國有企業內部控制存在問題及解決對策

摘 要：防范風險貫穿國有企業發展全過程。隨著國企改革工作的不斷推進，構建完善的內部控制體系成為國有企業防范風險、推動高質量發展的基礎要素。近年來，國有企業內部控制建設工作取得巨大成效，但是，由于國有企業自身的經營特點，導致其管理基礎比較薄弱，存在著內部控制管理有效性差等問題，在一定程度上阻礙了其發展。本文探討了國有企業在內部控制管理方面存在的問題，并提出了有針對性的建議，希望能夠促進國有企業的高質量發展。

關鍵詞：國有企業；內部控制；問題；建議

國有企業是國民經濟的命脈，是國家穩定發展的基石。國有企業的產權特征決定了國有企業更需要建立內部控制體系，強化內部控制的作用。近年來，國有企業在內部控制方面投入了大量的人力物力，構建了相對完善的內部控制體系，但是面對日益復雜的市場環境，國有企業所面臨的困境日益凸顯，防范風險成為國企高質量發展所要解決的首要問題。內部控制是防范風險的重要手段，因此，國有企業要立足于內部控制所存在的問題，提出推動內控管理工作提質增效的舉措，以此防范和化解國企風險，助力經濟高質量發展。

一、內部控制相關概念

1.內部控制的概念

COSO于2013年發布的《內部控制—整合框架》將內部控制定義為：一個由主體的董事會、管理層和其他員工實施的，旨在為實現運營、報告和合規目標提供合理保證的過程。

我國《企業內部控制基本規范》將內部控制定義為：由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的，旨在實現控制目標的過程。我國內部控制規范體系在借鑒國際先進做法的基礎上，充分總結了我國企業的風險管理實務及國內法規，建立和實施了一套統一、高質量的企業內部控制規范體系，并在實踐中不斷完善。

簡單來說，內部控制是指單位為了提高會計信息質量，保護資產的安全、完整，確保有關法律法規和規章制度的貫徹執行等而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。

2.內部控制要素

企業建立與實施有效的內部控制，應當包括下列要素：一是內部環境。內部控制環境是內控建設的基礎，是內控建設的前提。內控建設包括企業文化、企業經營理念、企業組織架構以及人力資源等因素。內控環境建設要針對宏觀經濟政策、市場發展趨勢以及員工核心價值觀等因素而優化調整。二是風險評估。風險評估是內部建設的核心，貫穿企業內控建設全過程。企業通過全面梳理業務流程、關鍵環節以及財務流程等，查找業務流程缺陷，識別各流程步驟可能存在的風險點。風險評估需要重點關注的內容包括外部環境、商業模式和領導變更等。三是控制活動。控制活動是企業根據風險應對策略，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內，是實施內部控制的具體方式。控制活動需要借助各種業務流程、關鍵制度等得以落實。企業內控活動包括與授權、業績評價、信息處理以及職責分離等相關的活動，其中授權審批與不相容職務分離控制是內部控制最基本的活動。四是信息與溝通。信息與溝通就是企業借助大數據、云計算等新一代信息技術收集、傳遞與內部控制相關的信息，實現信息在企業內外部之間的有效傳遞與溝通。基于大數據技術的發展，做好信息與溝通是企業內部控制建設的基礎，是發揮數據資源價值的重要手段。信息與溝通需要借助完善的信息與溝通制度、規范的程序以及及時有效的信息反饋渠道實現。五是內部監督。內部監督是反饋與整改內部控制制度執行情況的重要手段與工具。其主要是通過建立完善的內部監督制度、規范的內部監督流程對內部控制活動執行情況進行綜合分析，以此得出相應的結論。內部監督包括日常監督和專項監督。日常監督需要內部監督部門按照規定要求對常規業務進行監督；專項監督則是對專項業務、重大投資決策等進行監督。

二、國有企業內部控制存在的問題

1.內部控制環境不完善

內部控制環境建設是內控實施的基礎，內部控制環境是否完善直接決定國企內部控制體系建設成效。近年來，國企在內部控制環境建設方面投入諸多人力物力，內部控制環境建設取得巨大成效，但是對照高質量發展要求，國企內部控制環境還存在諸多不完善的地方。一是國企內部控制文化相對缺失。良好的企業文化是促進發展的關鍵。國企文化建設至關重要，但是通過梳理國企文化建設歷程發現，國企文化建設更多關注宏觀經濟層面的精神內涵，關于內部控制方面的文化建設相對缺失，部分國有企業的企業文化成熟度較低，單純停留在文字層面，沒有能夠成為讓全體員工認同的價值觀，導致全員對內部控制的重視程度不夠，缺少企業內部控制的管理理念，從而使內控制度不健全或者更新不及時，不能和業務發展和經營環境相匹配。二是國企治理結構不完善。基于國企改革的不斷推進，國企構建了董事會、監事會等組織架構，但是通過調查發現，很多國企法人治理結構并未真正建立，具體表現為董事會形同虛設，內部執行董事偏多，外部董事多為社會名流，沒有足夠的時間與精力履行其職責。三是人力資源管理制度不完善，崗位設置不合理。近年來，國企機構“臃腫”問題得以解決，但是基于傳統工作理念的束縛，社會人才傾向于到國企就業，同時基于市場競爭意識的缺失，國企近些年缺乏對員工的精細化管理，尤其是缺乏針對員工完善的人力資源培養體系，導致員工不能認識到個人利益與企業利益的關聯性，難以發揮員工價值，影響國企經濟效益。

2.內部控制意識薄弱

目前，國有企業部分管理人員為了實現經營任務或者追求個人“政績”，將精力多放于企業的盈利情況、業務規模和發展前景等層面，對于國企風險、社會責任等業務關注度不夠，尤其是國企管理者缺乏內部控制意識，忽視內部控制建設，甚至部分管理者為了滿足監管的需要才被動地進行內部控制建設，造成內控體系與實際管理“兩張皮”，內部控制建設停留在文字層面。國企管理者的不重視導致廣大員工對內部控制的認識不足，基層員工認為內部控制建設屬于管理層的工作，與自己無關，導致基層員工在內部控制建設中缺乏積極性，甚至部分員工不履行內部控制制度，導致內部控制制度執行不到位。剖析原因主要是由于國企員工內部控制意識淡薄，沒有認識到內部控制建設的重要意義。

3.內部控制制度執行不到位

2023年，國務院國資委印發《關于做好2023年中央企業內部控制體系建設與監督工作有關事項的通知》，明確提出要強化內控制度建設。目前國有企業普遍建立了相對完善的內部控制制度，但是其存在制度執行不到位的現象。一是不相容職務分離控制執行不到位。不相容職務分離控制要求根據內部牽制的原則，不能由一人監管的幾項職務必須進行合理分工，由兩人或兩人以上的人員分別予以擔任，各職能部門相對獨立，禁止一人包辦經濟業務，賬錢物分管。但是在具體實務操作中，部分國企出于“節省成本”或者人員限制等因素的制約，將本應該分離的事項交由一個部門或者個人完成，違反內部控制制度要求，容易誘發腐敗。二是授權審批控制制度執行不到位。授權審批是內部控制制度的重要組成部分，要求企業根據常規授權和特別授權的規定，明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍和相應責任。當前國有企業聚焦核心業務流程、關鍵控制環節建立了完善的授權審批制度，但是在落實上仍然存在“一支筆”的現象，諸多事項并未嚴格履行授權審批。例如，國企在采購環節上并未嚴格履行招投標授權審批程序，而是由國企管理者直接“拍板”決定，出現假授權、紙面授權現象。

4.內部監督機構不健全

防范風險是內部控制建設的重要任務，內部監督是督促內部控制體系建設的重要手段。近年來，國有企業在內部控制監督上取得一定成績，尤其是內控專項整治活動的持續深入有效提升了國企內部控制建設水平，實現了國企內部控制由“人防人控”向“技防技控”的轉變。但是，國企在內部審計方面存在一些缺陷。一是國企內部審計人員專業素養有待提升。雖然國企設置了內部審計部門，但是內部審計人員多是從財務部門抽調的人員，雖然他們具有專業的財務知識，但是在審計審核方面存在技能匱乏的現象，尤其是在運用大數據技術等方面存在技術缺陷，不能將內部審計融入內控信息化管理系統，未能及時有效地識別風險，無法保證監控職能的正常行使。二是國企內部審計活動形同虛設，難以真正做到嚴格審計的要求。內部審計要求國企內部審計人員嚴格按照規范要求開展工作，但是基于“人情世故”，在執行監督時受到約束，國企內部審計人員在開展工作時未能真正做到獨立性，不能真正反映企業問題。同時，企業內部缺乏有效的激勵或者制約機制，績效考核機制流于表面，沒有與內部控制制度相結合，從而難以對內部控制工作進行合理客觀的評價。

三、解決國有企業內部控制問題的對策

1.創造良好的內部控制環境

面對日益復雜的市場環境，國有企業要著力創建良好的內部控制環境，通過環境建設帶動內部控制體系的高質量發展。針對國企防范風險的整體目標要求，國企內部控制環境建設需要做到以下三個方面：一是塑造良好的企業文化，將內部控制建設融入企業文化建設。企業文化是促進企業發展的重要元素，其反映企業的核心凝聚力。在日益復雜的市場環境下，國企發展不僅面臨國內競爭壓力，還要承擔社會責任。國企所承擔的風險日益突出，為了體現國企的社會責任，促進國企高質量發展，國企要加強企業文化建設，將內部控制建設融入國企文化建設體系，形成居安思危、勇于創新的企業文化內涵，將防范風險貫穿國企經營發展的全過程。二是完善國企治理結構，推動企業法人制度建設。基于國企改革的不斷推進，國企要圍繞高質量發展要求完善企業治理結構，提高董事會運作的獨立性和有效性。目前國有企業建立了股東大會、董事會、監事會等制度，但是董事會的運行缺乏獨立性，為此，國有企業要重視董事會的建設，既要增強董事的獨立性，也要嚴格履行董事選聘流程，充分發揮董事會的作用。三是加強人力資源管理，提升員工風險防范能力。基于國企內部控制建設要求，國有企業要加強人力資源管理工作，結合新時代內部控制建設要求不斷提升員工風險防范能力，激發員工的工作積極性。例如，隨著業財融合系統的上線運行，業務部門工作人員不僅要掌握專業的業務技能，還要懂得財務處理流程，為此，國企要定期開展專題培訓活動，定期對員工業績進行考核，獎罰分明，激勵員工投入國企高質量發展建設。

2.切實加強全體人員內控意識

公司應大力倡導強化內控防范風險的企業文化，把強化內控建設與踐行企業文化結合起來，進一步提高全體人員對企業內控的認知，使企業文化成為員工強化內控建設的內在精神動力。一是要強化全員參與意識。公司的內部體系建設需要公司上下全員參與，提高內控意識才能保證內部控制制度的有效實施。員工是企業的第一要素，內部控制是人建立的，也要由人來行使。一個良好的內部控制系統，應能確保公司內每個人都知道自己所擁有的權利和承擔的責任，充分調動員工的積極性，為企業總體目標的實現認真履行自己的職責。二是要提高管理層的內控意識。企業高、中層管理人員內控意識的提高對于保證內控制度的順利實施有著決定性的影響，管理層對內控制度的建設高度重視，以身作則，嚴格執行，有利于有效推進內部控制工作的深入貫徹，規避風險。三是要加大全員內控制度的學習培訓力度。只有了解掌握制度，才能有效地執行制度。公司可以通過定期組織學習、知識競賽等方式加強對全體人員的培訓力度，幫助全員樹立較強的內部控制意識，提升內部控制能力。

3.不斷完善內部控制體系建設，加大執行力度

企業所處的市場環境是不斷變化的，內部控制制度要根據企業的實際情況制定，同時需要結合企業的經營治理環境、長期戰略和發展目標、管理活動等內容不斷進行完善。一是公司可以定期對內部控制體系進行“回頭看”，再根據“回頭看”的結果及時新訂、修訂或完善相關制度。二是內部控制制度的建設與完善既要考慮其長久性和延續性，又要考慮其適用性和可實行性，使其真正發揮應有的防風險作用，助力推動企業高質量發展。三是進一步提升各部門強化內控建設和執行的積極性。制度的學習是執行的前提，制度學習不到位，執行就不到位。企業可以在新訂、修訂制度時采取全員參與的方式，充分發揮各部門、業務人員對業務流程的熟悉作用，切實提升各部門及員工參與內控建設的積極性，只有真正參與、充分認識，提升內控能力，才能使內部控制實實在在地落實下去。

4.強化內部控制落實督導管理

內部控制監督管理工作在企業的經營發展中必不可少，完善企業內外部監督管理機制勢在必行。一是根據內控管理的實際需要，明確內控落實的內部監督管理職能。國企相關部門要定期檢查內部控制制度執行落實情況，對發現的問題要及時反饋給相關部門，并且督促其整改。二是將內部控制制度的執行落實情況與部門年度考核及員工績效考核相掛鉤，提高全員對內控的重視程度，提升內部控制的執行效果，充分發揮內部控制的價值和作用。三是強化對于各種審計和檢查提出的相關問題以及在實際工作中遇到的問題的反思工作，舉一反三，避免同樣的問題在下次檢查過程中再次發生。四是營造內控制度執行的氛圍。為避免內部控制制度執行不到位現象，國有企業要發揮模范帶頭作用，在企業內部營造人人執行內部控制制度的氛圍，將執行內部控制制度作為績效考核的重要評價指標，通過廣泛的宣傳，引領員工執行內部控制制度，落實內部控制。

四、結語

總之，內部控制是企業風險防控機制的重要組成部分，貫穿企業經營管理的全過程，完善的內控體系是防控風險的重要保障。要加強內控制度建設，加大執行落實督導力度，不斷完善內控體系，切實防控各項風險。

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作者簡介：何傲帆（1991— ），女，河北石家莊人，中級職稱，研究方向：企業成本管理、內部控制。