仍然凸顯，亟需國家層面的專門立法加以完善。

（二）調查權的性質有爭議

調查權的性質問題關系到檢察公益訴訟的調查范圍和取證方式。目前對于調查權是一種“權力”還是一種“權利”存在不同觀點。“權力說”認為調查權是檢察機關在行政公益訴訟中專屬的一種公權力，具有強制性等特征，調查權以調查違法行為為主，是履行法律監督職權。還有部分學者提出“為了維護特定公益，檢察機關以起訴人的身份提起行政公益訴訟”，認為檢察機關相當于原告，行使的調查權相當于民事訴訟的調查取證權，是為了實現訴訟請求，滿足舉證責任分配要求。［2］基于兩種不同觀點，調查權的調查范圍和內容有著明顯區別。行政公益訴訟有立案前調查、訴前調查、訴訟階段調查等不同階段，調查權的行使具有階段性［3］，若以民事調查取證權為標準，將會使得行政公益訴訟的訴前階段與訴訟階段證明標準等同，極大地加重了檢察機關調查取證的負擔［4］。

（三）調查權剛性不足

目前，法律規定的調查措施有查詢、詢問、委托鑒定等，這些措施往往依賴于行政機關和相關人員的配合，缺乏強制力。《組織法》雖然規定了被調查對象有“應當配合”的義務，但是卻未規定不履行配合義務的法律后果，對于被調查對象的約束力不足，難以確保調查收集效果。實踐中調查對象基于各種原因而不予配合的情形并不少見。例如：檢察干警在向相關人員調查案情時，相關人員因該案非刑事案件直接拒絕配合；或者在向行政機關調取書面材料時，個別行政機關工作人員以需要領導審批、負責人員不在等理由不及時提供等。現行規范明確規定進行調查取證時，不能采取查封、扣押或者限制人身自由等措施，這都在一定程度上會導致固定證據存在障礙。

三、完善訴前程序中調查權的建議

（一）完善調查權相關立法

目前，就公益訴訟中調查權立法層級不高，需要進行完善，已基本形成統一意見。之前有學者認為，直接對現有的《行政訴訟法》進行修改從而以提高調查權的立法層級是更為有效的方法［5］，但是隨著公益訴訟檢察實踐的不斷開展，大量案件的辦理為公益訴訟專門立法提供了充足的實踐樣本。同時，由于公益訴訟的特殊性，其已成為明顯區別于民事訴訟、行政訴訟的獨立訴訟形態，所以不適合直接在《行政訴訟法》中進行修改，而是應該制定專門的法律。［6］黨的二十大報告明確提出“完善公益訴訟制度”。《十四屆全國人大常委會立法規劃》把制定“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”列入一類項目，中央政法委印發的《政法領域立法規劃（2023-2027年）》明確提出制定檢察公益訴訟法，檢察公益訴訟專門立法工作正在逐步推進。在制定專門法律時，應立足制度定位和初衷，回應實踐中的緊迫需求，對調查權的手段、方式、范圍和相關保障措施進行相應規制。

（二）明晰調查權的屬性

關于調查權屬性的爭議，本質上是在行政公益訴訟中，調查權是一種訴訟權利還是一種法律監督監督權力的問題。《組織法》第21條明確檢察院行使法律監督權可以進行調查核實，從體系解釋來看，檢察機關是法律監督機關，依法履行法律監督職權。從《組織法》條文的設置來看，調查權設置的目的最終是為了更好地行使法律監督職權。檢察機關為履行公益訴訟檢察職責而進行調查核實，顯然具有法律監督屬性。［7］調查權本質上是檢察機關為履行法律監督職責延伸出來的一種具體性職權，是法定職權而非附帶性權利。為此，應在公益訴訟專門立法中對調查權的權力性質加以明確。

（三）提升調查權的剛性

相關法律規定對檢察機關的調查權規定了“底線要求”和“配合義務要求”，檢察機關行使調查權的權力受到一定限制，不得查扣，更不能對人身進行限制。［8］但由于公益訴訟涉及的是國家利益和社會公共利益，一旦不及時采取相關措施，勢必會造成損害范圍的擴大，所以應賦予檢察機關采取一定的強制性措施的權力。［9］為加強對檢察機關調查權的保障，可以從以下幾個方面入手：一是賦予檢察機關類似法院的司法懲戒權。如《行政訴訟法》中規定了對于不予協助調查等行為，法院可以視具體情節的輕重，采取訓誡、責令具結悔過、拘留等強制措施。可以借鑒該規定，賦予檢察機關司法懲戒權，根據被調查人員拒絕配合的程度，分別采取不同的懲戒措施。二是可以考慮賦予檢察機關在一定的條件下采取強制措施的權力。如采取查封、扣押、凍結等措施。實踐中，某些省級檢察機關創新探索了可以請求法院等機關協助采取保全措施的做法。但是，鑒于具體辦案過程的復雜性，由檢察機關直接采取一些強制措施則會對公益訴訟案件的辦理具有更大的保障性。［10］如江蘇省檢察機關采取了先行登記保全措施，即對可能滅失或者以后難以取得的證據經批準可先行登記保存，取得了很好的效果，也從一定程度上反映了實踐中對于強制性措施的需求。三是推動將行政機關與其工作人員的配合調查情況納入到地方政府考核和干部考核，并加強與人大和監委的溝通，對不配合情況及時通報并及時跟進后續處理結果。