流動人口社會保護治理研究

摘要：跨區域流動人口的社會保護水平，是衡量城市融合發展水平的“晴雨表”。本文基于亞洲開發銀行提出的社會保護指數（SPI）視角，評估粵港澳大灣區流動人口的社會保護水平，梳理了粵港澳大灣區流動人口社會保護的困境和治理策略。實證結果顯示，粵港澳大灣區內地九市的社會保護可分為福利型、儲蓄型和保險型三種模式，其政策特征和社會保護的深度和廣度都具有顯著差異。基于此，本文對優化粵港澳大灣區社會保護體系提出建議：以政策供給服務質量為基礎，提升粵港澳大灣區城市社會保護成效；以多元社會保障需求為靶向，提升粵港澳大灣區社會保護整體統籌效能；以跨境統籌協調機制為保障，打造流動人口社會保護的“灣區模式”。

關鍵詞：流動人口；粵港澳大灣區；社會保護；社會保障；公共服務

【中圖分類號】 D631.42 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.04.003

【基金項目】廣東省基礎與應用基礎研究基金“粵港澳大灣區流動人口社會保障水平的差異分析——基于亞洲開發銀行SPI指數的研究”（2019A1515110694）、廣東省普通高校青年創新人才類項目“粵港澳大灣區社會保障跨境可攜性研究”（2018WQNCX014）、廣州市哲學社科規劃2020年度課題“粵港澳大灣區跨境流動人口社會保障的困境與治理研究”（2020GZGJ60）、杭州市哲學社會科學規劃課題基地項目（2021JD27）成果。

引言

黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現代化做出戰略部署，強調“聚焦提高人民生活品質，完善收入分配和就業制度，健全社會保障體系，增強基本公共服務均衡性和可及性，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。”①這為當前社會保障和公共服務全面深化改革指明了方向。同時，“鄉土中國”正加速向“流動中國”演進，對各地的社會治理特別是社會保障和公共服務的供給提出了更高要求。2019年印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》指出，深化內地與港澳合作，促進社會保障和社會治理合作。在此背景下，作為改革開放前沿和世界級城市群的粵港澳大灣區，近年來在社會保障和公共服務一體化等領域持續深化改革，不斷促進流動人口有序流動、有機融合。而粵港澳大灣區內地九市的區域均衡發展，對粵港澳大灣區的整體融合以及社會公正公平的現代化發展起著重要作用。

跨區域流動人口的社會保護水平，是衡量城市融合發展水平的“晴雨表”。根據第七次全國人口普查數據，2020年中國流動人口達到3.76億人，占總人口的26%，10年間增長了將近70%。一方面，隨著流動人口持續向沿海、沿江地區中的城市群集聚，粵港澳大灣區內地九市人口呈現爆發式增長。2022年粵港澳大灣區內地九市流動人口規模已達到3711.28萬人，接近粵港澳大灣區內地九市常住人口半數，成為社會構成的主體部分 [1]。這也意味著，流動人口的社會保護需求是治理現代化必須面對的問題。另一方面，盡管社會保護政策經歷了多次改革優化，但執行過程中在個別點位仍存在短板。1977年到1997年間，為適應配套市場經濟體制改革，中國初步建立了社會保護制度，但體系尚不健全，存在戶籍限制大、職工社會保險普及率低的問題。1998年到2009年間，盡管社會保護制度全面建設改革，流動人口參保比例依然較低。2010年以來，隨著社會保護立法逐步完善，流動人口社保轉接和統籌得到了推動，然而其社保斷檔和異地遷移難等問題[2]依舊存在。粵港澳大灣區內地九市在經歷上述社會保護改革進程中顯著提升了社會保護水平，但各市流動人口的社會保護水平差異大，社會保險可攜帶性欠缺的問題仍然存在。因此，探索能夠更好滿足流動人口需求、促進平衡發展的社會保障制度顯得尤為重要。本文基于以上背景提出以下問題：如何反映粵港澳大灣區內地九市的社會保護水平？不同城市、不同流動人口群體在社會保護水平上是否存在異質性？可采取何種措施提高粵港澳大灣區內地九市流動人口的社會保護水平，助力粵港澳大灣區融合發展？

本文基于社會保護指數（Social Protection Index，以下簡稱SPI）視角對粵港澳大灣區內地九市的社會保護情況進行實證分析，實現了對粵港澳大灣區內地九市社會保護水平的量化與可視化。SPI是由亞洲開發銀行提出的一項指數，用于評估不同國家社會保護水平。本文首先論證了使用SPI衡量粵港澳大灣區內地九市社會保護程度的科學性與可行性，隨后介紹了SPI在應用過程中的修正過程和修正后的計算公式，并結合政府公開數據與課題組調研資料開展實證分析，對粵港澳大灣區內地九市流動人口的社會保護水平進行評價。通過實證分析，本文總結粵港澳大灣區流動人口社會保護政策的類型，針對政策設計、執行、改革等過程中存在的發展困境，提出相應的改革治理策略。

一、文獻綜述

（一）社會保護的含義

當前，我國社會保障制度中的民生邏輯正從社會保障向社會保護轉變[3]，社會保護相較于社會保障而言，具有更強的開放性與包容性，因而受到廣泛關注。社會保護概念雖然與社會保障、社會福利等概念相似，但社會保護更加強調公民在不能通過勞動力市場獲得足夠經濟收入時，有權利從政府那里取得一定的經濟補貼，用于滿足基本生活和生存發展需要 [4]。

社會保護涉及預防、管理和克服對福祉產生不利影響或緩解其脆弱性的情況，旨在減少貧困、抵御沖擊、改善人力資本和提高生產率[5]。根據2021年第109屆國際勞工大會（International Labour Conference，ILC）的定義，全民社會保護需要采取行動和措施，逐步建立并維持適合本國的社會保護制度，實現社會保障人權，從而使每個人能夠根據國際勞工組織標準，在整個生命周期內獲得全面、充足、可持續的保護[6]。流動人口在新的地區由于社會資本缺失處于弱勢與被動，假若未能為流入地所接納而被邊緣化，則社會融合程度較低。從公民身份理論可推論出流動人口的社會權利應與戶籍人口相同，以增強人們對城市的歸屬與熱愛，實現社會融合。

（二）社會保護指數發展與運用

亞洲開發銀行設計的SPI，用于評估國家與國家之間或者國家城市之間的社會保護水平。在計算范式上，現有的泰爾指數 [7]、核密度估計法、社會保障收入公平指數[8]等大多用于反映社會保護水平的地區差異性，但缺乏流動人口的研究。相比之下，SPI具有較強的包容性與靈活性，能夠較好地體現地方或群體的社會保護程度，被廣泛用于對社會保護計劃的評估。亞洲開發銀行推出的社會保護指數的分類形式表可以靈活測量不同地區以及不同群體的社會保護指數[9-10]，也可以用于對城市社會保障支出水平進行指數化測算[11]。

（三）流動人口的社會保護

目前我國的養老保險制度改革主要以擴面和提高待遇為主，放開以個人身份參加企業職工養老保險的條件，減少對靈活就業人員的限制。然而，參保條件限制、統籌層級較低、區域轉移較難等問題，仍然對流動人口等群體參與養老保險造成了一定阻礙，使得養老保險制度改革空間較大。內地的醫療保險實行國家—社會保障制，分為城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療與城鎮居民基本醫療保險。城鎮職工基本養老保險主要以城鎮企業、機關和事業單位職工為保障對象，城鎮居民社會養老保險以城鎮非從業人員為保障對象，新型農村社會養老保險以農民為保障對象。而且，城鎮職工基本養老保險比城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險實施時間早，正規化程度相對較高，所以流動城鎮職工比流動城鎮非從業人員和流動農民參加養老保險的占比高[12]。

除此之外，國務院于2017年發布的《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》提出，整合城鎮居民醫保和新農合，農民工和靈活就業人員將參加職工基本醫療保險，有困難的可按照當地規定參加城鄉居民醫保，有效擴大了保障群體覆蓋面。然而，靈活就業人員尤其是流動人口的醫療保障問題仍然有待改善，其就業流動性與多變性導致該群體使用醫療保險時存在諸多不便與困難，需要更為靈活的醫療保障體系來支撐。香港的自愿醫保計劃雖然范圍廣、門檻低，但流動人口申請參保存在被保險公司拒保的風險，且只有受保人為香港居民的合資格保單才能申請扣稅。

二、研究設計

（一）指數建構

結合上文論述可知，養老和醫療保險的水平與社會保護水平相關。本文關注粵港澳大灣區內地九市的社會保護情況以及流動人口的社會保護困境，將通過城市和城市流動人口的社會保護水平情況來說明城市的社會保護情況以及差異。

在社會保護指標的選擇上，主流的選擇有家庭保障、社區互助、養老保險、醫療保險等[13]。由于流動人口的特點，流動人口保險的可攜帶性以及不同種類的保險覆蓋性也會對流動人口的社會保護情況造成影響。社會保護按形式可以分為基礎型和發展型社會保護，其中養老、失業保險等屬于基礎型社會保護[14]。由于養老保險和醫療保險覆蓋廣泛等原因，研究廣泛使用養老保險和醫療保險作為代表性變量[15]。綜上所述，用社會保險作為社會保護的替代變量已成為普遍認可的選擇，并且可以得出醫療、養老保險能夠一定程度反映群眾受到社會保護的程度，且對流動人口的定居意愿影響較大，與流動人口社會保護的研究問題較為匹配。因此，本文選取社會保險中的醫療保險與養老保險作為衡量流動人口與社會保護相關的指標。

SPI首先由亞洲開發銀行提出并不斷完善[16-17]，是評估國家內部和各國社會保護有效性的指標，也可用來評估城市的社會保護有效性。SPI的基本邏輯是，如果每個潛在受益人的支出增長超過同期人均國內生產總值的相應增長，則被認為取得了更多的進展。亞洲開發銀行設定的相對貧困線標準即為當地人均生產總值的25%[18]，亞洲開發銀行給出的基礎公式為：

SPI = [EPB/z] （1）

其中，E代表社會保護支出，PB代表潛在受益人，Z代表貧困線支出。

社會保護指數還可描述各國社會保障覆蓋的深度和廣度。覆蓋的深度是指每個社會保障受益人獲得的平均福利，覆蓋的廣度是潛在受益人總數中實際受益人（即獲得社會保護福利）的比例。具體公式如下：

B= [ABPB] （2）

D= [EAB/z]（3）

其中，B為覆蓋率，D為深度；AB為實際受益人，PB為潛在受益人。

本文對SPI進行了再設計以構建社會保護評價體系，通過引入流動人口變量使SPI可以衡量群體的社會保護程度，將潛在受益人及理論上受該保險所覆蓋的人群稱為“參考人數”，實際受益人即反映實際上受該保險所覆蓋的人群稱為“參保人數”。對于流動人口SPI，將人均生產總值替換為平均工資水平，其余變量類似。在建立流動人口SPI后，本文對指標的科學性進行了多元回歸分析檢驗，對粵港澳大灣區所提供的社會保護服務質量及其流動人口所享受到的社會保護水平進行量化與可視化，并使衡量城市、人口的指標得以統一。得出的養老保險SPI計算公式為：

[城市養老保險SPI=養老保險總支出參保人數×參保人數參考人數×1z=養老保險總支出參考人數×人均生產總值×14]

[流動人口養老保險SPI=養老保險總支出參保人數×參保人數參考人數×1z=養老保險總支出參考人數×人均工資×14]

得出的醫療保險SPI計算公式為：

[城市醫療保險SPI=醫療保險總支出參保人數×參保人數參考人數×1z=醫療保險總支出參考人數×人均生產總值×14]

[流動人口醫療保險SPI=醫療保險總支出參保人數×參保人數參考人數×1z=醫療保險總支出參考人數×人均工資×14]

（二）數據來源

本文基于粵港澳大灣區融合的背景，選擇粵港澳大灣區內地九市作為調研對象，采用2017年的全國流動人口衛生計生動態監測調查流動人口問卷結果。該問卷調查由原國家衛生和計劃生育委員會主持，每年樣本量近20萬戶，是全國最大型的流動人口調查項目。因此，本文以2017年全國流動人口衛生計生動態監測調查流動人口問卷調查數據為基礎，通過對SPI進行再設計，計算得到粵港澳大灣區內地九市SPI以及粵港澳大灣區內地九市流動人口SPI。本文依據是否在流入地購買醫療保險與是否在流入地購買養老保險，對粵港澳大灣區內地九市的9000個樣本進行了篩選，得到在當地購買醫療保險人數5245人，在當地購買養老保險人數5559人。

本文以粵港澳大灣區內地九市2017年官方公開數據為基礎測量城市SPI，以2017年全國流動人口衛生計生動態監測調查流動人口問卷調查數據為基礎測量流動人口SPI。涉及的數據及其來源如表1所示。

本文的參考人數為就業人口與60歲以上人口之和。是否在當地購買醫療保險，根據題目“您目前參加下列何種社會醫療保險？”（Q504）進行判斷，若受訪者在新型農村合作醫療保險、城鄉居民合作醫療保險、城鎮居民醫療保險、城鎮職工醫療保險以及公費醫療的其中一種或多種醫療保險選擇“本地參保”，即視為在當地購買醫療保險；若存在重復參保現象，則歸類為城鎮職工醫保或城鄉居民醫保。是否在當地購買養老保險，根據題目“您是否辦理過個人社會保障卡？”（Q505）進行判斷，若受訪者選擇“已經辦理”，則視為在當地購買養老保險。是否就業人口，根據題目“您個人上個月（或上次就業）工資收入/純收入”（Q215）進行判斷，若受訪者在該題有回答（非缺失值），則視為就業人口。

三、研究分析

（一）制度和繳費規則

本文分析了粵港澳大灣區內地九市的養老保險以及醫療保險制度和主要內容，見表2。

粵港澳大灣區內地九市養老保險繳費規則如表3所示。企業職工、機關事業單位職工和靈活就業人員的繳費比例及繳費基數上限和下限都有所差異，其中廣州和深圳的繳費比例和基數接近，為第一片區；珠海、佛山、東莞、惠州、中山、江門為第二片區，肇慶為第三片區。

粵港澳大灣區內地九市基本醫療保險繳費比例及報銷比例如表4所示，各城市間繳費比例、報銷比例、上下限差異較大。

（二）描述性分析

1. 粵港澳大灣區+LbwntN32/lCvU3qPtBy3A==內地九市城市SPI

本文測量了粵港澳大灣區內地城市SPI（表5），同時測量了粵港澳大灣區內地城市流動人口SPI（表6）。惠州、佛山的城市SPI為前二，其他七個城市在0.25到0.35之間，與惠州、佛山差距較大。

2.粵港澳大灣區內地九市流動人口SPI

根據表6，東莞的流動人口SPI遠高于其他城市，高達0.74；其余城市在0.39到0.6之間。

（三）粵港澳大灣區內地九市社會保護特征分析

參考已有研究，本文將社會保險分為福利型、保險型和儲蓄型三大類[19-20]。福利型以英國為典型，保障對象全覆蓋、注重普惠性、標準統一；保險型以美國、德國為典型，保障對象主要是以勞動者為核心，對不同的社會成員選用不同的保險標準，強調勞動者個人在社會保障方面的責任；儲蓄型以新加坡為典型，注重保護雇主、雇員等職工，按個人收入水平一定比例強制繳納公積金。通過社會保護指數的量化特點并結合該三大類別，本文將粵港澳大灣區內地九市分為以下三類。

東莞屬于福利型，流動人口SPI與城市SPI的差值在粵港澳大灣區中排名第一，對流動人口的社會保護水平遠高于其他城市。廣州、江門、深圳、中山、珠海、肇慶均屬于儲蓄型，重視職工保護，對流動人口的社會保護程度高于城市平均水平。惠州、佛山屬于保險型，特征是關切低收入人群，依據SPI可以得出對流動人口的社會保護低于城市平均水平。相對于養老保險，醫療保險的省級統籌層次較低，政策差異度大，醫療保險的城市異質性更能反映SPI的相對位置。

圖 1顯示，多數城市的城市SPI與流動人口SPI有一定差異性，位于左上方的城市如東莞的流動人口SPI高于城市SPI，而右下角的城市如惠州的城市SPI高于流動人口SPI，偏離軸線的程度越大，差異性越大。本文將數據庫中粵港澳大灣區內地城市各樣本按其所屬單位劃分為不同保險的服務群體：城鎮職工、機關事業單位職工、個體工商戶以及靈活就業人員。由于各市城鄉居民養老保險均不對流動人口開放，目前流動人口歸于參加各市城鎮職工養老保險類別，以此可以得到粵港澳大灣區內地各市的保險繳費。具體分析如下（表7）：

1.東莞：強調基本服務全覆蓋

東莞注重保護流動人口，流動人口SPI遠高于城市SPI。從2017年的數據和政策來看，東莞的醫保呈現高補貼、低收費、高報銷的特點。在養老政策上，東莞的城鎮職工養老保險的繳費率也是粵港澳大灣區內地九市中最低的。東莞市政府在2015年就提出推進社保擴面征繳，爭取讓全市社會養老保險退休人員悉數進入全省統籌。“新莞人”與本地人享受同等社會保護的政策愿景既反映東莞市政府對社會保險投入的決心，也的確令流動人口獲得了溫暖與歸屬感。

然而，東莞特殊的產業結構和人口結構、行政架構，導致其戶籍人口遠遠低于其他人口大市且流動性極大。例如，截至2023年，東莞市常住人口1048.53萬人，其中流動人口有917.58萬人②。近年來，隨著產業轉型、生活成本上升、工作與生活配套“軟環境”建設不足，東莞對人口、人才吸引力開始下降。為了應對這些挑戰，《東莞市人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》提出，建立健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系，同年東莞市啟動了“莞家福”普惠型商業健康保險項目。這一項目由政府主導，不限年齡、不限戶籍，有利于進一步完善東莞市多層次醫療保障體系，促進各類醫療保障互補銜接，提高多元醫療需求保障水平。

2.廣州、深圳、中山、珠海、江門、肇慶：重視職工保護

這6個城市對流動人口的社會保護程度高于城市平均水平，注重職工保護，但也存在一些問題。從2017年的數據和政策來看，首先，醫療保險繳費負擔不均。城市的職工醫保報銷比例均不低于當地居民的最低報銷比例（表4），但在實際繳費中各城市間數據差異較大。如中山的醫保個人繳費比例超過了70%，而深圳僅約為25%，但醫保的年總支出后者是前者的約4倍，這與當地的經濟水平、產業結構有較大關系。其次，醫療保險覆蓋率存在地區不均衡問題，珠海的醫保覆蓋率達到100%，而中山的醫保覆蓋率不到60%。最后，養老保險覆蓋率差異大。深圳的養老保險覆蓋率高達81%，而廣州、江門則相對較低。這種差異不僅反映了不同城市在政策執行上的差距，也表明部分城市在社會保護建設上存在明顯的短板。

第二類城市自2017年以后對政策進行了一定的調整。《深圳市人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》提到，“十三五”時期深圳社會保障能力顯著增強，將持續推進擴面征繳，實現制度和人群全覆蓋，貫徹落實企業職工基本養老保險省級統籌和工傷保險省級統籌。《廣州市人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》提到，“十三五”期間廣州社會保險制度體系更加完善，社會保險基本實現全覆蓋；截至2020年，廣州市養老、失業、工傷保險參保人數分別達961.4萬人、691.82萬人、682.93萬人，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感持續增強。2024年廣州市政府工作報告也提到，2023年廣州深化醫保改革，在職職工、退休人員普通門診年度報銷限額分別提高1倍和1.8倍， “第三支柱”養老保險開戶380萬戶，居全國城市前列。

3.惠州、佛山：關切低收入人群

惠州和佛山城市SPI高居前二，但流動人口SPI屬于低段位。從2017年的數據和政策來看，在養老政策上，這兩個城市都屬于廣東省養老保險第二片區，對流動人口的保護力度一般。在醫保政策上，惠州、佛山的繳費下限和繳費上限都是粵港澳大灣區中最低，總體上傾向于關切低收入人群。這種繳費規則對于經濟壓力大的流動人口群體而言較為有利，較低的繳費下限在較大程度上將低收入人群納入社會保護的安全網，較低的繳費上限則有利于中低收入人群無須將過多現金“投資未來”。

查閱2013—2017年的惠州市政府工作報告可以發現，惠州市政府在工作目標的設置上，對異地務工人員的政策傾斜體現在提供隨遷子女教育，并沒有在醫療與養老政策上有傾斜，一定程度上解釋了惠州市在社會保護財政支出上的“低迷”。2024年的惠州市政府工作報告則提出，要推動基本養老保險和基本醫保參保擴面，落實企業職工養老保險全國統籌，規范發展個人養老金，推進職業年金實賬積累。

佛山市政府在政策上對流動人口十分重視，為流動人口出臺居住證“一證通”制度，促進異地務工人員市民化，提供省內異地就醫即時結算等服務。但佛山市流動人口管理工作有待提升，一定程度上影響了流動人口政策的落實。2024年佛山市政府工作報告提出，要織密扎牢社會保障網，深入實施全民參保計劃，持續擴大基本社保覆蓋面，規范發展“第三支柱”養老保險，完善多層次醫療保障體系，推進異地就醫結算提質擴面，推動參保管理、醫療救助政策落地見效。

（四）分析小結

本文根據聚類特征將粵港澳大灣區內地九市分為福利型、儲蓄型和保險型三類。以東莞為典型的第一類在制度設計上類似于福利型保障模式，強調基本服務全覆蓋，消除因戶籍帶來的服務差異，實現均等化、全民化，呈現高補貼、低消費、高報銷的特征，切實保護流動人口權益；以廣州、深圳、中山、珠海、江門、肇慶為代表的第二類在制度設計上類似于儲蓄型模式，重視對職工的保護，具體表現為城市職工醫保報銷比例均不低于城鄉居民報銷比例；以惠州、佛山為代表的第三類在制度設計上類似于保險型，通過較低的繳費上下限將更多的低收入人群納入保護網，努力推動政策落地落實。

由于政府對不同類型人群的政策方針和政策傾斜方向不同，城市流動人口享受的社會保護福利有些差異。對于醫療保險而言，改善各區域流動人口享受醫療保險福利的關鍵在于以制度設計實現居民與流動人口待遇的公平化。相比醫療保險，粵港澳大灣區內地九市的養老保險統籌程度較高。隨著廣東省2017年開始加大社會養老保險基金省級統籌力度，養老保險在制度設計層面的異質性減弱。因此，目前影響各市流動人口享受均等化養老福利保障的因素主要集中在政策執行端，最直觀的表現是社會保險的實際覆蓋率。根據2017年的調查數據進行計算，從養老保險覆蓋率上看，第一類城市的東莞覆蓋率較高，達到73%；第二類城市的差距較大，深圳覆蓋率高達81%、排名第一；第三類城市中惠州覆蓋率達到77%，而佛山僅有51%。從醫保覆蓋率上看，東莞覆蓋率較高，達到65%；第二類城市中，珠海實現了流動人口醫保的100%覆蓋，深圳覆蓋率達到70%，而中山覆蓋率僅為57%；第三類城市的惠州、佛山的覆蓋率不到60%。NuztqgRaoMmToev8K45uFw==

粵港澳大灣區內地九市SPI的深度與廣度存在不同程度的差異。深度差異更多源于社會保險制度本身的差異，如繳費基數、繳費比例等，而廣度差異則是源于政策執行情況。社會保護制度本身的差異，其根源是市級政府根據各市經濟水平、流動人口數量、人群年齡結構等要素進行的頂層設計。粵港澳大灣區內地九市的醫療保險的繳費基數、繳費比例、參保選擇類型由各市級政府自行安排，具有明顯的區域特征。

（五）穩健性檢驗

由于SPI衡量的是某國家或地區的社會保護水平，本文將SPI拓展到流動人口，需要對結果進行穩健性檢驗。結合上文可得，社會保護程度與社會融合程度呈高度正相關，若流動人口SPI與流動人口社會融合呈正向相關，則認為流動人口SPI能真實反映當地流動人口的社會保護水平。檢測的因變量為社會融合，自變量為各城市SPI與流動人口SPI。考慮檢驗的嚴謹性，本文加入“社會保護待遇”自變量。流動人口SPI大于城市SPI的樣本編碼為1，表示“社會保護的超市民待遇”；其他情況編碼為0，表示“社會保護低待遇”，在控制其他人口學變量的情況下進行多元回歸分析。分析結果如表8所示，得出樣本所受社會保護程度與其社會融合程度在控制相關變量后呈顯著正相關，認為流動人口SPI通過穩健性檢驗，其反映的流動人口社會保護水平具有科學性與適用性。

四、政策建議

為全體人民提供全面、充分、可持續的社會保護，是堅持人民至上、貫徹落實共享發展理念、扎實推動共同富裕的必由之路。粵港澳大灣區作為我國經濟活力最強、開放水平最高的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。粵港澳大灣區流動人口眾多且區域差異明顯，其流動人口保護體系雖不斷完備，但與人民對社會保護的期待相比仍有進一步優化的空間。優化粵港澳大灣區的社會保護體系，不僅可以提升粵港澳大灣區流動人口的權益保障，也有助于形成具有示范效應的政策經驗，為其他地區提供借鑒。

（一）以政策供給服務質量為基礎，提升粵港澳大灣區城市社會保護成效

1.結合城市流動人口屬性、城市資源稟賦等特征，因地制宜優化社會保險制度設計。由于粵港澳大灣區內地九市的流動人口特征、城市財政狀況等均有差異，地方政府在制定流動人口福利政策時需因地制宜。實證研究發現，東莞對流動人口的保護水平較高，但城市醫療保護水平相對較低。建議東莞充分發揮流動人口保護的區位優勢，借助粵港澳大灣區政策紅利不斷吸引人才；同時借助粵港澳大灣區政策推動城市產業經濟轉型升級，保持財政穩定與可持續供給。廣州、深圳、中山、珠海、江門和肇慶對流動人口的社會保護程度高于城市社會保護平均水平，且城市的職工醫保報銷比例均高于或等同于戶籍人口的最低報銷比例，具有重視職工社會保護的特征，但各地在繳費比例、社會保護程度等方面又存在高低比例、廣窄覆蓋的差異。建議廣州等六個城市之間積極交流學習，取長補短，持續均衡提升社會保護成效。針對惠州、佛山對戶籍人口的保護水平高于流動人口的情形，建議深化社會保險領域的制度改革，調整繳費規則、報銷比例等標準，切實提高流動人口的社會保護水平。

2.優化政務服務供給，加快建設服務型政府，提升流動人口參保的便捷程度。當地政府需要樹立“一次辦成一件事”的政務服務理念，通過“數字政府”建設等，推動流動人口社會保險政策“精準滴灌”“免申即享”。健全常態化流動人口參保溝通機制和投訴處理機制，提升各地市社會保險經辦機構管理服務能力。建立以社會保障卡為載體的“一卡通”服務管理模式，實現流動人口服務“一卡通”“一網通辦”。提升社會保險制度的政務服務供給質量，打通社會保險制度的“最后一公里”，全面提升流動人口社會保險覆蓋率。

3.推進政策宣傳解讀，綜合提升流動人口參保意愿。調研中發現，流動人口對當地社會保險政策的不了解、不信任、感覺用處不大等認知，是阻礙他們參保的重要心理因素。對此，當地政府應注重社會宣傳，依托傳統媒體和新興媒體開展政策解讀，有的放矢提升流動人口參保意愿。建議重點加強對靈活就業群體和年輕人群體的政策宣傳，通過政策宣傳“進企業、進高校、進社區、進家庭”，提升對社會保險政策的了解程度，提升參保積極性。

（二）以多元社會保障需求為靶向，提升粵港澳大灣區社會保護整體統籌效能

一方面，推動社會保險政策統籌改革創新，促進資源合理配置。廣東省早在2009年就頒布了《廣東省企業職工基本養老保險省級統籌實施方案》，并陸續出臺《廣東省工傷保險基金省級統籌業務規程（2019年）》《廣東省失業保險基金省級統籌實施方案（2021年）》等文件。目前粵港澳大灣區內地九市養老保險統籌度較高，醫療保險仍有較大差異，各地市基本醫保制度的籌資和待遇水平差異較大，各地基金相對獨立運行，地區間基金運行風險無法平衡，一定程度上影響了區域協調發展與可持續發展。在此基礎上，建議提高醫療保險的整合水平，橫向擴大基金池、縱向提升統籌度，進而達到縮小差距、提高社會效益、降低風險與提高效率的目標。

另一方面，建立健全差異化的社會保護制度，以匹配多元化的流動人口社會保護需求。基于粵港澳大灣區內地九市流動人口規模龐大、年齡結構跨度大、流動動機類別多等特征，建議完善多類型、多檔次的社會保護產品，滿足流動人口不同的需求。同時，加強廣東省與香港、澳門地區社會保險政策統籌的研究，以醫院等單位開展政策試點，探索粵、港、澳三地在基金管理、參保范圍和參保對象、費率政策和繳費標準、待遇標準、資質認定鑒定、經辦流程和信息系統等方面的統一建設，逐步提升社會保險跨境統籌水平，更好地發揮資源配置作用。

（三）以跨境統籌協調機制為保障，打造流動人口社會保護的“灣區模式”

1.建立健全跨境社會保護力量協同機制，提升社會保護政策與服務的可銜接性。豐富粵港澳大灣區在社會保障領域的常態化合作機制，充分發揮內地黨組織、群團組織、社區自治組織，以及港澳地區社團組織等力量，形成多元化、立體化的社會支持網絡，持續提升粵港澳大灣區的人文關懷。

2.綜合提升跨境統籌深度，逐步實現“數據底座”互聯互通、共建共享。建議依托全國或省級一體化政務服務平臺，推動政務數據跨地區、跨部門、跨層級、跨系統、跨業務共享利用；參照粵港澳大灣區就業創業等相關政策實踐，推進流動人口參保高頻辦理的資質資格等數據信息跨區域共享；推廣電子簽名在社會保險領域的應用，推動粵港澳大灣區身份認證、電子證照等信息資源共享互認，政務服務“同事同標”等，實現數據共享和服務聯動。

3.以點帶面，以社會保險制度融合助力粵港澳大灣區深度融合。打造內地與港澳深度合作示范區，是粵港澳大灣區的戰略定位之一。建議以社會保障領域為重點建設點位，持續深化制度改革創新，及時復盤總結成功經驗，并向粵港澳大灣區就業、教育、旅游等領域拓展，以點帶面推動全面深化改革實踐，以高質量的社會保護政策實踐，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

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注釋：

①《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》[DB/OL]，2024年7月21日，http：//www.news.cn/politics/20240721/cec09ea2bde840dfb99331c48ab5523a/c.html，訪問日期：2024年7月22日。

②《人口·民族·語言》[DB/OL]，2024年7月10日，http：//www.dg.gov.cn/zjdz/dzgk/rkmzyy/content/post_2824929.html，訪問日期：2024年7月22日。

作者簡介：廖了，華南師范大學政治與公共管理學院副教授。黃偉俊，中國人民大學公共管理學院博士研究生。俞如意（通訊作者），華南師范大學政治與公共管理學院碩士研究生。

責任編輯：李 鈞