《生態保護補償條例》開啟生態補償新篇章

生態保護補償作為生態文明制度的重要組成部分，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性的重要制度抓手。

近日，《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》）出臺，這是我國首部專門針對生態保護補償的法律，標志著我國生態保護補償開啟法治化新篇章，將為我國生態文明建設提供更強更有力的支撐，為繪就美麗中國建設新畫卷筑牢重要制度保障。

中國建成受益人口最多生態補償機制

退耕還林還草等重點生態工程啟動實施拉開了我國生態保護補償帷幕，相關基礎研究、政策設計、立法工作相繼開展。2006年，中國環境與發展國際合作委員會啟動了全國首個關于“生態補償機制與政策研究”課題，首次界定了生態補償的概念，其是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。

歷經20多年不懈努力，中國已經建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償機制，實現了讓青山有“價”、綠水含“金”，生態保護主體的獲得感不斷增強。生態保護補償機制落實了生態保護權責，調動了各方參與生態保護的積極性，為生態文明建設和美麗中國建設貢獻了重要制度力量。

目前，每年國家財政生態補償資金規模已經達到2000億元。全國重要生態系統和生態功能重要區域的保護水平持續提升，一半左右的森林和草原納入補償范圍，三分之一的縣域得到了重點生態功能區轉移支付，21個省份簽訂了跨省流域橫向生態保護補償協議，涉及20個跨省流域（河段）。

據統計，全國有超過2億農牧民享受了生態補償政策，更好履行了生態保護職責。特別是在西藏、青海等地區，生態保護補償資金在農牧民年均純收入中所占比例高達50%。

《條例》是深化生態文明體制改革的里程碑

《條例》是世界首部專門針對生態保護補償的立法，是我國深化生態文明體制改革的里程碑，彰顯了我國推進生態保護的堅定決心。

《條例》有助于穩定生態保護主體預期。我國地域遼闊，境內既有青藏高原、東北森林、三江源等對維護國家生態安全具有重要意義的生態功能區域，又有黃河、長江、珠江、海河等串聯市域、縣域乃至省域之間利益的流域生態系統。為滿足我國生態產品供給需求關系多樣的現實條件，建立起切實有效的補償機制，有關部門陸續出臺了一系列生態保護補償的政策文件，不斷加大投入力度，取得了很多突破性進展。各地嚴格落實國家生態保護補償政策，根據本地實際積極探索創新生態保護補償實踐模式，在空前的政策護航下，我國逐漸形成了國家財政補償、地區間補償和市場機制補償的主要模式，有效提升了生態保護整體效益。《條例》在現有制度格局的基礎上，將經過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規層面予以固化并提升，是穩定生態保護主體預期的重要舉措，為生態保護補償實踐工作提供了法律依據和精準指引。

《條例》有助于破解生態保護補償實施中的難點堵點。雖然我國已經形成了符合中國國情、具有中國特色的生態保護補償制度體系，但由于生態保護補償涉及面廣、利益交織，實施難度較大，還存在不少矛盾和問題需要解決。首先，各方關于生態保護補償內涵和界定尚未達成一致意見，急需系統化、規范化的生態保護補償制度頂層設計；其次，跨行政區域的補償難題亟待破解，補償雙方對生態保護補償的理解和訴求存在較大差異；還有，生態保護補償方式較為單一，多元化的補償方式仍處于起步階段。

《條例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面清晰界定了生態保護補償的概念，通過明確各級政府的權責，指導生態保護地區與生態受益地區真正建立起利益鏈接機制，提出發揮市場機制作用，激發全社會參與生態保護的積極性，有效補充持續增加的生態保護資金需求。

《條例》是已有生態保護補償相關法律法規的系統性整合和優化。我國已有20余部法律法規對生態保護補償作出了規定，相對“碎片化”地體現了生態保護補償理念。環境保護法（2014年修訂）明確提出國家建立、健全生態保護補償制度，森林法、草原法、海洋環境保護法、水污染防治法、水土保持法、長江保護法、黃河保護法等專門法對森林、草原、海洋、水環境、水流等領域生態保護補償提出了明確要求，但是條款規定大多是圍繞某一種生態要素或為實現某一類生態環境保護目標設計，沒有統一的概念和主體，缺乏系統性和可操作性。《條例》對已有相關法律法規進行了整合和優化，推動生態保護補償立法從量到質的全面提升。

確立“1+N”國家財政縱向補償格局

《條例》充分吸收當前國家縱向生態保護補償實踐經驗，明確了“1+N”的國家財政縱向補償格局。

其中，“1”是指生態功能重要區域，包括依法劃定的重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等生態功能重要區域，“N”是指各類重要生態環境要素，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地，以及法律、行政法規和國家規定的水生生物資源、陸生野生動植物資源等其他重要生態環境要素。

《條例》對重要生態環境要素的補償內容作出規定，明確補償范圍和方式需要統籌考慮地區經濟社會發展水平、財政承受能力、生態保護成效等因素；對重點生態功能區、自然保護地等重要區域的補償作出制度安排，根據生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等要素對重點生態功能區實施差異化補償，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度，根據自然保護地類型、級別、規模和管護成效等合理確定自然保護地轉移支付規模，并明確生態保護補償資金可以統籌使用以提高補償整體效益。

《條例》通過條塊結合的方式，既體現了對自然資源權利人保護活動的補償，也形成了對地方持續做好生態保護工作的激勵機制。

明確地區間補償機制關鍵環節

《條例》結合各地橫向生態保護補償機制試點成果，進一步明確地區間補償機制建設的內涵范疇和權責劃分。

一是再次強調中央和地方事權財權合理劃分。地方是開展地區間生態保護補償的主體，包括中央在內的上級人民政府通過組織協調、資金支持、政策傾斜等方式鼓勵和引導地區間補償機制建設。

二是進一步拓展延伸了地區間生態保護補償的內涵。《條例》在明確江河流域上下游、左右岸、干支流所在區域可開展地區間生態保護補償之外，把重要生態環境要素所在區域以及其他生態功能重要區、重大引調水工程水源地以及沿線保護區也納入地區間生態保護補償范疇，同時允許地區間協議建立其他補償機制，以多種途徑推動受益地區與生態保護地區良性互動。

三是結合已有的地區間生態保護補償機制建設實踐，細化了補償機制建設的主體、補償協議簽訂的主要內容和考慮因素、資金管理、組織實施、爭議解決、續簽事項等關鍵問題，為地區間生態保護補償機制建設的權利義務關系和具體實施程序提供了確切的法律依據。

這是我國首部專門針對生態保護補償的法律，標志著我國生態保護補償開啟法治化新篇章，將為我國生態文明建設提供更強更有力的支撐，為繪就美麗中國建設新畫卷筑牢重要制度保障。

保障生態保護補償市場化運作

《條例》遵循市場規律，堅持生態有價原則，明確了政府搭建平臺、各方主體參與的中國特色市場化補償路徑，主要包括資源環境權益交易、生態產業發展以及市場化運作的生態保護補償基金等。

其中，碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等資源環境權益交易，由各經營主體以實際使用額、排放額同初始配額之間的差額余缺為標的，開展市場化交易，引導生態受益者對生態保護者補償。

《條例》鼓勵支持生態保護與產業發展有機融合，推動生態優勢轉化為產業優勢，讓保護地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，提高生態產品價值，促進生態保護主體利益得到有效補償。

建立市場化運作的生態保護補償基金需要強有力的制度保障，《條例》為社會投資者參與生態保護補償提供了法律依據，有助于培育各類經營主體，引入各方資源開展多元化項目開發，形成可持續的生態保護補償機制。

《條例》的出臺，標志著我國生態保護補償實踐有了充分的法治保障，發揮生態保護補償法治效能，關鍵在于厘清實施主體，全方位、全過程落實落細各項各類政策，充分發揮相關政策與生態保護補償的協同推進作用。同時，要根據實踐需求不斷完善與生態保護補償相配套的財政、稅收、綠色金融、綠色產品等領域的政策；加快推進監測支撐體系、統計體系、標準體系等技術文件的研究和制定，為開展補償工作提供扎實的基礎數據和科學的操作指南；推進生態保護補償信息公開，依法接受各種監督，維護生態保護補償制度的權威性和嚴肅性，加大實施效果宣傳，讓《條例》真正成為保駕護航生態文明和美麗中國建設的法律武器。

◎ 來源|新華社