關于地方政府專項債券管理的幾點思考

摘要：自2020年以來，地方政府專項債券作為逆周期調控的重要手段，持續擴容并提升效能，對地方經濟平穩運行和社會穩定發揮了重要作用。文章基于地方政府專項債券的概述，分析其在穩定投資、促進經濟方面的關鍵作用，并從專項債券資金的借貸、使用、管理及償還等多個環節入手，探討當前管理中存在的問題，提出合理化建議，以期為完善地方政府專項債券管理提供新思路，以期更好地發揮專項債券的效益，推動地方經濟社會平穩運行和高質量發展。

關鍵詞：地方政府；專項債券；債券管理

一、地方政府專項債券概述

地方政府專項債券是為具有一定收益的公益性項目而發行的債券，它約定了在一定期限內償還債券本息。這種債券以政府舉債的方式，旨在推動地方經濟和社會發展。其發行和償還主體為地方政府，遵循市場化原則自發自還，并確保公開、公平、公正[1]。專項債券主要通過項目對應的政府性基金或專項收入來償還。其發行嚴格遵循市場規則，主要在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場及柜臺市場進行，對促進和調節地方經濟發展具有重要作用，不僅是地方政府籌集資金的重要渠道，還是財政預算管理的重要組成部分。

二、專項債券在穩投資促經濟方面的重要作用

（一）擴大有效投資

專項債券兼具財政、經濟和金融屬性，是地方政府籌集資金的重要渠道。在財力不足時，它能有效滿足地方政府項目投資及基礎設施建設等需求。地方政府通過發行專項債券，能夠獲取大量資金，支持公共基礎設施建設，滿足日益增長的投資需求。同時，它還能積極引導社會資本加大投資力度，共同促進地方經濟發展。通過精準有效地運用各類政策“組合拳”，專項債券在帶動擴大有效投資、推動經濟回升向好方面發揮了重要作用。

（二）保障民生建設

專項債券主要投向交通基礎設施、生態環保、農林水利、社會事業、市政基礎設施、保障性安居工程等重點領域。其中TAon1Bu2gGrEnPMUS21nH0H7yddNIQ5NJZowKdvafQY=，社會事業領域重點關注衛生健康、教育、養老托育、文化旅游等項目，這些投入直接關系到人民群眾的美好生活，有效提升了民生保障水平。隨著對交通基礎設施、生態環保、農林水利、保障性安居工程等領域的持續投入，社會和諧穩定的基礎得到進一步鞏固。隨著城市化進程的加快，地方政府在民生建設方面的投入需求日益增長，專項債券作為一種低成本、長期限的融資工具，能夠為地方政府提供穩定的資金來源，緩解財政壓力，推動民生項目順利實施[2]。

（三）發揮逆周期調節作用

當前外部環境存在較大不確定性，我國經濟持續向好的基礎尚需鞏固。出口、消費、投資是拉動經濟發展的三駕馬車。在出口預期不明朗、消費需求轉弱的情況下，需要政府引導社會資本參與重大項目建設。專項債券作為逆周期調節的重要工具，能夠帶動擴大有效投資，推動經濟高質量發展，從而鞏固經濟向好態勢，對沖經濟周期波動的影響。

三、專項債券管理存在的主要問題

（一）前期準備仍有不足

政府投資項目申報專項債券需滿足一定條件，包括取得立項文件及批復、可研批復等，且用地審批手續、選址意見書及環評資料需齊備，并完成事前績效評估。前期手續的完備有助于推進項目后續工作。但目前，為爭取更大額度專項債券，存在項目“匆忙上馬”現象，導致資金需求、開工時間與前期手續之間銜接不暢，發行后項目進度緩慢，難以有效落實，對資金支出使用造成不利影響。

（二）資金使用稍顯瑕疵

一是項目成熟度不足導致資金閑置。由于項目前期準備不充分、成熟度不高和收益性差，債券資金下達后未能及時使用，存在閑置情況。二是項目推進受阻導致資金閑置。受自然災害、人為因素等影響，部分項目推進緩慢，資金下達后未能及時使用，造成閑置。同時，工程合同規定需達到一定工程量才能支付，導致資金未能及時使用。此外，項目資金主要集中在春節前使用，部分資金需跨年支付，造成當年資金滯留。三是資金撥付與使用存在時間差。資金撥付與資金需求之間存在時間偏差，導致一些不具備開工條件的項目在前期審核不到位的情況下仍被提上日程，影響了資金的有效使用[3]。

（三）成本與收益存在錯配

一方面，投資期限結構與債務期限結構可能存在不匹配問題。專項債券項目通常建設周期長、投入規模大，且前期收入偏低、投資回收慢。然而，專項債券發行后即形成本息償付義務，在項目建設期內無法用項目自身收益償還利息，需依賴項目單位調入專項收入或財政墊付來償還。近年來發行的專項債券期限主要集中在10年以上，項目前期收益很可能無法覆蓋利息支出，需等到后期才能形成可觀收益來覆蓋債券本息。

另一方面，項目收益實現與還本付息償付也可能存在錯配問題。目前我國地方政府專項債券主要采用分期付息、到期一次性還本的方式。若債券項目提前實現收益，在覆蓋利息后提前實現的部分收益將滯留國庫，無法用于償還本金，從而增加了利息負擔。此外，專項債券項目不得通過其他項目對應的收益來償還到期債券本金，當某地區多個項目收益不均時，專項債項目間的收入難以科學調劑，這在一定程度上增加了該地區的償債壓力[4]。

（四）資本撬動作用不夠明顯

專項債券效益的發揮與地方政府配套融資機制緊密相關。配套融資是指通過其他融資手段補充專項債券融資以外的資金需求。2019年起，政策層面允許對兼有政府性基金收入和專項收入的專項債券項目進行市場化配套融資。然而，當前發行情況顯示，盡管有些項目符合配套融資條件，但專項債券與市場化融資部分對應收入的分賬核算管理存在困難，導致實際發行中除高速公路、鐵路等項目外，很少采用配套融資方式解決資金需求。這表明專項債券對社會資本的撬動作用尚不明顯，難以充分發揮其杠桿作用。

四、完善專項債券管理體系的建議

（一）健全專項債券項目儲備機制

一是協同推進工作。各級部門需同心協力，尤其是財政部門和發改部門，要與行業主管部門緊密合作，對項目業主申報的專項債券項目進行政策輔導，做好規劃、申報及跟蹤工作，推動更多項目納入儲備庫。二是做實做細前期工作。切實做好專項債券項目的前期準備，特別是發行庫中的項目。要根據項目實施時間表和債券資金使用要求，督促相關部門積極有效措施，在規定時間內完成前期準備，確保項目盡早實施并產生效益。三是建立滾動儲備機制。設立專項債券儲備庫、需求庫和發行庫，實現項目常態化儲備。儲備庫收納符合初步申報要求的項目；需求庫收納有當年資金需求且較成熟的項目；發行庫則收納符合發行條件的項目。通過三庫聯動，保障優質項目發行，實現項目的滾動式發展，形成“儲備一批、申報一批、發行一批”的良性循環[5]。

（二）健全規范高效使用資金機制

一是細化項目管理。圍繞地區經濟發展要求，因地制宜，聚焦重點領域和重點項目。專項債券資金優先用于公共服務、生態環境保護、基礎設施建設等領域。持續提升項目質量，在優化項目儲備的基礎上，精選優質項目。優先保障續發項目，對已獲可研批復且資金投入后能迅速形成實物工作量的項目給予重點支持。加強項目建設管理，確保資金需求與投資計劃相匹配，提升下達資金與項目形象進度的適配性，確保資金一經下達即可使用，及早形成實物工作量。二是強化績效評價。扎實開展事前績效評估，評估項目實施成熟度、資金需求合理性及績效目標合理性，充分論證專項債券支持的可行性和必要性。加強績效運行監控，對專項債券資金預算執行情況和預算目標實現情況進行“雙監控”，確保資金按照既定目標和節奏使用。推動項目單位加強專項債券資金績效評價工作，側重對債券資金按照規定用途使用、資金閑置情況等方面開展自評。項目主管部門及地方財政部門開展重點績效評價，對發現的問題建立整改臺賬，加快資金使用和問題整改。三是優化預警監測。落實各級財政、主管部門和項目業主單位的主體責任，層層分解責任，加快資金撥付使用，規范債券資金支出。加強項目信息化管理，依托系統對項目支出的下達、使用、調整等進行全流程穿透式監測。建立通報預警機制，對使用進度偏慢的項目進行預警，對未按規定使用的債券資金進行提醒，并及時解決資金使用過程中出現的問題，確保資金用在刀刃上。

（三）健全專項債券項目償還機制

一是優化專項債券償還機制。除了傳統的分期付息、一次性還本方式，還可探索分期還本、帶贖回條件還本、靈活還本等多種償還模式。對于分期還本方式，將根據項目收益平衡方案的預期分年收益，設定每年的債券償還本金額或比例，上限為債券存續期內該項目每年實際實現的收益。同時，督促項目單位將運營產生的專項收入按約定逐年上繳，以減少全生命周期的利息支出。對于帶贖回條件的提前還本方式，賦予發行方提前贖回的選擇權，可以根據事先約定提前贖回全部或部分債券，并需提前發布公告告知債權人。二是完善專項債券項目收益歸集機制。明確項目業主單位的主體責任，督促其按照公告的項目收益與融資平衡方案實施項目建設，并及時歸集項目收益。項目收益賬戶需專賬核算，并及時上繳國庫。同時，動態評估項目收益，定期監測項目收入和支持情況，加強項目收益的常態化管理。嚴格項目收益的使用審批，確保專項債券項目收益專項用于償還債券本息，不得挪作他用。三是建立專項債券償債備付金機制。通過償債備付金制度，解決資金科學管理、項目跨年平衡及跨項目平衡等難題，以減輕地區償債壓力。每個地區可設立一個償債備付金賬戶，專門用于償債備付金的收取和使用。資金來源主要包括項目產生的收益和其他可用于償還債務的資金，如項目業主的可動用自有資金、預期土地出讓收入的一定比例等。每年初，結合債務規模、償債能力和風險情況等因素，確定適當的備付金規模，并設置合理的上下限。

（四）健全專項債券配套融資機制

針對符合配套融資條件的專項債券項目，財政部門、發展改革部門及行業主管部門應積極調動金融機構的積極性，多方合力提前謀劃。項目單位可借助金融機構的專業意見，通盤籌劃項目的政府性基金收入和經營收入，在合規前提下最大限度進行配套融資。同時，要做好專項債券和配套融資對應收入的分賬管理，確保資金清晰。在項目運營期，政府性基金收入應用于償還到期專項債券本息，而項目產生的經營性收入可探索分賬管理，約定一定比例用于償付專項債券本息及市場化融資本息，以平衡專項債券和市場化融資部分的償付關系。此外，應積極創新專項債券項目配套融資模式。

五、結束語

地方政府專項債券是積極財政政策實施的有力工具，也是帶動擴大有效投資、促進經濟高質量發展的重要抓手。然而，隨著專項債券的大規模發行和使用，一些問題也逐漸顯現出來，這需要引起政策制定者的足夠關注。政府、市場和社會各方需共同努力，不斷加強政策配套、優化管理模式，為充分有效利用專項債券提供有效支撐，為地方經濟和社會發展提供有力保障。

參考文獻：

[1]李巖.地方政府專項債券資金的使用與管理研究[J].金融客，2023（11）：25-27.

[2]戴小平.地方政府專項債券資金使用與管理研究[J].中國農業會計，2023，33（14）：46-48.

[3]邢雪.地方政府專項債券管理問題和優化對策研究[D].山東大學，2023.

[4]趙曉穎.強化地方專項債券資金績效管理探析[J].經濟師，2024（03）：49-50.

[5]甘蔭豪.地方政府專項債券管理現存問題與對策[J].今日財富，2024（03）：68-70.

（作者簡介：王飛，湖州市綠色財政研究服務中心中級會計師。）