老舊社區實用性改造實施方案設計要點研究

摘要：老舊社區改造是城市高質量發展的必然要求。改造方案是老舊社區改造的直接依據，影響老舊社區改造的質量和效果。文章基于廣州市211份改造方案，從意愿需求、方案設計、資金預算3個層級構建了方案評價的理論框架。研究認為，實用性老舊社區改造實施方案應當具備滿足居民需求、實操性強、特色鮮明、經濟合理和創新性的特征；其設計要點應圍繞完善民主參與機制、強化以人為本的創新性設計理念、協調可供監督的預算分配落實體系3個方面來構建。

關鍵詞：老舊社區；老舊小區；社區改造；城市更新

【中圖分類號】 TU984 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.04.006

【基金項目】廣東省自然科學基金面上項目“隨遷老人的社區融入問題、機制與社區公共空間應對策略研究”（2023A1515012861）、國家自然科學基金項目面上項目“粵港澳大灣區水陸交錯帶權衡/協同關系及韌性景觀調控網絡機制研究”（52078222）成果。

引言

老舊社區①的改造工作越來越受到國家和各級政府的重視。2020年發布的《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》提出，到“十四五”期末力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務②。北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、廈門等大城市結合自身特點，有序開展改造工作。國家政策近年來尤為強調城鄉規劃中實用性的落實③。規劃設計中的實用性，“實”是針對實際情況，以解決問題、滿足需求為根本進行規劃，“用”是能夠操作和實施，最終達到規劃目的、實現理想效果[1]。規劃設計的實用性體現在“有用，好用，管用”，是因地制宜、經濟實惠的[2]，實用性規劃設計應符合民意并具有一定創造力，最終目的在于按需改善居住環境提升使用者生活品質[3]。老舊社區改造是規劃設計面向城市存量建設的重要手段，具有影響力大、面向人群復雜、受益面廣等特征，因此在老舊社區改造中實用性的貫徹尤為重要。

現階段關于老舊社區改造的研究，學者從改造對象、成效、政策、資金等各個方面展開[4-9]。關于老舊社區改造的評價研究成果已有豐富積累，但從方案設計層面對老舊社區改造開展的研究尚不多見。改造方案作為項目實施過程的直接依據，關系到改造的基本原則、分工進度、改造要點、資金分配，預設了改造的各流程與階段成效。通過改造方案可縱觀改造歷程，發掘方案設計思維演變、政策施行進展成效，以及不同時間點與地理區位改造的差異特征，因此，有必要對改造方案開展評價研究。

廣州是國內最早開展老舊社區改造工作的城市之一。2021年《廣東省城鎮老舊小區改造技術導則（試行）》（以下簡稱《技術導則》）與《廣州市老舊小區微改造設計導則》（以下簡稱《設計導則》）④相繼出臺，逐步規范了改造方案的設計標準。在不斷探索與試錯過程中，改造程序逐漸走向成熟，2024年出臺的《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮改造實施辦法》再次為廣州市老舊社區改造方案編制與項目實施工作平穩開展提供了指導。自2017年廣州入選老舊小區改造試點城市，截至2023年底，廣州已完成918個老舊社區改造，惠及67.9萬戶家庭。廣州的經驗受到了業界的廣泛關注，為此，本文基于廣州已實施的211份改造方案探索實用性改造的規劃設計要點。

一、數據來源與分析框架

（一）數據來源

研究數據為2018年以來廣州市211個老舊社區改造實施方案，方案均為專家評審后的定稿，覆蓋廣州11個區（圖1）；在此基礎上篩選出其中50個改造方案（表1）作為數據分析基礎，原則為涵蓋近五年范圍且結構較規范、數據較完整；同時結合整理的案例策略與訪談資料，作為實證研究依據。

（二）分析框架

改造方案的設計是考慮民意、政策、資本等多方供需關系的綜合性利益表達[10]，可歸總由意愿需求、方案設計、資金預算3個層級組成。①意愿需求是方案設計開展的依據[11]，關乎改造方案實施所立足的居民本意與上位指導。②方案設計是方案實施前的構想，圍繞意愿、實況、政策、法規等基礎要求預設改造內容。③資金預算是方案實施的必要保障，與意愿需求相協調，影響改造方案設計重心[12]。3個層級緊密關聯共同構成改造方案的完整框架（圖2），決定方案實施最終效果。故本文圍繞上述3個層級的框架展開評價，時間上做縱向對比分析，空間上考慮老舊社區范圍特征與社會資本差異，類型上區分街巷型、單位大院、商品住宅、歷史文化街區4種老舊社區類型[13-14]，通過對比分析最終梳理改造方案中的實用性設計要點與經驗策略，為后續改造方案的制定提供參考。

意愿需求評價圍繞改造方案中居民意見征求與公眾參與情況，圖示化分析改造方案同意率與改造需求度之間的相關性，分類評價不同類型社區與改造方案的聯系特征，據此繪制社區意愿需求相關性2D散點圖，分析供需關系的滿足差異。為統一評判改造方案文本中改造需求度的前期評估得分，制定得分統一轉換公式：

[（i=1NXiSi）×10N]

式中Xi指第i項評估得分，Si指第i項評估總分值，N指評估表包含總評估項數。

方案設計是實施方案的個性化表達，難以對其特征進行量化，因而從改造原則、設計理念、規劃準則、改造特色等維度對方案進行定性總結，突出方案設計的因地制宜、可實操性、可落地性及創新性。

資金預算圍繞不同類型社區，梳理空間層級的分布差異，使用最小二乘法擬合曲線，計算擬合優度R2（擬合優度取值范圍為0～1，越接近1表明兩者線性關系性越強），分析資金分配間關聯；采用Origin 2022軟件⑤繪制空間層次資金分配的相關性3D散點圖，結合訪談調研資料信息與實證案例，對改造資金分配合理性與切實可行性展開評價。

二、廣州市老舊社區改造實施方案評價

（一）意愿需求工作及特征評價

從廣州市的老舊社區改造發展歷程看，居民意見收集工作方式逐步得到完善，意愿需求征集的覆蓋面考慮更為周全。2020年前改造方案中意愿需求的調查多以設計師實地考察拍攝為主，同時向居民代表征詢改造意見，依據現場調查信息進行方案設計。2020年前改造方案中意愿收集過程雖滿足實用性設計中快捷實操的特性需求，但未全面考慮存在的問題，全過程人民民主在意愿征求中未能充分體現。2020年后，結合電子設備的清單、問卷、臺賬等多樣化的調研方式被頻繁運用到調研當中，公眾意見與問題反饋頻次被更完整地納入統計，這使得意愿需求收集的方式與內容更加客觀科學。

意愿需求的收集也因社區類型呈現差異化特征。在改造方案的分類探究中，數據分析表明（圖3），歷史文化街區與單位大院的意愿需求情況整體呈現改造同意率與改造需求程度“雙高”的協調分布。部分商品住宅改造需求評分較低，但改造同意率高；部分街巷型社區存在改造需求度較高、但改造同意率低的現象。

歷史文化街區改造尤為重視文化保護工作，大額度投資與高標準要求有效保障了設計方案的質量，也對前期調研的嚴謹性提出了更高的要求，方案成果的制定更加全面考慮居民意愿，居民對最終方案呈現更高的滿意度。單位大院由于樓棟數少，居住者多為相同單位的退休老人，公眾參與程度高，問題的一致性高且意愿收集的難度小，意愿采納過程更顧及老年人需求[15]，居民滿意率高，促成了意愿需求度、滿意度“雙高”的協調分布。

部分商品住宅型社區與街巷型社區難以匹配供需關系，造成散點偏離現象。商品住宅類老舊社區環境封閉且產權結構明晰，居住者較單位大院更加年輕化；社區維護由物業負責，權責相對清晰；老舊問題主要集中在基礎設施的老化上，居民接受改造的態度更積極。商品住宅類老舊社區的居民社交圈往往遠超社區，社區內部居民交流較其他類型社區更少[16]，居民對場地依戀程度低，更易接受改變，并享受改造帶來的環境品質提升。

相比商品住宅型社區，街巷型社區無明顯邊界范圍，多連片改造，改造范圍廣且居住人群結構復雜，居民意愿的收集難度大，在改造意愿中持非贊成態度比例更高。如在白云區景泰西片區居民訪談中，有老年人說道：“雖然房子老舊，但已經在這里住了很久，這里有很多老友，我很喜歡和老街坊在樹下聊聊天、喝喝茶。”究其原因，一方面，開敞的老舊社區為居民提供了更多的社會支持，使居民對社區產生了依戀，不愿意搬離原有社區[17]；另一方面，社區的改造伴隨著紳士化（Gentrification）過程，雖然能夠帶來環境的改善，但是內部居住的弱勢群體尤其是收入微薄的老年人，對于紳士化帶來的影響十分敏感，更擔心對生活產生劇烈沖擊[18]。

上述因素在一定程度上造成了部分商品住宅型社區與街巷型社區意愿需求不相匹配的散點分布情況。

（二）方案設計內容及要點評價

方案設計的內容要義中，“以人為本”的設計內涵在改造實踐與政策指引下逐步豐富，成為方案設計的核心原則?，F階段方案設計逐步形成“研究支撐政策施行——政策指導實踐開展——實踐充實理論依據”的正向互促模式。2020年前，干凈、整潔、安全、有序是改造常用的設計理念，改造更加追求數量與速度的指標，甚至在推進過程中，出現大拆大建、急功近利的傾向，包括隨意拆除老建筑、損毀古建筑、砍伐古樹名木等諸多問題。2021年住房和城鄉建設部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》以來，廣州市更加積極穩妥實施老舊社區高質量改造，完整社區、綠色社區、智慧社區、海綿城市等更具創新性的理念陸續植入改造方案設計當中。廣州的老舊社區改造由2015年前的“三舊”改造階段逐步過渡到低效存量用地再開發探索階段（表2）。2020年后，文化保護與生態保護優先的思想在方案設計與項目實施中得到強化，居民權益得到更加充分的保障。《廣州市綠色社區創建評估辦法》《關于開展建設工程項目海綿城市建設效果評估的通知》《基于城市信息模型的智慧社區建設、運營及評價技術指引》等一系列與高質量社區建設相關的技術性指引與評價方案的文件被相繼印發，為方案編制提供了指引。學術研究中，關于老舊社區改造中更具創新性的設計理念研究文章數量不斷上升（圖4），整體表現為與政策制定相互協同，共促改造方案中新興的設計理念與原則的踐行。

方案設計的設計理念因社區類型不同而表現出不同的實用性特點（圖5）。歷史文化街區方案設計更加重視古樹名木、古建筑及歷史文化保護要求。單位大院與商品住宅型社區提供更精細的智慧服務方案，善用健康可持續的發展理念，考慮人群差異性需求，合理配建基礎服務設施，建成智慧、完整的社區環境。街巷型社區則更注重因地制宜的原則，融入海綿城市、韌性城市等科學設計原則，以局部“微改造”的模式解決社區問題并最大限度保留社區特色。

但是，方案設計的原則與理念得到豐富的同時，設計內容卻仍面臨同質化、創新力缺乏的困境。2021年前，改造方案缺少統一標準形式，方案設計質量參差不齊?！都夹g導則》《設計導則》出臺后，各單位改造方案設計的框架和內容得到了規范。不同類型社區呈現個性化的設計要點（表3）。但由于追求設計的效率與標準條例的框定，“一小區一方案”的設計思維更傾向于框架內模板的排列組合，評審思維也更為固化，改造方案的設計創新性仍存在滯后性。

（三）資金預算數據分析評價

對改造案例中的資金預算數據進行分析，結果顯示，有74%的設計方案單位建筑面積投入不超過500萬元/公頃，人均改造金額不超過2萬元（圖6），以商品住宅和街巷型社區為主。離散區域主要是歷史文化街區、單位大院和中心城區的商品住宅。

歷史文化街區改造兼顧保護與旅游開發，其需要的資金體量遠大于普通社區的改造投入[19]。如泮塘路及周邊街區微改造預算近2億元，其中62%的資金用于建筑的改造⑥，以承載文化或商業經營。單位大院型老舊社區由于樓棟普遍為7層以下，社區范圍小于以開放式為主的街巷型社區，單位建筑面積居住人數較少，社區公共空間人均占用比低。以上原因一定程度導致單位大院型老舊社區單位面積改造投資高于普通商品住宅和街巷型老舊社區，圖上表現為單位大院型老舊社區資金投入散點數據分布于擬合線上方。中心城區的商品住宅由于優越的地理區位，開發建設后多呈現出高樓層數與較高的居住密度，一定程度導致單位面積與人均改造投入低于其余類型社區水平，圖中表現為中心城區商品住宅型老舊社區改造資金投入散點數據分布于擬合曲線下方。

各類社區改造所用的資金主要來源于地方財政統籌，其余部分來自居民自籌和社會出資，自籌出資改造主要集中在電梯加裝、物業提升、樓道與綠化等方面[20]。

不同社區空間層級（圖7）的資金分配重心不一。數據顯示，樓棟公共空間在水電管網及踏步扶手兩處投入最大，不少社區采光防護設施花費金額占比突出；建筑主體花費集中在樓道改造與外立面整治上；社區公共空間預算主要用于道路修復與三線整治兩大部分。

就各層級而言（圖8），樓棟公共空間改造關系社區“里子”，水電管網的重點投入能及時緩解居民急難愁盼的問題，但在方案設計與資金監管中尚存缺陷。如BY花園改造過程中，方案設計沒有預設好實施順序、建立協商溝通平臺，導致項目實施中居民反映長期斷網，投訴改造工作不到位，資金使用缺乏監督[21]。

建筑本體的改造關乎社區“面子”，有助于城市整體風貌的協調。數據顯示，建筑主體與樓棟公共空間預算均值占比持平，資金分配在數值上表征“里子”“面子”并重。但走訪交流中發現，存在如外立面防盜窗采取“一刀切”全部拆除的改造方式，這極大降低了居民的安全感和生活便捷性，居民并非完全滿意這部分工程。

社區公共空間是老人和小孩的主要活動場所，但改造難以顧全“一老一小”的需求。2021年，住房和城鄉建設部等多部委聯合發文⑦，強調老舊小區改造中要有針對性地配建居民最需要的養老、托育、助餐、停車、體育健身等設施。但從研究案例來看，適老化改造預算較低，尤其是中心城區的老舊社區往往忽視適老化設施的建設?？陀^來看，老舊社區建設年代較早，公共空間及養老服務設施配置存在先天不足[22]，中心城區難以統籌用地彌補建設此類設施，改造預算多圍繞普通居民需求展開，適老化預算投入不高、設計考慮不周[23]，智能化監測設備在改造方案中雖有提及，但現階段落實較差。

總的來說，資金預算的分配采取了意愿需求下的差異化考量，但資金預算在分配機制、分配落實、成效監督、社會公平尤其是關懷弱勢群體等方面仍需進一步提質增效。

三、老舊社區實用性改造

實施方案設計要點

老舊社區實用性改造的實施方案設計要點如圖9所示，具體如下：

（一）意愿需求

1.現狀特征：居民意愿的收集過程逐步規范，現已建立較成熟的社區問題與居民意愿收集方式，但公眾參與原則的踐行易浮于表面，弱勢群體的訴求未能顧全，全過程人民民主有待更具體、更扎實推進。

2.實用性要點：予以充足調研時間，全面收集居民需求，大范圍社區改造項目可采取駐場式方式設計調研方案，分期規劃設計內容，優先解決急難愁盼的意愿需求。方案設計中采取合理的公眾參與機制[24]，借助設計師駐場、參與式設計等方式，充分考慮弱勢群體需求并平衡居民利益，以制定與實際需求相適應的改造方案為實用性目標。

（二）方案設計

1.現狀特征：以人為本設計理念的內核得到不斷充實，理論、政策、實踐協同互促?！都夹g導則》《設計導則》與相關標準的規范縮短了設計周期，提升了方案設計的可行性與落地性，但設計的模式化和套路化弱化了方案設計的創造力，限制了設計的適宜性、自由度與創新性。

2.實用性要點：方案設計緊密結合意愿需求，貫徹以人為本的設計理念，因社區而異制定改造方案；創新設計內容與流程，及時吸收先進改造工藝和技術；理論研究、政策施行、方案設計與實施之間互促，形成正反饋并進式的設計創新模式。

（三）資金預算

1.現狀特征：層級劃分的預算分配方式有利于改造重心的調控，但數據層面表明預算經濟合理性與落實的滿意度尚存差距，預算分配協調規范及監管體系建設待完善。

2.實用性要點：綜合前期需求意愿，結合社區具體情況制定預算分配方案，完善資金投入策略與協商監管體系[25]，拓寬社會資本參與渠道，建立樓長制、社區委員議事等協商制度，鼓勵居hp+FQgK99/GJ9eLP5DdQPA==民自籌和自行協商解決電梯加裝等爭議性改造問題。在經濟合理的范圍內彰顯社區特色，在方案設計流程中及時公示調整完善，落實民主參與設計和居民監督資金使用權利，督促設計方案更具備經濟性、可持續性與實操性。

結語

近年來，廣州陸續出臺了《廣州市城市更新辦法》《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮改造實施辦法》等系列政策文件，在全國首次提出全面改造與“微改造”相結合的系統更新模式，成立城市更新領導小組、建立城領會議事制度，高質量推進城市更新工作，取得了顯著成效。

為了使改造方案設計更加高效化與規范化，對于后續改造方案的改進，建議從以下三方面著手。①豐富公眾參與形式，貫徹落實全過程人民民主。目前，由廣州市城市更新土地整備保障中心等主辦的“城市問道”系列活動、廣州市規劃和自然資源局等發起的“老城新生”伙伴計劃，豐富了公眾參與社區改造的渠道和形式，值得進一步推廣。在改造方案的設計中，同樣要充分考慮公眾意見，尊重弱勢群體話語權，關注空間權益公平配置，尤其兼顧“一老一幼”群體切實需求，塑造健康和諧的社區生活場所，增強使用人群對場地的認同感。②強化以人為本設計思維，構建“研究—政策—設計—實施”互促模式。通過研究政策的推行、標準的制定、評估體系的規范，鼓勵滿足人群需求的創新設計落地，以研究補足設計思維的局限性，并正反饋于政策優化與后續設計指導。③構建因社區而異的陽光預算標準，建立健全預算落實監管體系。在標準規范與《技術導則》《設計導則》的要求內，堅持分層級資金差異分配的方式，貫徹“一社區一方案”設計方針，鼓勵設計師駐場，建立預算協商落實監管體系，促使資金分配落在實處。

此外，設計改造方案應更注重實用性設計要點的貫徹，健全問題反饋機制，深度展現人文關懷。處于改造環節的各單位要積極梳理實踐困境與有效對策，協助政府完善相關政策制度。

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注釋：

①社區是在小區的物質結構基礎上涵蓋空間環境與社區服務的更為廣泛的稱呼?！靶^”的提法較為普遍，但國家政策更為強調社區范圍的改造和提升，且文章研究對象包含街巷、單位大院、歷史文化街區、商品住宅等更為貼近社區的范圍界定的分類，故文章以“老舊社區”統稱。

②資料來源：《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，2020年7月20日，https：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/20/content_5528320.htm，訪問日期：2024年7月20日。

③資料來源：《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，2019年5月23日，https：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm，訪問日期：2024年7月20日。

④資料來源：《廣東省住房和城鄉建設廳關于印發〈廣東省城鎮老舊小區改造技術導則（試行）〉的通知》，2021年5月27日，http：//zfcxjst.gd.gov.cn/gkmlpt/content/3/3292/post_3292362.html#3846，訪問日期：2024年7月20日。

⑤由OriginLab公司開發的數據分析與繪圖軟件，用于文中資金投入散點數據三維化處理。

⑥資料來源：《三官廟門樓、五約亭、皞遐書舍……泮塘這些老建筑擬重建或修繕》，2022年3月16日，https：//huacheng.gz-cmc.com/pages/2022/03/16/4ce6c226b0db4e0092dd21c3d2c89f9c.html，訪問日期：2024年7月20日。

⑦資料來源：《住房和城鄉建設部辦公廳 國家發展改革委辦公廳 財政部辦公廳關于進一步明確城鎮老舊小區改造工作要求的通知》，2021年12月14日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/31/content_5665762.htmd，訪問日期：2024年7月20日。

作者簡介：葉昌東，華南農業大學林學與風景園林學院教授，自然資源部華南熱帶亞熱帶自然資源監測重點實驗室。陳子晗，華南農業大學林學與風景園林學院碩士研究生。米繼洋（通訊作者），華南農業大學林學與風景園林學院博士研究生。劉穎圣，華南農業大學林學與風景園林學院博士研究生。解加米，華南農業大學林學與風景園林學院博士研究生。

責任編輯：盧小文