高質效辦理安全生產檢察公益訴訟案件

最高人民檢察院檢察長應勇在國家檢察官學院春季學期首批調訓班授課時強調，善于從紛繁復雜的法律事實中準確把握實質法律關系，善于從具體法律條文中深刻領悟法治精神，善于在法理情的有機統一中實現公平正義，并對“三個善于”的基本內涵、實踐要求和保障機制進行了深刻闡釋，這是最高檢黨組對全國檢察機關“高質效辦好每一個案件”的重要指示和具體要求，我們應當認真學習領悟并落實到具體辦案工作中。2021年9月修訂的安全生產法第74條第2款增加了檢察公益訴訟條款，自此安全生產成為檢察機關開展公益訴訟的又一法定領域，并且迅速成為公益訴訟領域新的增長點，從近三年的辦案數據看，每年辦案量僅次于生態環境和資源保護領域、食品藥品安全領域。但同時也應看到，以“三個善于”的要求審視目前的辦案實踐，其中還存在一些影響安全生產檢察公益訴訟高質效辦案和高質量發展的問題，如對基本法律概念理解不透、法律關系把握不準、法律適用運用不精等問題，亟待予以澄清，以實現辦案的精準性和規范性。

吃透法律概念：夯實安全生產檢察公益訴訟的辦案基礎

雖然安全生產檢察公益訴訟工作開展已近三年時間，但是目前在辦案中仍然存在對安全生產相關概念理解不透，進而混淆安全生產和公共安全以及其他相關領域安全等問題，成為妨礙安全生產檢察公益訴訟工作高質量發展的絆腳石。

一是正確理解“安全生產”。“安全生產”一詞源于較早時期“安全為了生產，生產必須安全”的工作方針，從其提出背景看，實際上是指“安全”和“生產”兩件事情，側重于在生產過程中對人和物的安全保護。因此，“安全生產”，是指在生產經營活動中，為避免發生造成人員傷害和財產損失的事故而采取相應的事故預防和控制措施，以保證從業人員的人身安全，保證生產經營活動得以順利進行的相關活動。由此可見，“安全生產”發生在生產經營過程中，本質上是保證生產安全的事故預防和控制措施（如具備法定的安全生產條件、建立健全安全生產責任制、組織制定并實施本單位安全生產規章制度和操作規程、組織制定并實施本單位安全生產教育和培訓計劃、保證安全生產投入有效實施等），目的是保障從業人員人身安全和企業財產安全。

二是準確判斷“安全生產違法行為”。辦理安全生產檢察公益訴訟案件的前提是存在“安全生產違法行為”，對于何為“安全生產違法行為”，根據《安全生產違法行為行政處罰辦法》（2015年修訂）第2條規定，生產經營單位及其有關人員在生產經營活動中違反安全生產的法律、行政法規、部門規章、國家標準、行業標準和規程的違法行為。其構成要件主要有三個：（1）實施主體是生產經營單位及其從業人員；（2）時間節點為生產經營活動中；（3）違反的對象是安全生產方面的“法”，此處的“法”為廣義的，既包括法律、行政法規、部門規章，也包括國家標準、行業標準和規程等，體現國家對安全生產的最嚴監管。在具體辦案時，判斷是否存在“安全生產違法行為”一定要緊扣上述構成要件，否則辦案中易將一些非安全生產違法行為誤判為安全生產違法行為，如某地鐵乘客背包中攜帶的手機充電寶因質量問題發生爆炸，那么針對充電寶的生產銷售企業就不能僅從后果上判定其存在“安全生產違法行為”，因為充電寶爆炸事件并非發生在充電寶的生產銷售環節，而是發生在消費者使用階段。

三是準確界定“生產經營單位”。“生產經營單位”是安全生產法的基礎概念，決定了該法的適用范圍。同時也是檢察機關判定案件是否屬于安全生產領域公益訴訟范圍的重要標準，所以準確理解“生產經營單位”的內涵至關重要。《安全生產違法行為行政處罰辦法》第68條規定：“本辦法所稱的生產經營單位，是指合法和非法從事生產或者經營活動的基本單元，包括企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產經營主體。”因此，對“生產經營單位”進行理解時，首先需要明確其是從事生產或者經營活動的民事主體，以營利為目的，不管是以合法形式存在還是以非法形式存在，不管是以何種組織形式從事生產或者經營，均為安全生產法的適用對象。

找準辦案領域：正確劃分安全生產與公共安全的案件范圍

安全生產是公益訴訟的法定領域，而公共安全（安全生產除外）則實為探索領域，但是由于對上述基本概念存在理解上的偏差，部分檢察機關在辦案時不能準確區分安全生產和公共安全，甚至將這兩者等同處理。因此，有必要對安全生產和公共安全之間的關系予以澄清。目前，從立法上看，我國并沒有一部專門的公共安全法，涉及公共安全的內容散見于單行法中，其中刑法和治安管理處罰法明確規定了涉及公共安全的違法犯罪行為，如刑法分則第二章規定了危害公共安全罪，主要包括放火罪、爆炸罪、破壞交通工具罪、組織領導參加恐怖活動組織罪、非法制造買賣運輸郵寄儲存槍支彈藥爆炸物罪、重大責任事故罪等幾十種罪名；治安管理處罰法第三章第二節規定了妨害公共安全的行為和處罰，如非法制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質，非法攜帶槍支、彈藥，或者弩、匕首等國家規定的管制器具，盜竊、損壞、擅自移動使用中的航空設施等，其他單行法如食品藥品安全法、網絡安全法、個人信息保護法等雖未專門規定“公共安全”，但是從立法目的看，食品藥品安全、網絡空間安全、個人信息安全等亦是為了保護社會公眾身體健康和生命安全等安全方面的合法權益，屬于公共安全的組成部分。在學理上，有學者認為公共安全就是公眾及其生存的物理環境、信息環境與心理環境的安全，是公眾的身心健康與合法權益不受威脅，沒有危險、危害或者損失的狀態。也就是說，公共安全貫穿于經濟社會發展、國民衣食住行的各個方面，是總體國家安全觀的重點領域。2024年5月17日，國家標準化管理委員會、中央網信辦、工業和信息化部等11個部門聯合頒布實施的《關于實施公共安全標準化筑底工程的指導意見》中，公共安全重點領域包括公共安全基礎通用、社會治安、交通運輸和道路交通安全、安全生產、防災減災救災與綜合性應急管理、消防救援、公共衛生、食品、糧食和物資儲備、特種設備、建筑產品設備、法庭科學和執法辦案、反恐防范、網絡安全、數據安全等15項內容。

綜上，公共安全是指不特定或者多數人的生命、身體等安全，涉及安全生產、食品藥品安全、信息網絡安全、防災減災、應急管理保障等多個領域。也即安全生產屬于公共安全的一部分，但是，由于安全生產為法定檢察公益訴訟辦案領域，因此，一般將其表述為安全生產領域而非公共安全領域，公共安全領域則表述為除了安全生產外的公共安全領域，以示區分。

厘清法律關系：準確把握安全生產檢察公益訴訟辦案中的實質法律關系

法律事實、法律關系紛繁復雜，只有抓住主要矛盾，把握住起主導和支配作用的實質法律關系，才能準確適用法律。“準確把握實質法律關系，好比找到線團中的線頭，牽一發而動全身。”具體到安全生產領域，則主要存在兩類問題：一是安全生產領域與其他公益訴訟領域交叉時，存在多種公益損害事實及其“可訴性”，選擇何種法律關系更為精準解決相關損害問題；二是安全生產法律關系與可能造成公益損害后果的產品質量法律關系如何判定的問題。關于安全生產領域與其他公益訴訟領域交叉時，如何精準選擇法律關系的問題。實踐中，存在安全生產領域與破壞生態環境和資源保護領域、國有財產保護領域、未成年人保護領域等交叉的情況，此時存在多種公益損害事實及其“可訴性”，找準其中涉及的實質法律關系則是解決此類問題的“金鑰匙”。關于安全生產法律關系與可能造成公益損害后果的產品責任法律關系如何判定的問題。實踐中，對于因產品存在缺陷危及公共安全時，不能僅從表面判斷缺陷產品可能存在公共安全事故隱患，就將其判定為安全生產公益訴訟案件。

如前所述，安全生產公益訴訟規制的對象是在生產或者經營中違反安全生產法等規定，造成重大事故隱患或者導致重大事故的生產經營單位，側重于生產經營階段的安全生產違法行為；而產品責任的適用對象是在產品生產和流通階段違反產品質量法等規定生產、銷售缺陷產品的生產商、銷售商，側重于生產流通階段的產品質量違法行為。因此，雖然生產、銷售的缺陷產品最直觀的危害后果是存在公共安全隱患，如偽劣滅火器、質量不合格的移動電源等，但是不能認為生產、銷售偽劣滅火器（移動電源）的行為是安全生產違法行為，其實質是產品責任領域的違法行為，檢察機關可在產品責任領域或者消費者權益保護領域探索開展公益訴訟。

（摘自7月3日《檢察日報》。作者單位：最高人民檢察院公益訴訟檢察廳）